民航安保立法論文

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摘要:隨著我國民航業的巨大發展，民用航空安全問題尤其是非法干擾行為導致的新型安保威脅的防御問題正成為我國社會乃至世界的焦點。目前，我國在非法干擾行為方面的民用航空安保立法仍不夠完善，法的缺陷使得航空運輸安全乃至旅客的生命權、財產權難以得到全方位的保障。這意味著民用航空安保立法領域關于非法干擾行為的立法有進一步可改進加強的空間。本文以非法干擾行為立法的完善為角度，探討我國在該領域立法的缺失，并建議盡快完善現行的民航安保非法干擾行為法律體系。

關鍵詞:非法干擾行為;民航安保;民航安保立法

歷經新中國近70年的發展，民用航空作伴隨著國民經濟的蓬勃發展空前壯大。權威機構預言:截至2036年，中國將超越美國成為全球民用航空運輸第一大國。但隨著我國民用航空事業的不斷發展和全球民用航空安保趨勢的不斷變化，針對不斷演變的新型安保威脅的防御問題逐漸成為了社會聚焦的熱點。特別是近幾年來，國內外民用航空非法干擾事件逐漸增多，引發了全球公眾的共同關注。非法干擾事件的發生，不僅直接影響到民用航空運輸的正常運行，而且嚴重程度的非法干擾行為的存在也將對旅客生命財產安全產生巨大影響，嚴重威脅著公共安全。目前我國在民用航空立法領域相關非法干擾行為的立法已經暴露出許多不夠完善的方面，立法的缺陷使得航空運輸安全乃至旅客的生命權、財產權難以得到全方位的保障。因此，對非法干擾行為的研究和對相關立法的完善就成為了我國民航安保工作的重中之重。相關非法干擾行為立法的核心概念是非法干擾行為。要進行非法干擾行為立法，應根據國際法和國內法的相關規定分析非法干擾行為，對“非法干擾行為”這一概念的內涵進行法律界定，準確概括其內涵和外延。

一、我國關于非法干擾行的立法概況

劫機行為是國際上對非法干擾行為的關注的起始點。1944年《芝加哥公約》為國際民用航空提供了法律和組織框架，是現代國際航空法的基礎［1］。為保障民航客運的安全，防止和打擊威脅和危害航空安全行為，自1963年開始至今，國際民航組織制定并了一系列國際文件。如1963年在國際反恐背景下制定的《關于在航空器內的犯罪和其他某些行為的公約》(簡稱《東京公約》)、1970年制定的《關于制止非法劫持航空器的公約》(簡稱《海牙公約》)、1971年通過的《關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》(簡稱《蒙特利爾公約》)以及《制止在用于國際民用航空的機場內發生的非法暴力行為以補充1971年9月23日訂于蒙特利爾的制止危害民用航空安全的非法行為公約的議定書》(簡稱《蒙特利爾議定書》)、1974年通過的《防止對國際民用航空進行非法干擾行為的安全保衛》(簡稱《附件17》)，2010年的《制止與國際民用航空有關的非法行為的公約》(即《北京公約》)及《制止非法劫持航空器公約的補充議定書》(即《北京議定書》)。這些文件在為國際社會預防和打擊非法干擾行為提供了文字依據的同時在世界各國對非法干擾行為的認識及立法方面產生了巨大的促進作用。放眼我國國內，與非法干擾行為有關的國內立法主要有《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國民用航空法》等，上述列舉的法律以我國加入的國際公約為藍本，全部或部分吸收、轉化了有關非法干擾行為的內容，以此為基礎建立了中國預防和懲治中國民航非法干擾行為的立法體系［2］。(一)我國民航法律領域關于“非法干擾行為”的立法基礎我國關于民航非法干擾行為的立法多數并沒有對非法干擾行為的內涵給出統一的法律界定，在我國“非法干擾行為”并非是嚴格的法律用語。在實踐中，存在從多個意義上使用“非法干擾行為”的現象，這就影響了人們對這一概念的準確把握，導致了人們對非法干擾行為概念認識的不統一。在我國較高階位的法律(如《刑法》、《航空安全法》等)并沒將“非法干擾行為”作為一個法律概念直接使用。1996年頒布實施的《民用航空安全保衛條例》條例雖提出了“非法干擾”一詞，但并沒有給出“非法干擾”的明確概念和定義。中國用航空局于1995年頒布實施的《中華人民共和國民用航空法》第150條之八對國際安保條約中規定的非法干擾行為進行了全面概括和借鑒。該法條涵蓋了從劫持航空器和劫持人質等嚴重罪行，到毆打、辱罵機組人員等一般性違法行為，再到搶占座位之類的輕微破壞機上正常秩序的普通性擾亂行為，把國際公認的恐怖主義行為如劫持航空器和劫持人質行為、普通刑事犯罪或一般的行政違法行為如盜竊、破壞設備、辱罵毆打機組人員等從法律上來看性質完全不同的行為規定在一個條款內，模糊了不同的非法干擾行為之間性質的不同，不利于針對不同行為的預防和懲治對法律文件的適用。這種立法模式顯然有待完善［3］。另一方面，“非法干擾行為”一詞只在我國階位較低的立法文本中被正式使用過。以中國民用航空局政策法規司制定的《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛工作規則》(民航規章文件CCAR－332－R1)(以下簡稱《規則》)為例，該規則使用了“非法干擾行為”，并對其定義如下:非法干擾行為，是指危害民用航空安全的行為或未遂行為。主要包括以下七類行為:(一)非法劫持航空器;(二)毀壞使用中的航空器;(三)在航空器上或機場扣留人質;(四)強行闖入航空器、機場或航空設施場所;(五)為犯罪目的而將武器或危險裝置、材料帶入航空器或機場;(六)利用使用中的航空器造成死亡、嚴重人身傷害，或對財產或環境的嚴重破壞;(七)散播危害飛行中或地面上的航空器、機場或民航設施場所內的旅客、機組、地面人員或大眾安全的虛假信息。(二)我國目前關于“非法干擾行為”的立法缺陷我國關于非法干擾行為的立法也存在一些問題。首先，我國不同法律文件中對非法干擾行為的定義不統一。關于對非法干擾行為認識的分歧不但存在于非法干擾行為的定義上，還存在于非法干擾行為的性質、非法干擾行為的客體等內涵與外延概念上。其次，我國在不同的法律文件中對于民航運輸中的非法干擾行為規定不同，或者適用于不同領域，或者是從不同角度進行規定，在懲治標準和追責方式等等方面各有不同。存在著不同的法律文件，而且這些法律文件中關于非法干擾行為的規定相互之間不夠規范和系統，甚至相互沖突和矛盾，使得針對非法干擾行為的立法缺乏系統性。以非法干擾行為的解釋為例:我國法律文件中沒有就非法干擾行為的內涵做出規定，這導致了非法干擾行為的解釋有廣義和狹義之分。現階段非法干擾行為的解釋分為廣義解釋和狹義解釋。廣義解釋即非法干擾行為系囊括侵害《刑法》規定的法益的行為，諸如侵害航空器安全、旅客人身財產安全等，也涵蓋了一般違法犯罪行為。以1999年民航總局公安局制定的《處置非法干擾民航安全行為程序》為例:該程序對非法干擾行為的內涵及其類別做了專門性規定，明確規定非法干擾行為系指“違反有關航空安全的規定，危害或足以危害民用機場、航空器運行安全或秩序，以及有關人員生命和財產安全的行為”。非法干擾行為的狹義解釋的內涵則小了許多，比較具有典型性的系《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛工作規則》，該規則僅定義了“擾亂行為”，即“在民用機場或在航空器上不遵守規定，或不聽從機場工作人員或機組成員指示，從而擾亂機場或航空器上良好秩序的行為。”該規則對航空器上的擾亂行為做了如下列舉:(一)強占座位、行李架的;(二)打架斗毆、尋釁滋事的;(三)違規使用手機或其他禁止使用的電子設備的;(四)盜竊、故意損壞或者擅自移動救生物品等航空設施設備或強行打開應急艙門的;(五)吸煙(含電子香煙)、使用火種的;(六)猥褻客艙內人員或性騷擾的;(七)傳播淫穢物品及其他非法印制物的;(八)妨礙機組成員履行職責的;(九)擾亂航空器上秩序的其他行為。在該規則中，擾亂行為與非法干擾行為作為并列概念提出，將擾亂行為與非法干擾行為分為兩個不同的概念，造成了民航安保實務工作中的困難。

