自考地方性立法研究與實踐

導語：自考地方性立法研究與實踐一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、教育考試的立法現狀及重要性

隨著我國高等教育進入普及化和大眾化時代以及社會公眾和廣大學習參與者對自身接受高等教育的內容、形式等發生了深刻的變化［3］，自學考試工作的進一步轉型和突破升級也遭遇前所未有的桎梏。在新形勢下，建立健全自學考試的法律法規是貫徹《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱為“《綱要》”)，推進自學考試制度的改革創新，以及保障自學考試事業健康可持續發展的核心抓手和成功之匙，更是落實中共中央十八屆四中全會提出的“依法治國”重要指示精神的行動表現。1．教育考試立法現狀分析。目前各級各類教育考試實施過程中，缺少國家層面的最頂層、最權威的法律文件，在全國人大層面的立法存在缺失和滯后的問題［4］。在實際工作中，為統一標準，保證正常的考試秩序，體現考試的公平公正，相關教育行政部門和各級各類考試管理機構頒布了大量的指導性文件和操作性規程。此類材料多是以“辦法”、“規定”、“通知”、“意見”等文體形式進行呈現，也是我國目前處理和應對考試組織工作中問題和矛盾的主要法律依據。到目前為止，在整個考試領域，尚未出臺統一規范的國家教育考試頂層法律法規。各級教育行政部門和考試機構執行的文件屬于行業規則、部門規定等行政范疇，其法律地位低，司法效力小，應用領域窄。可見，在立法學視閾下，我國在教育考試領域的法制建設還有大量的空白區，與一些法律體系完備領域相比還相距甚遠。2．教育考試立法的重要性。(1)對教育考試領域進行專項立法是維護應考者合法權益的保障機制。對每位應考者來說，參與考試就意味著參與不同程度的競爭，競爭的結果也和每個人各自的切身利益緊密相關，因此，考試制度的設計者和考試工作的組織者必須竭盡所能為每一位應考者提供公平、公開、公正的競爭環境，要杜絕一切破壞這種環境的可能性，因此，國家對于教育考試工作必須進行相關立法的頂層設計。(2)對教育考試領域進行專項立法是高效實現國家目的的有力抓手。古今中外，任何政府都對教育考試工作格外重視，教育考試對于推進國家發展和民族振興具有重大的意義，考試立法對于人才的學習模式、學習內容、社會認知等也具有明顯的社會導向作用。因此，只有健全的法制體系才能使考試工作更加規范，才能有效的實現國家的考試目的。(3)對教育考試領域進行專項立法是規范考試行政行為的必然選擇。從法理角度講，國家賦予相關職能部門和考試機構的相關權力屬于行政權的范疇，考試的組織、試卷評閱、成績公布等工作本質上是一系列的行政行為，是考試組織者代表國家行使的公共權力行為。從法律成效角度來看，應考者在考試中所取得的成績實際上是國家公共權力對應考者個人能力和成就的認可，對于隸屬于行政權范疇的涉及考試工作的各項公共權力必須以立法授權為依托。

二、新形勢下自學考試的主要問題及進行地方性立法的必要性

自學考試作為我國重要的高等教育制度和絕密級國家考試，其法律建設工作一直處于停滯狀態。1988年3月，國務院頒布的《高等教育自學考試暫行條例》是我國在自學考試領域乃至各級考試領域內最高等級的法律性文件［5］。但這部規范性文件經過多年的發展已經遠遠不能適應自學考試工作的現狀，更不能解決自學考試領域中的突出矛盾和問題。進入21世紀以來，隨著經濟社會的發展，自學考試所處的內外部環境都發生了重大變化，面臨著一系列制約其發展的新情況、新問題。就其外部環境來說，我國的高等教育已經由精英階段進入大眾化時代，一些教育發達的大城市，如北京、上海、天津的高等教育已經實現了普及化［6］。