中歐盟競爭政策與產業政策的協調綜述

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關鍵詞:金融危機/歐盟/中國/競爭政策/產業政策

內容提要:在金融危機應對中，歐盟在出臺系列產業政策措施的同時，堅持競爭政策執法，合理地協調了產業政策與競爭政策的關系。我國在金融危機應對中，更多地強調了產業政策的作用，而忽略了競爭政策的實施，不恰當地扭曲了市場競爭秩序。在后危機時代，我國應借鑒歐盟經驗，加強競爭政策執法，合理協調競爭政策與產業政策的關系。

自2007年年中開始，一場源自美國的金融危機席卷全球，成為世界經濟史上繼1929-1933年“大蕭條”后的又一噩夢。在此次金融危機中，歐盟和中國作為與美國聯系緊密的兩大經濟體，都無可避免地受到了巨大沖擊。在此次金融危機中，面對日益嚴峻的經濟形勢，各國紛紛采取一系列救市措施，頻頻出臺各種產業政策措施，試圖以加強政府管制的方法化解危機。然而，此次金融危機的爆發不僅是市場失靈的表現，更是政府失靈的惡果。政府應對危機的管制措施必須受到實體和程序上的約束才能真正起到化解危機的效果，其中，競爭政策與產業政策的協調是一個極為重要的部分。本文擬以歐盟在此次危機應對中的實踐為切入點，分析和探討我國競爭政策和產業政策的沖突與協調問題。

一、金融危機對歐盟的沖擊及其救市應對的產業政策

（一）金融危機對歐盟的沖擊

傳統上，歐洲銀行業以穩健著稱。但近年來，受美國金融業發展模式的影響，在國際市場上活躍的歐洲大型銀行紛紛提高財務杠桿率（據歐洲政策研究中心統計，歐元區10家最大銀行杠桿率平均為33倍），大量投資于住房抵押貸款以及相關衍生品，以博取高收益。[1]同時歐洲金融機構受利益機制的驅使大幅介入美國房地產次級貸款市場，在美國多次升息的背景下，借款人無力償還貸款，次貸市場泡沫破滅直接導致深陷其中的歐洲金融機構盈利水平下降，資本大幅減少。

（二）危機初期各自為戰的歐盟各國產業政策及其效果

危機初期，面對金融機構出現的問題，歐盟各國紛紛采取措施維護金融穩定：一是向本國金融機構注資，比如，法國、比利時、盧森堡聯合向Dexia銀行注資64億歐元；英國對NorthernRock實施國有化，暫時緩解了上述銀行危機。二是愛爾蘭、英國、德國、法國、奧地利、瑞典、丹麥、冰島等國家紛紛宣布對本國所有個人銀行賬戶提供擔保，以穩定存款人信心。2008年10月7日，歐盟27國財長例會，決定在至少一年時間內，將歐盟各國最低儲蓄擔保額度提高到5萬歐元。三是歐洲央行（EuropeanCentralBank）和英國等國家的中央銀行與美聯儲聯手，向銀行體系注入流動性。

這種各自為戰，單獨應對危機的做法并沒有取得良好的效果，反而因彼此策略的不協調而陷入了混亂，甚至還因各自采取的措施影響他人而引發爭議。矛盾的焦點主要集中在英國、法國、德國三個歐盟主要國家。英國和法國立場基本一致，認為本國財政狀況已經相當緊張，希望實力雄厚卻手頭相對寬裕的德國能夠更多地出力化解危機。他們認為一旦德國經濟上去了，勢必會拉動英法產品的需求，歐盟的經濟必然會重新步入上升通道。但德國認為本國經濟刺激規模已經超過英法，也達到了歐盟委員會建議的水平，已經盡到了歐盟大國的責任，因此，德國并不樂于再花大力氣承擔更多的救市責任。

（三）尋求共同行動的努力、行動方案及其效果

2008年10月4日，在法、德、英、意四國首腦巴黎峰會上，德國和英國拒絕了法國提出為歐洲銀行組建一個共同救助基金的建議（類似美國金融救助計劃）。會后的聯合聲明稱，各國共同承諾確保銀行業和金融體系的穩定，但最終危機應對措施將由各國自行決定。然而，隨著金融危機負面影響的不斷加大，歐盟各國為應對金融危機加強協調的呼聲日漸高漲。為了加強歐盟國家在應對金融危機方面的協調，歐盟輪值主席國法國在2008年10月12日主持召開了歐元區歷史上的首次峰會，尋求為共同應對愈演愈烈的金融危機而采取聯合行動。法國在一份聲明中說，此次會議的目的是為歐元區成員國和歐洲中央銀行擬定一份應對金融危機的“聯合”行動計劃。

隨著一系列金融救市和經濟刺激行動的奏效，在經歷了第一、二季度的迅速下滑和持續負增長的困難局面后，歐盟經濟出現復蘇勢頭。11月中旬，歐洲統計局發表的第三季度歐元區和歐盟27個成員國經濟增長最新數字證明，歐元區經濟增長0.4%，歐盟經濟增長0.2%，均開始呈現走出衰退的跡象。

