居民生活保障與社會(huì)救助立法的完善

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一、東西部居民最低生活保障實(shí)證分析:幾個(gè)關(guān)鍵要素的比較

居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是組織實(shí)施低保的關(guān)鍵，《征求意見稿》規(guī)定，對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)且家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)規(guī)定的家庭，由縣級(jí)人民政府民政部門給予最低生活保障。我們選取甘肅、青海、上海、廣東四省(市)相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)各省(市)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、貧困標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、居民收入與基本消費(fèi)、低保待遇支付等要素進(jìn)行比較分析。

(一)四省(市)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)比較

《征求意見稿》規(guī)定居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府參考上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司称废M(fèi)指標(biāo)，并適當(dāng)考慮必需的衣物、水電煤(燃?xì)?等因素制定，在本行政區(qū)域內(nèi)公布執(zhí)行。居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府制定的，在公布執(zhí)行前應(yīng)當(dāng)報(bào)所在的省、自治區(qū)人民政府備案。居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平定期調(diào)整。根據(jù)民政部的《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)表明:2012年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)330．1元/人、月;全國城市低保月人均補(bǔ)助水平239．1元。2012年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)2067．8元/人、年(172．3元/人、月);全國農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平104．0元。［1］由表1可以看出:第一，2012年甘肅省城、鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)低于全國平均數(shù)值，有繼續(xù)提升的必要;上海城、鄉(xiāng)低保障標(biāo)準(zhǔn)高于全國平均數(shù)值1—2倍之多;青海、廣東接近或略高于全國平均數(shù)值，尤其是“廣東數(shù)據(jù)”現(xiàn)象值得思考。第二，區(qū)域低保標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差距，西部二省地區(qū)的平均社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)均未達(dá)到國家平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，2012年上海市的城市低保標(biāo)準(zhǔn)是甘肅省2．3倍，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是甘肅省3．2倍。第三，城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)之間也存在明顯差異性。2008年甘肅省的城市低保標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的3倍，2012年城市低保標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的1．9倍，而東部地區(qū)基本保持在1．4倍左右，甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)有繼續(xù)提升的必要。

(二)四省(市)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與貧困標(biāo)準(zhǔn)比較

貧困標(biāo)準(zhǔn)是指在一定的時(shí)間、空間和社會(huì)發(fā)展階段的條件下，維持人們的基本生存所必需消費(fèi)的物品和服務(wù)的最低費(fèi)用，是一個(gè)國家為救助其社會(huì)成員收入難以維持家庭基本生活需要者(也可稱低收入者)而制定的一定的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)或界限。我國現(xiàn)行貧困線標(biāo)準(zhǔn)為2300元/人、年，折合為191．67元/人、月。根據(jù)表1數(shù)據(jù)，截至2012年甘肅省和青海省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)都沒有達(dá)到國家貧困標(biāo)準(zhǔn)線，差距分別為30%和13%，西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，未與國家貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌，不足以維持村民的基本生活費(fèi)用，農(nóng)村低保未實(shí)現(xiàn)“保基本”的目標(biāo)。此外，我國貧困標(biāo)準(zhǔn)線整體水平較低，若按2008年世界銀行劃定的每人每天生活費(fèi)1．25美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)來考量，2011年中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，也大致相當(dāng)于每日1美元;若按2012年世界銀行劃定的每人每天生活費(fèi)2美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)來考量，［2］則除上海外，國內(nèi)絕大多數(shù)省份低保標(biāo)準(zhǔn)未能達(dá)標(biāo)。