就其內部環境而言，迫切需要進一步完善自學考試的管理體制和運行機制，以優化參與自學考試工作的各社會主體之間的利益關系、責權關系等，促進自學考試事業的健康發展。面臨艱巨的挑戰，自學考試體制內長期存在的缺陷和弊端漸漸突顯，表現出眾多阻礙自學考試發展甚至威脅自學考試生存的亟待解決、不可回避的問題，主要包括以下方面。1．自學考試制度基礎地位再確認和再認可問題。自學考試制度是國家制定的一種高等教育制度，是國家層面的制度設計與安排。隨著高等教育入學率的提高，相關創新政策不斷推出，有些教育工作者甚至一些自學考試工作的參與者認為自學考試已經完成了自身的使命，應該退出我國高等教育的舞臺，甚至對自學考試對當今社會的價值和貢獻進行不同程度的質疑與抨擊。這導致了教育管理者、工作者和應考者對自學考試的認識產生混亂和分歧，極大地阻礙了自學考試的改革和發展，因此，在立法工作中必須將自學考試制度作為國家高等教育制度的基礎性地位進一步明確，以法條的形式固定下來。2．缺乏完善的工作和管理機制。首先，目前所頒布執行的各類涉及自學考試的法律法規和相關文件中，并沒有對各級教育行政主管部門在自學考試中所扮演的角色和所承擔的職責進行明確界定。自學考試作為國家對于高等教育體系構建的一項頂層設計，是行政機關采取市場化的措施向全社會普及高等教育的嶄新的服務形式和制度創造，是在建設學習型社會過程中取得的碩果。然而，在實際的操作和執行中，相關部門特別是教育行政主管部門在工作中的地位、作用和應承擔的職責卻沒有被明確，造成自學考試相關工作和政策難以被吸納進當地教育事業發展的長遠和整體規劃中。其次，參與自學考試工作各個主體之間的分工協作和來自上級的監管機制不完善。自學考試是為解決公眾學歷補充、補償和提升自身綜合素質需求所創設的一種開放的高等繼續教育形式。這種開放既是面向公眾的，也是面向各個主體的。在各個主體中，作為主考學校的高等學校與合規社會助學機構構成自學考試制度首尾兩端，它們作為參與自學考試管理和制度創新的重要單位理所應當，這也是自學考試制度設計之初就賦予它們的權利和義務。然而從實踐工作中發現，主考學校制度并不完善，社會助學機構在自學考試工作中也只是承擔傳統教學工作。到目前為止，并沒有建立起完善的銜接通道和工作機制。3．自學考試應考者的合法權益維護。放眼全國，大部分地區在落實自學考試畢業生各項權益時堅持一視同仁的理念，但一些自學考試畢業生的利益卻不能得到重視，比如在一些部門的用人規定和人事任免政策中，自學考試學歷被忽視乃至被歧視的事件屢見不鮮。因此，在進行地方性立法的過程中，要從法律法規層面對應考者的權益保護給予高度重視，同時要結合各地區的實際情況，用更為細致的法律條文在操作層面對如何落實自學考試畢業生的相關權益進行詳細規定。4．對自學考試有助于加快推進終身學習型社會建設的認識亟待加強。首先，要對自學考試在我國高等教育體系中的重要地位有充分的認識，并細化其作為終身學習社會支柱型教育形式的具體任務和目標;其次，要認識到隨著高等教育的普及化，自學考試的學歷補充和補償功能雖然相對減弱，但是其服務社會大眾和普及高等教育的功能正在逐步顯現，這也是自學考試作為“沒有圍墻的大學”最重要的制度優勢和存在價值;再次，自學考試兼具靈活開放和國家統考權威的雙重屬性，故其十分適合作為開放教育領域不同教育形式的學習成就認證工具，可以為全社會提供考試認證服務。5．社會助學體系的建設和完善。現代社會各項工作進入快節奏時代，這導致許多社會力量舉辦的民辦助學機構出現急功近利的情況，過于看重眼前的經濟利益，甚至不惜違規違法來追逐利益，而關系到長遠發展的社會效益和品牌聲譽等卻被這些助學機構置于腦后。