二、我國民航非法干擾行為立法完善建議

從我國現有的非法干擾行為的立法現狀來看，應當統一非法干擾行為的內涵和外延的定義，明確非法干擾行為的主體、客體、主觀方面及客觀方面。注重引入規范、系統的立法，以形成協調統一、系統化的非法干擾行為立法體系。第一，應對《中華人民共和國民用航空安保衛條例》進行修訂，在修訂后的條例中使用“非法干擾行為”，并對非法干擾行為進行定義、闡釋和列舉，準確列舉不同非法干擾行為的表現形式，明確不同行為的處罰依據，實現非法干擾行為立法的規范化和系統化，以轉變當前對非法干擾行為認識混亂的狀況［4］。將現行的行政規章，如《處置非法干擾民航安全行為程序》、《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛工作規則》等上升為法律，使航空領域法律在預防和懲治航空運輸領域非法干擾行為方面實現其規范、指引、教育、預測及強制性作用。同時，應加強在民航立法領域的科學性和協調性，避免因立法主體的價值取向和選擇性立法導致在非法干擾行為相關立法中的參差不齊，乃至于發生重復立法、同位階立法或上下位階立法之間相沖突等情況。總之，對于日益增多的民航非法干擾行為，要進一步加強航空安保工作，加強航空安保宣貫，普及與航空安保的法律法規，完善現行的法律體系，營造系統、科學、有效的民航非法干擾行為應對法律體系。

［參考文獻］

［1］王鐵崖．國際法［M］．北京:法律出版社，1995:214．

［2］郭莉．我國民用航空非法干擾行為的立法完善［J］．鐵道警察學院學報，2014(05):43－48．

［3］張衛華．對民用航空法修訂征求意見稿的若干修改意見———以國際民用航空安保條約為視角［J］．北京航空航天大學學報(社會科學版)，2017(1)．

［4］劉南男．當前我國非法干擾民用航空安全事件研究［J］．中國人民公安大學學報(社會科學版)，2013(2):24－30．

作者:施淼 單位:對外經濟貿易大學法學院