(三)四省(市)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)比較

最低工資保障制度是我國一項(xiàng)勞動(dòng)和社會(huì)保障制度，是國家為了保護(hù)勞動(dòng)者的基本生活，在勞動(dòng)者提供正常勞動(dòng)的情況下，而強(qiáng)制規(guī)定用人單位必需支付給勞動(dòng)者的最低工資報(bào)酬。從我國勞動(dòng)法規(guī)定“最低工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救濟(jì)金和失業(yè)保險(xiǎn)金，低于社會(huì)平均工資”，國際上規(guī)定“最低工資一般相當(dāng)于社會(huì)平均工資的40%—60%”來看，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)均包含居民最低生活費(fèi)用這一要素，有比較之必要。由表2結(jié)合表1的數(shù)據(jù)可以看出，第一，不論是西部還是東部地區(qū)，本省(市)最低工資標(biāo)準(zhǔn)還是偏低，過低的最低工資標(biāo)準(zhǔn)影響本省(市)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。以2011年上海、甘肅為例，上海城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為4331元/月，最低工資1280元，城市低保505元，則最低工資只相當(dāng)于其平均工資的29．5%，城市低保僅相當(dāng)于平均工資的11．6%、最低工資的39．4%;甘肅城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為2742元/月，最低工資760元，城市低保207．42元，則最低工資相當(dāng)于其平均工資的27．7%，城市低保僅相當(dāng)于平均工資的7．6%、最低工資的27．3%。第二，區(qū)域之間，最低工資標(biāo)準(zhǔn)與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距較大，2012年上海最低工資標(biāo)準(zhǔn)是甘肅的1．5倍，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是甘肅城市的2．3倍、農(nóng)村的3．2倍。第三，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與最低工資、社會(huì)平均工資無明顯的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

(四)居民收入與基本消費(fèi)比較

恩格爾系數(shù)是國際上通用的衡量居民生活水平高低的重要指標(biāo)，是食物支出金額在個(gè)人消費(fèi)總支出金額的比重。一般來講，該系數(shù)越高，表示人們生活的貧困程度越高，反之，則表示人們生活的富裕程度提高。聯(lián)合國根據(jù)恩格爾系數(shù)的大小，對(duì)世界各國的生活水平有一個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，即一個(gè)國家平均家庭恩格爾系數(shù)大于60%為貧窮;50%—60%為溫飽;40%—50%為小康;30%—40%屬于相對(duì)富裕;20%—30%為富足;20%以下為極其富裕。根據(jù)表3可以看出我國城鄉(xiāng)居民生活基本達(dá)到小康水平，城鎮(zhèn)居民生活水平達(dá)到了國際上規(guī)定的相對(duì)富裕水平。但以2011年為例，城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)為36．3%、40．4%，通過計(jì)算得出城鎮(zhèn)食物支出金額為7916元，折合為659．74元/人、月;農(nóng)村為2818．83元，折合為234．90元/人、月，與2012年全國平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(即全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)330．1元/人、月，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)172．3元/人、月)相比，城市人均基本消費(fèi)支出是其最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1．99倍，農(nóng)村人均基本消費(fèi)支出是其最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1．4倍，說明我國最低保障標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，沒有達(dá)到保基本的目的，也未充分考慮《征求意見稿》規(guī)定的“由直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府參考上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司称废M(fèi)指標(biāo)，并適當(dāng)考慮必需的衣物、水電燃煤(燃?xì)?等因素”制定居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還存在城市低保保基本的能力還不如農(nóng)村的這一現(xiàn)象。從表4可以看出，第一，2008年—2012年東西部居民收入和消費(fèi)有較大發(fā)展，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民收入和消費(fèi)的增長不相上下。甘肅省和青海省的人均年可支配收入和人均年消費(fèi)支出與上海市和廣東省相比有很大的差距。甘肅省2012年的人均可支配收入未達(dá)到廣東省2008年的收入，二者之間的差距超過五年，若與上海市相比差距則更大。第二，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)呈逐年遞減的趨勢(shì)，但區(qū)域差異大且不科學(xué)。2011年由恩格爾系數(shù)計(jì)算出的甘肅省城市和農(nóng)村的人均基本消費(fèi)支出金額分別是5602．77元和1649．77元，廣東省分別是9925．17元和4601．37元。廣東省2011年城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分別是甘肅省的1．4倍和2．2倍，但人均基本消費(fèi)支出分別是1．77倍和2．78倍，說明廣東省的低保標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際保障居民生活水平中仍欠力度。(五)2012年四省(市)低保待遇支付比較由表5可以看出，東部地區(qū)和西部地區(qū)的低保保障資金累計(jì)支出有明顯的差距。第一，西部地區(qū)之間比較來看，甘肅省2012年資金累計(jì)支出是青海省的3倍，但月人均補(bǔ)助水平和平均低保標(biāo)準(zhǔn)卻低于青海，說明甘肅省低保基數(shù)大，城鄉(xiāng)低保資金來源和支付有很大的壓力。第二，區(qū)域之間的比較來看，廣東、甘肅和青海的最低生活保障補(bǔ)助水平基本是一個(gè)層次，上海偏高，說明廣東省因經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛、人口基數(shù)大，且外來打工人口數(shù)量大，貧困人口的數(shù)量大，導(dǎo)致了廣東省最低生活保障補(bǔ)助水平偏低。