同時，很多企業性質的教育咨詢公司和無證照的辦學機構也使得社會助學市場變得魚龍混雜，進一步加重了自學考試社會助學的不規范現象。6．主考學校問題。近年來，由于教育發展整體趨勢變化，以及作為自學考試主考學校的普通高校的發展定位、國家教育方針的頂層設計和自學考試自身所處的社會大環境等諸多方面都發生了一系列重大變化，導致普通高校參與自學考試工作的動力和積極性大大下降。同時，其他多種開放教育形式的快速發展使得自學考試所擁有的高等教育資源相對減少，致使自學考試工作的運轉受到不同程度的影響。上述總結和分析的問題，有的是社會發展和環境變化導致的，有的是理念和認知方面的問題造成的，有的則是自學考試自身制度設計帶來的，但追根溯源這些問題都與自學考試法律法規缺失，法制體系不健全密不可分。因此，彌補法律空白，健全自學考試法制體系，推進自學考試制度的改革與創新，是新時代自學考試事業可持續穩定發展的必由之路。鑒于全國性教育考試立法工作和國家自學考試暫行條例修訂工作具有滯后性，同時考慮全國各地區的社會經濟發展水平、教育現狀和人文環境具有較大的地區差異性，故結合本地區特點，應對本地區矛盾進行自學考試地方性立法就成為了自學考試法制建設的必然選擇。天津在這方面進行了積極有益的研究和實踐探索。

三、自學考試地方性立法的研究與實踐

為貫徹依法治國方略，破解自學考試面臨的諸多問題和困局，加強自學考試法治建設，天津自考辦對天津市自學考試地方性法規的立法工作給予高度重視，并進行了充分調查研究，下面以起草《天津市高等教育自學考試促進條例》(草案)(以下簡稱為“《條例》(草案)”)的相關工作為例，對著重解決的問題及相關成果進行闡述。1．起草《條例》(草案)的指導思想《條例》。(草案)的起草工作，貫徹落實黨的精神，以新時代中國特色社會主義思想為指導，按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》和《天津市中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》的有關要求，以滿足人民群眾的終身學習需求為出發點，對高等教育自學考試制度創新的重大成果在法律層面予以確認，對制約自學考試發展的突出問題作出新的制度安排和公共政策創新，促進天津自學考試事業科學發展、持續發展、和諧發展，推進終身學習體系建設，為天津率先形成學習型社會奠定堅實的制度基礎。2．亟待解決的重點問題。(1)加強對制度的頂層設計創新和系統性規劃，從法律層面進一步明確自學考試在高等教育體系中的定位，同時對其在構建終身學習型社會中應發揮的作用和所要承擔的責任進行新的闡述。(2)對目前運行的管理機制進行深入分析，并以此為契機，健全和完善體制機制，優化工作流程。(3)對于高等學校(包括本科學校和專科學院)在自學考試體系中的重要地位和作用進行明示，同時剖析相關制度設計的缺陷，使其以主考學校的身份更好的服務社會。(4)積極爭取教育行政主管部門的支持，與政府聯合建立自學考試社會助學體系監督檢查和管理機制，并建立懲戒和退出制度，維護自學考試助學的質量。(5)發揮自學考試制度作為學習成就認可和認證手段的優勢，構建自學考試與不同教育形式之間的銜接溝通通道，建立從中央到地方的自學考試學分銀行。(6)積極探索打破以往“一卷定一科”的應試模式，引入多類型的考核評價方式，對應考者進行全方位多角度的評價。(7)對于應考者的合法權益要進一步保護，同時也應對其各種違規違紀行為(如考風不端、學術不端)進行嚴厲懲處，從而維護自學考試社會聲譽，確保公平公正。3．起草《條例》(草案)要明確的主要規范和制度。