二、社會(huì)救助兩難問題分析:立法定位與適用的艱難

由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)

二元體例，導(dǎo)致居民最低生活保障區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異特征鮮明，在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、救助能力、實(shí)施效果等方面存在一定問題。上述問題從本質(zhì)上來看，是我國社會(huì)救助定位尚不明確、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)欠科學(xué)、欠缺對(duì)義務(wù)主體的有效規(guī)定，造成其適用的城鄉(xiāng)、區(qū)域差異突出。

(一)立法目標(biāo)定位是生存型抑或發(fā)展型

從《征求意見稿》規(guī)定來看，我們采取了“保基本”“兜底線”的定位，是一種扶貧救助的消極救濟(jì)。《征求意見稿》第3條規(guī)定本法所稱社會(huì)救助，是指國家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。僅在《征求意見稿》第4條規(guī)定“鼓勵(lì)勞動(dòng)自救”原則和第8條規(guī)定縣級(jí)人民政府勞動(dòng)行政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為享受最低生活保障和專項(xiàng)救助待遇家庭中有勞動(dòng)能力的成員提供就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等方面的服務(wù)，并促進(jìn)其就業(yè)。學(xué)界對(duì)此認(rèn)為“傳統(tǒng)社會(huì)救助方式的不足，需要我們樹立更加積極的社會(huì)救助觀念，要向發(fā)展型社會(huì)救助方式轉(zhuǎn)變……在以最低生活保障為中心的同時(shí)，也必然要派生或擴(kuò)大到更多的救助內(nèi)容，包括住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、權(quán)益救助等等。”可問題是:第一，我們的保基本目標(biāo)都未實(shí)現(xiàn)，低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，尚不足以維持居民的基本生存;第二，發(fā)展型社會(huì)救助意味著更多的資金投入和管理費(fèi)用的增加，錢從哪來?又如何防控救助資金與管理費(fèi)用的相互擠占，降低政府的救助責(zé)任;第三，發(fā)展型社會(huì)救助中的有關(guān)住房、教育、健康、養(yǎng)老等基本要素支出是否應(yīng)包括在最低保障標(biāo)準(zhǔn)之中?第四，發(fā)展型社會(huì)救助導(dǎo)致與其他法律法規(guī)(如《就業(yè)促進(jìn)法》《義務(wù)教育法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《慈善救助法》《社會(huì)福利法》等)立法重復(fù)，不僅浪費(fèi)立法資源，而且使社會(huì)救助定位不科學(xué)、不單純，反而降低其反貧困、克服臨時(shí)困難的效能，易形成多法“混管”、重疊保護(hù)和補(bǔ)償，又無法可“管”的局面。

(二)社會(huì)救助的義務(wù)主體是政府還是社會(huì)

從《征求意見稿》規(guī)定來看，我們采取的是“國家和社會(huì)”是社會(huì)救助的義務(wù)主體。《征求意見稿》第10條規(guī)定國家提倡和鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人支持、發(fā)展社會(huì)救助事業(yè)，為社會(huì)救助事業(yè)捐贈(zèng)資金、物資和提供服務(wù)，支持以社會(huì)救助為目的的公益性社會(huì)組織的發(fā)展。學(xué)界對(duì)此予以肯定，認(rèn)為“在我國的社會(huì)救助實(shí)踐中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，其他主體明顯缺位，這間接加劇了個(gè)人及家庭本就淡漠的自救責(zé)任意識(shí)另外，社會(huì)組織缺乏廣泛參與，救助僅限于現(xiàn)金和實(shí)物救助，服務(wù)內(nèi)涵亟待拓展。”［4］誠然，過高、過多的社會(huì)救助、社會(huì)福利會(huì)加劇個(gè)人及家庭本就淡漠的自救責(zé)任意識(shí)，容易產(chǎn)生福利依賴;［5］同時(shí)從“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會(huì)治理原則來看，“國家和社會(huì)”看似是社會(huì)救助的義務(wù)主體，但是從社會(huì)救助本質(zhì)和我國實(shí)施具體情況來看，政府始終是“保基本”首要責(zé)任者和主導(dǎo)者，這是現(xiàn)代政府與公民之間的一項(xiàng)社會(huì)契約內(nèi)容。我們應(yīng)正確處理“政府”與“社會(huì)”在社會(huì)救助中的關(guān)系，要防止在“國家和社會(huì)”義務(wù)主體模式中，政府會(huì)“擠占”且“干擾”社會(huì)資源，要從立法上防止《社會(huì)救助法》與《慈善救助法》在義務(wù)主體上的混同。

(三)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)應(yīng)該高還是低

從《征求意見稿》規(guī)定來看，我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是“保溫飽”的設(shè)計(jì)類型，由直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府參考上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司称废M(fèi)指標(biāo)，并適當(dāng)考慮必需的衣物、水電燃煤(燃?xì)?等因素制定，具有恩格爾系數(shù)法味道。應(yīng)該說定位于生存型的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)雖然不宜過高，但是應(yīng)該能“保基本”，而不僅僅是“溫飽”，何況社會(huì)救助的對(duì)象是“貧困家庭”或“臨時(shí)困難的家庭”，需要考慮滿足家庭成員最基本支出的相關(guān)費(fèi)用，這就使得原有的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)有進(jìn)一步提升之可能。學(xué)界有認(rèn)為“立法應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)一口徑確定城鄉(xiāng)居民的救助標(biāo)準(zhǔn)，城市和農(nóng)村居民的救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致考量食品衣物、水電等基本生活品以及醫(yī)療、教育、住房等基本生活服務(wù)項(xiàng)目，滿足城鄉(xiāng)本地一般家庭普遍達(dá)到的基本生活水平。”可問題是:第一，我國現(xiàn)行最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)雖有參考要素，但缺乏相對(duì)穩(wěn)定的比對(duì)和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，既不能滿足“溫飽”，也達(dá)不到貧困標(biāo)準(zhǔn)和恩格爾系數(shù)的食品支出要求;第二，由直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府來設(shè)定當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，造成地方政府依財(cái)力強(qiáng)弱設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，行政區(qū)域甚至省內(nèi)各地之間低保水平差異大，形成“上海城市低保僅相當(dāng)于其平均工資的11．6%、最低工資的39．4%，而甘肅城市低保僅相當(dāng)于其平均工資的7．6%、最低工資的27．3%”的區(qū)域差距和區(qū)域福利壁壘現(xiàn)象;第三，若最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)最終要實(shí)現(xiàn)貧困家庭的“保基本”功能，那么《征求意見稿》第三章所規(guī)定的“專項(xiàng)救助”是否還有單獨(dú)存在的必要?