(1)加強自學考試制度建設，明確其在高等教育和終身教育中的地位和作用。1988年3月公布的《高等教育自學考試暫行條例》、1998年頒布的《高等教育法》對自學考試制度的地位均作出了明確界定;1999年的《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》中對自學考試的地位、作用和主要任務作出了新的概括和闡述。2010年，《綱要》又提出要“改革和完善高等教育自學考試制度”，天津市也出臺相應綱要對自學考試的改革和發展提出了新的要求。隨著我國教育事業的發展，對自考的功能定位的認識也在不斷深化，需要在立法中予以吸收。(2)進一步完善自學考試管理體制，優化自學考試運行機制。關于自學考試的管理體制問題，《高等教育自學考試暫行條例》中對全國自考委、省(直轄市、自治區)自考委、市縣考試管理機構作出了明確的規定，但各級政府特別是教育行政部門在自學考試工作中應履行和承擔的管理職責并沒有相關法律法規予以明確，其他相關社會組織如何參與自學考試的運作和決策也沒有具體說明，故在進行立法的過程中必須對這些問題進行明示。(3)正確認識主考學校的重要作用，進一步鞏固和發展主考學校制度。承擔自學考試主考任務的主考學校是我國自學考試制度的基礎［7-8］。履行主考學校職責的各類高等學校(包括本科院校和專科院校)是自學考試信譽的保證，也是推動自學考試從無到有逐步發展壯大的動力之源。在新的歷史階段，無論是制度的設計者、規劃的制定者、政策的執行者，還是考試的應考者都必須對于主考學校責、權、利有充分的認知，這樣才可以為自學考試的轉型升級和健康發展提供保障。在此基礎之上，各級教育行政主管部門要會同各級自考委按照《高等教育自學考試暫行條例》提出的要求，致力于創新、發展和完善基于高等學校的主考學校制度，提升主考學校在自學考試制度中的地位和作用，真正發揮主考學校的“龍頭”作用，積極調動主考學校參與自學考試工作的熱情。高等學校也要將自學考試工作作為本校的重要工作來對待，將自學考試納入本校的發展規劃中，要充分認識到承擔自學考試的相關工作(涉及考試計劃編制、專業開考停考轉考論證、試題命制、論文答辯、附屬蓋章等)是落實服務社會要求的具體體現。因此，立法中必須明確主考學校的各項業務職責，同時對主考學校參與自學考試的保障條件作出明確要求，進一步完善主考學校工作制度。(4)進一步理順社會助學管理體制及其運行機制，提高助學質量。社會助學是自學考試中的一個重要環節，應明確社會助學機構的權利、義務，強調助學活動的規范性，確保助學質量。立法中需對《高等教育自學考試暫行條例》中涉及社會助學管理問題的相關規定加以細化，主要包括三方面內容:一是明確管理職責，理順管理體制;二是建立社會公示、廣告審批和社會監督等制度;三是建立評估和年檢制度。(5)進一步加強制度建設，發揮自學考試制度學習成就認可功能的優勢，構建不同教育形式之間的立交橋。《綱要》中明確提出要“搭建終身學習‘立交橋’，促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通”，要健全寬進嚴出的學習制度，辦好開放大學，改革和完善高等教育自學考試制度。建立包括成人高考、遠程教育、自學考試在內的全領域的學分銀行體系，從而打通各類高等繼續教育學習成果的累計、互通、轉移通道。根據《綱要》精神，自學考試要進一步發揮其在繼續教育體系中獨特的制度優勢，實現不同類型學習成果的互認和銜接。為貫徹這一精神，立法中要對此作出具體的規定。(6)進一步完善考試評價制度，加強質量保證體系建設。