(四)社會(huì)救助除城鄉(xiāng)統(tǒng)籌外是否還需要區(qū)域統(tǒng)籌

目前，社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌各界已達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為需要率先實(shí)現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)一體化，然后通過對(duì)社會(huì)救助資源、職能和制度的整合，構(gòu)建一個(gè)制度完整、相互協(xié)調(diào)、功能配套的社會(huì)救助體系。但對(duì)社會(huì)救助的區(qū)域統(tǒng)籌還有所顧慮。首先，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異，導(dǎo)致收入、基本消費(fèi)支出有所差異，若統(tǒng)籌區(qū)域差異，將會(huì)抬高西部救助標(biāo)準(zhǔn)，降低東部救助標(biāo)準(zhǔn);其次，從文章分析來看，廣東雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但與甘肅、青海的最低生活保障補(bǔ)助水平基本是一個(gè)層次，又反映出具有區(qū)域統(tǒng)籌的可能性;第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域差異，都需要考慮最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定主體的地位———是中央政府，還是省、直轄市政府，還是設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府?第四，要設(shè)定中央與地方政府在社會(huì)救助中的職責(zé)劃分、資金投入比例等。從目前來看，我國社會(huì)救助是一種純公共品投入式救濟(jì)，西部地方政府財(cái)政壓力大，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域差異難度大。(五)社會(huì)救助是搞屬地救助還是屬人救助由于社會(huì)救助的城鄉(xiāng)、區(qū)域差異，各地救助標(biāo)準(zhǔn)不一致，致使流動(dòng)人口在哪里能獲得救助成為一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題。根據(jù)《征求意見稿》的規(guī)定“申請(qǐng)居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處提出”，“申請(qǐng)臨時(shí)救助，應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處提交相關(guān)證明材料，經(jīng)審核后上報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門批準(zhǔn)”來看，我們對(duì)居民最低生活保障采取屬人原則，即居民的戶籍在哪里就在哪里享受低保待遇，而對(duì)臨時(shí)救助采取的是屬地還是屬人原則，用語含糊。我們的現(xiàn)實(shí)是城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異大，越來越多的居民前往城市和東部地方發(fā)展，他們?cè)谀抢锕ぷ鳌⑸睿瑸槟抢镒鞒鲐暙I(xiàn)，最后卻因暫時(shí)的困難得不到務(wù)工地的救助，這不公平，更何況若按屬人原則，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的外來人員其低保待遇是不足以保障他們?cè)趧?wù)工地基本生活的，這迫使他們又一次“背井離鄉(xiāng)”，形成新的社會(huì)問題。

三、完善社會(huì)救助立法的建議:生存型定位與實(shí)施

居民最低生活保障作為社會(huì)救助的基本內(nèi)容，關(guān)系到千千萬萬家庭的基本生活質(zhì)量，它的立法設(shè)計(jì)優(yōu)劣，會(huì)直接影響社會(huì)救助法的實(shí)施效果，因此，我們?cè)诋a(chǎn)生一部新法之前，應(yīng)做各種情況的調(diào)研和論證，要充分結(jié)合我國國情預(yù)期立法效果，不要讓一部新生制度成為新的社會(huì)問題和矛盾的源頭。綜合前述，我們擬在以下方面提供立法建議，供有關(guān)部門參考。