為全面、科學評價應考者，更好的發揮自學考試“以考促學”的作用，必須建立以全國統一考試為基礎，同時以過程性考核、應用性考核等形式為輔助的多維度、多層次考試評價體系，將《綱要》中關于更新人才培養理念和人才培養體制的要求落到實處。因此，立法工作必須在健全考試評價制度、培養應考者職業素質和實踐能力等方面作出新的規定。(7)進一步明確應考者的權利和義務，促進教育公平和社會和諧。第一，保護應考者合法權利。應考者應該得到有效保護的權利，包括:參加考試的權利;獲得學習支持服務的權利;知情權(包括考試成績、有關政策查詢應及時、準確);學習成果獲得公正認可的權利;在升學、就業等方面獲取平等對待的權利。從全國情況來看，應考者上述權利有些得到了很好的保護，但另一些并沒有得到有效保障。比如，近年來一些地區出臺的公共人事政策中歧視自考生的現象就屢有發生。因此，在自學考試地方性法規制定過程中，對這一問題要給予高度重視，并作出明確、具體的規定。第二，對違法行為的處罰。一是社會助學機構違法辦學，投放虛假廣告、錯誤誘導考生，特別是欺詐考生學費等行為的處罰主體、處罰方式應加以明確;二是對考生舞弊行為的處罰方式應做改進，并完善申訴和權利救濟渠道。目前，對于考生舞弊的處罰主要依據《國家教育考試違規處理辦法》(教育部第18號令)，但是《國家教育考試違規處理辦法》的某些規定并不全面細致，因此在自學考試地方性立法過程中應予以改進。第三，法條中應將參與自學考試的激勵機制具體化，建立獎學金、助學金、學習貸款等多種學習資助制度，從而提高應考者參與自學考試的積極性。4．關于《條例》(草案)的具體說明。在充分調研和深入探究的基礎上，結合天津自學考試面臨的問題和具體工作實際，天津自考辦已經完成了《條例》(草案)。(1)《條例》(草案)規定了應用范圍，即適用于本市行政區域內的自學考試活動，是促進高等教育自學考試發展的地方性法規，旨在發揮自學考試在構建終身學習體系中的重要作用，促進學習型城市建設。(2)《條例》(草案)對自學考試的性質、功能定位和職能任務進行了詳細的界定，明確了天津市人民政府在天津自學考試事業發展中的職責，并對相關職能部門和下級政府機關所要承擔的責任進行了具體描述。(3)《條例》(草案)對自學考試的領導組織架構及其行政地位進行了明確，并依據天津自學考試工作的實際做法進行了補充和完善，如成立市考委督導小組，加強對自學考試落實政策法規情況的督導和檢查等。(4)《條例》(草案)對主考學校設定的標準及其應承擔的職責進行界定，從而達到將自學考試相關工作內化為各主考學校服務社會功能的體現。(5)《條例》(草案)對助學機構申辦自學考試助學工作的條件、權利、責任和運行模式等進行系統規定，并依據《民辦教育促進法》和《廣告法》對助學機構的招生宣傳方式、違規辦學懲戒等方面進行具體說明。(6)《條例》(草案)結合自學考試的特點，對參與自學考試應考者應當享有的重要權利和應當履行的基本義務進行明確規定，進一步推進了高等教育的大眾化，促進了教育公平。(7)為維護自學考試社會聲譽和質量，《條例》(草案)對加強考務管理作出專門規定。同時，對為自學考試事業發展作出貢獻的組織和個人設置了相應的激勵條款。5．天津自學考試地方性立法的現實意義和社會成效。(1)明確了自學考試工作需要理順的法律關系。在我國社會主義法律體系中，任何層面立法工作的重要前提就是必須要明確通過立法需理順的法律關系［9］。因此，地方性法規更不能例外，同時還要更加符合本地的實際情況，做到因地制宜，有針對性的確定和在一定程度上解決上位法未明確和未解決的問題。在深入調研的基礎上，發現自學考試工作的參與主體和相關法律關系錯綜復雜，既包括各級行政主管部門，又離不開公共服務部門和各級各類教學助學單位的付出，同時還有全體社會公眾普遍參與。