(一)社會(huì)救助立法目標(biāo)定位還應(yīng)是生存型

從社會(huì)保障項(xiàng)目的“結(jié)構(gòu)—功能”來看，社會(huì)保險(xiǎn)是在具有繳費(fèi)能力的公民中建立公共基金或個(gè)人賬戶，達(dá)到抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、滿足公民基本生存和發(fā)展的目的;社會(huì)福利是國家和社會(huì)組織為改善廣大公民或本群體內(nèi)部成員的生活、文化、環(huán)境質(zhì)量等而無償提供一定物質(zhì)幫助或社會(huì)服務(wù)，目的在于讓成員分享發(fā)展成果，進(jìn)一步促進(jìn)發(fā)展;社會(huì)救助是對(duì)無繳費(fèi)能力的公民或家庭，在其面臨臨時(shí)困難時(shí)，給予基本的無償幫助，目的在于確保他們的基本生存，維護(hù)人的尊嚴(yán)。社會(huì)保障語境中人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是社會(huì)保障項(xiàng)目“結(jié)構(gòu)—功能”的綜合應(yīng)用結(jié)果，而不是僅僅依賴發(fā)展型社會(huì)救助。因此，不宜將過多的發(fā)展內(nèi)容附加于社會(huì)救助之中，否則會(huì)分散社會(huì)救助目標(biāo)，擾亂社會(huì)保障整體秩序。此外，過分增加的救助成本，會(huì)使救助力量不集中，而過多的救助承諾若救助效果不理想，更會(huì)使政府在制度間隙和成本壓力下“解套”，把對(duì)社會(huì)救助的責(zé)任推向社會(huì)，陷其于實(shí)施困境。當(dāng)下的社會(huì)救助立法不應(yīng)大包大攬，應(yīng)把促進(jìn)貧困、困難群體的發(fā)展事項(xiàng)，交給社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利，才能有利于我國社會(huì)保障制度整合和人權(quán)保障。

(二)社會(huì)救助法應(yīng)與慈善救助法分野互補(bǔ)、義務(wù)主體清晰明確

廣義的社會(huì)救助法應(yīng)包括以政府為義務(wù)主體的社會(huì)救助和以社會(huì)組織、個(gè)人為義務(wù)主體的慈善救助，我們通常所說的社會(huì)救助是狹義的社會(huì)救助，僅指以政府為義務(wù)主體的社會(huì)救助。《征求意見稿》應(yīng)立足于狹義的社會(huì)救助，明確政府是社會(huì)救助的義務(wù)主體，政府在社會(huì)救助中僅承擔(dān)“保基本”的責(zé)任，除政府接受社會(huì)組織、個(gè)人自愿捐助外，所需資金均來自于財(cái)政預(yù)算，在低保、自然災(zāi)害、臨時(shí)困難方面進(jìn)行必要的社會(huì)補(bǔ)償，承擔(dān)國家責(zé)任，彰顯救助秩序和社會(huì)公平正義。而社會(huì)組織、個(gè)人是慈善救助的義務(wù)主體，其利用社會(huì)資源對(duì)個(gè)體應(yīng)急之需再給予社會(huì)性人道幫助，靈活性高，以補(bǔ)充政府社會(huì)救助。［6］我們認(rèn)為兩者的分野和互補(bǔ)，既能協(xié)調(diào)好“政府”與“社會(huì)”的關(guān)系，也能促成“政府”“社會(huì)”共舉滿足普遍貧困與特殊困難所需。

(三)科學(xué)且分層界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

首先，應(yīng)由省級(jí)人民政府來設(shè)定本行政區(qū)域的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提高社會(huì)救助資金統(tǒng)籌層次，統(tǒng)合本行政區(qū)域救助差異;條件具備時(shí)，可以考慮由中央人民政府依經(jīng)濟(jì)區(qū)劃劃分全國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。其次，在低保資金的財(cái)政來源上，應(yīng)先要改革我國的財(cái)稅體制，建立與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，合理劃分中央與地方收入，明確中央、地方兩級(jí)財(cái)政支付范圍和責(zé)任;否則，主要由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)社會(huì)救助資金(尤其對(duì)西部地區(qū))。第三，科學(xué)分層設(shè)定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)有勞動(dòng)能力的居民基本生活所必需，要考慮衣、食、住、水電燃煤(燃?xì)?費(fèi)用、未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)等要素;對(duì)部分或無勞動(dòng)能力的居民除基本生活所需外，還要考慮撫養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)、殘疾補(bǔ)貼等要素;對(duì)有勞動(dòng)能力的懶惰者，酌情考慮其溫飽標(biāo)準(zhǔn);要考慮農(nóng)村與城鎮(zhèn)的基本消費(fèi)支出差別，以城鎮(zhèn)居民基本消費(fèi)支出為依托，科學(xué)設(shè)定城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn);要建立與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和與貧困標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)平均工資、恩格爾系數(shù)掛鉤的參照機(jī)制，盡可能使最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到社會(huì)平均工資的20%—30%、本區(qū)域最低工資標(biāo)準(zhǔn)的40%—60%。