由此可知，涉及的法律關系主要有:中央行政機關與地方行政主管部門的關系、全國自考委與地方自考委的關系、各級各類行政機關與各級自考委的關系、主考學校與自考委的關系、自考委與社會助學機構的關系、應考者分別與助學機構和主考學校的關系、自學考試制度與其他開放教育制度(如成人高考、遠程教育、開放大學等)的關系、自學考試制度與全日制本科教育的關系、自學考試制度與研究生教育的關系等。(2)有利于上位法的修訂。國家頒布實施的《教育法》和《高等教育法》均對自學考試制度和自學考試相關工作進行了界定和闡釋，國務院于1988年也頒布了《高等教育自學考試暫行條例》，由此可知早已賦予了自學考試重要的法律地位，這為自學考試單獨立法和進一步完善細化各種機制奠定了堅實的基礎。然而從《高等教育自學考試暫行條例》頒布至今的實際工作來看，此條例中的有些條款只是從宏觀層面進行了原則性的規定和說明，并沒有明確的實施細則，導致在操作過程中容易出現分歧和矛盾。此外，個別條款與后續頒布的《教育法》《高等教育法》也沒有形成良好的銜接，存在不對應的問題。同時，很多提法也與現階段的時展、政策規定以及社會需求不一致。本次《條例》(草案)的制定結合目前自學考試所處的時代特點，詳細分析了自學考試眾多參與主體之間的法律關系，從司法繼承的角度上看，為上位法的修訂做了有益的探索。(3)有利于推進自學考試事業的可持續發展。通過研究，深刻剖析了新形勢下自學考試面臨的諸多問題，提出了在立法過程中需要建立的規范和制度。在對自學考試制度的認識問題上，進一步明確了自學考試在教育中的地位和作用，統一了思想認識;在管理體制問題上，明確了自學考試工作的目標和相關部門的職責;在參與主體的責、權、利方面，規定要對參加自學考試工作的學校、教師等進行工作量認可，并作為進一步提升自身層次的階梯;在維護考生權益方面，規定考生在升學、參加國家各類教育考試和資格證書考試方面，享有與普通高等學校學生平等的權利。總之，通過制定地方性法規的方式，對制約自學考試事業發展的諸多問題作出規定，必將進一步推進自學考試事業的可持續發展。(4)有利于貫徹落實《綱要》對自學考試的新要求。國務院頒布的《綱要》提出，要“改革和完善自學考試制度”，“搭建終身學習立交橋，促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通”，“建立繼續教育學分積累與轉換制度，實現不同類型學習成果的互認和銜接”［10］。這是自學考試工作今后一個時期的重要發展方向。近年來，天津自學考試在工作實踐中已經對建立銜接溝通的“立交橋”方面進行了探索，并取得了初步經驗，獲得了廣大考生的認可與歡迎。通過立法的形式，對此項工作內容進行明確的規定與描述，可以進一步發揮教育行政部門的統籌規劃和綜合協調能力，并充分體現自學考試制度作為個人學習成就認證方式的獨特優勢，以更好貫徹《綱要》對自學考試制度提出的新要求。

四、結語

經過多年的調研、考察和潛心分析，目前已經形成了《天津市高等教育自學考試促進條例》(草案)的初步呈報稿，內容包括8章共44條，對自學考試的重要地位、功能定位、機制體制、主體關系、工作流程、主考學校的認知和職責、社會助學活動的規范管理、考試評價體系、培養質量保障、考生權益保護、各級各類主體的法律責任等問題作出了明確規定。目前，稿件已經被天津市人民代表大會法律工作委員會列為立法重點研究項目。立法是一項十分復雜且精細的工作，天津的立法研究與實踐只是對自學考試地方性立法的初步探索，在今后的工作中，研究者要進一步深入研究并努力爭取各方面的配合與支持，為自學考試制度在新時代的可持續發展作出貢獻。

作者:高川 張君 林杰 單位:天津市教育招生考試院