(四)將專項(xiàng)救助與臨時(shí)救助整合為臨時(shí)困難救助

從社會(huì)救助項(xiàng)目“結(jié)構(gòu)—功能”來看，居民最低生活保障為那些運(yùn)氣不好、能力不足或懶惰者無償提供保證其基本生存的物質(zhì)幫助;臨時(shí)困難救助為那些因意外事件或者其他特殊原因?qū)е禄旧顣簳r(shí)出現(xiàn)較大困難的家庭給予臨時(shí)救助;自然災(zāi)害救助對(duì)基本生活因自然災(zāi)害受到影響的人員提供必要的社會(huì)補(bǔ)償。如果我們能科學(xué)界定和充分實(shí)施最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，那么將會(huì)使低保的救助范圍和救助能力得到拓展和提高。貧困家庭經(jīng)過低保的扶持，對(duì)貧困、教育、醫(yī)療、住房等方面風(fēng)險(xiǎn)有了一定的抵抗能力，由此《征求意見稿》第16條所規(guī)定的專項(xiàng)救助則顯得立法多余。我們建議將專項(xiàng)救助與臨時(shí)救助整合為臨時(shí)困難救助，針對(duì)大病、交通意外、流浪乞討、環(huán)境污染、法律援助、政府決策、社會(huì)突發(fā)事件等原因?qū)е碌臅簳r(shí)困難家庭或個(gè)人進(jìn)行救助和社會(huì)補(bǔ)償，且力度要大。

(五)規(guī)范居民收入與財(cái)產(chǎn)確認(rèn)措施和救助程序

應(yīng)盡快建立公民社會(huì)保障信息系統(tǒng)和公民收入、財(cái)產(chǎn)確認(rèn)機(jī)制，建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制;建立低保責(zé)任追究制度，既有對(duì)低保工作人員的責(zé)任追究，也有對(duì)低保對(duì)象的責(zé)任追究;規(guī)范低保申請(qǐng)審批程序，完善低保民主評(píng)議制度，堅(jiān)決抵制以“名額多寡”來評(píng)定救助對(duì)象;要保證居民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在程序設(shè)計(jì)中要普遍實(shí)施公示制度、聽證和建議制度;要保護(hù)居民的爭訴權(quán)利，盡快將社會(huì)保障爭議納入可訴的范圍，當(dāng)事人可通過行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟等途徑依法維權(quán)。

(六)屬地兼屬人原則的應(yīng)用

從社會(huì)治理的長遠(yuǎn)布局來看，我國社會(huì)救助制度應(yīng)堅(jiān)持屬地兼屬人原則，外來務(wù)工人員在務(wù)工所在地享受當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ洗觯瑸?zāi)害救助以災(zāi)害發(fā)生地為救助地，臨時(shí)救助宜采用屬地和行為發(fā)生地相結(jié)合的辦法確定救助地，如果當(dāng)事人戶籍所在地低保待遇高于務(wù)工所在地、災(zāi)害發(fā)生地或行為發(fā)生地的，則應(yīng)享受戶籍所在地的待遇。

本文作者:白小平工作單位:蘭州理工大學(xué)