更為引人關注的是，從各自為戰到聯合行動，歐盟在此次金融危機應對中始終堅持貫穿競爭政策，使得各項產業政策的制定和實施都受到了合理有效的約束，避免了過度扭曲市場機制的危險，堪稱此次金融危機應對中歐盟舉措的最大亮點。

二、金融危機應對中歐盟競爭政策與產業政策的協調

（一）金融危機應對中的歐盟競爭政策

顯然，迅速蔓延的金融危機給歐盟委員會競爭政策的實施帶來了巨大的挑戰，面對各國經濟不斷下滑的嚴峻形勢，歐盟委員會競爭總司遭受到了前所未有的壓力。在金融危機占據各大報紙的頭條，各成員國為應對危機紛紛通過國有化、增加注資、提供貸款、提供債務擔保等方式挽救本國金融企業的緊急和混亂形勢下，如何在堅持競爭法的基本規則，維護統一的歐盟市場和公平的競爭秩序的同時，靈活高效地實施救市措施，使競爭政策和產業政策相協調成為競爭總司當下面臨的最大難題。

到目前為止，歐盟委員會成功地把握了兩者之間的平衡，使競爭政策的執行貫穿了金融危機應對的全過程——從產業政策的各自為戰到聯合行動再到逐步退出，也涵蓋了競爭執法的各個領域——從救援及重建援助控制到合并控制再到卡特爾控制。毫無疑問，在此次金融危機應對中，歐盟競爭政策扮演了極其重要的角色。正如歐盟競爭委員會委員尼莉·克羅斯所說，“競爭法，尤其是國家援助法，是金融危機應對方法的一部分，而不是問題的一部分?！盵8]

（二）金融危機背景下歐盟處理競爭政策與產業政策關系的理論分析

面對全球金融危機的巨大破壞力，歐盟堅持競爭政策執法，在處理競爭政策與產業政策的關系時堅持了競爭政策優先的原則。

1.歐盟層面的產業政策與競爭政策的協調

作為介于國際組織和聯邦國家之間的特殊政體的歐盟，其產業政策指的是歐盟層面的產業政策，是超國家層面的產業政策，而不是對歐盟成員國產業政策的總體概括。由于共同農業政策作為歐盟的核心制度之一具有獨立的制度體系，這里所討論的產業政策主要是工業和服務業政策。雖然歐洲國家中的英國、法國和意大利等都具有較長的產業政策歷史，但在超國家水平上，實施歐盟產業政策一直存在很大的爭議。盡管這種超國家層面的產業政策最早可以追溯到歐洲煤鋼共同體框架下對煤和鋼鐵業的干預，但是當時的那些產業政策更多地是出于政治目的的考慮，主要是為了控制德國的重工業以避免重演第二次世界大戰的悲劇，而不是為了發展煤和鋼鐵業。

從與成員國產業政策的關系上看，一方面，歐盟產業政策是輔助性的，是作為對成員國產業政策的必要的補充、指導與協調性政策而存在的；另一方面，歐盟產業政策又通過競爭政策對各成員國的產業政策形成了一種有力的約束。因此，在此次金融危機應對中，缺乏獨有的制度工具的歐盟產業政策作用的發揮主要是通過歐盟有較強行動能力的競爭政策的實施來實現的?？梢?，從歐盟層面上來說，在此次金融危機應對中，產業政策和競爭政策并不存在明顯的沖突。

2.各成員國的產業政策與競爭政策的協調

盡管歐盟最終對其成員國的各種金融危機應對行動進行了協調，在一定程度上實現了共同行動，但相比之下，各成員國自身的產業政策顯然在危機應對措施中占據了更大的比重。和歐盟產業政策不同，各國產業政策具有明顯的政府干預性，更加強調和追求效率，同時更多地考慮本國的利益，因而，與以維護統一的歐盟市場內自由公平的競爭秩序為目標的歐盟競爭政策具有更明顯的沖突性。危機初期，由于缺乏歐盟層面的統一協調，個別成員國為求自保所采取的一些金融業救助措施便體現了這一點。例如，從危機原因上看，中東歐國家的金融業基本為西歐金融機構所控制，而西歐金融機構為緩解自身流動性短缺問題，選擇大量從中東歐撤資，從而引發了這些國家的債務危機。

從各自為戰到統一行動，歐盟的實踐再一次表明了作為一個超國家的特殊政體，歐盟在協調各國行動上的重大作用以及這種協調的重要性。其中，競爭政策的實施是歐盟行動力的重要體現。歐盟委員會競爭總司在金融危機面前和各國政府的壓力下，仍然不肯放棄原則、堅持競爭執法，使各國產業政策必須在歐盟競爭政策的框架內實施，著眼于經濟社會發展的全局和長遠，體現了歐盟堅持競爭政策優先的理念，維護了競爭政策的連續性與權威性。

三、歐盟應對危機舉措對我國的啟示

（一）我國金融危機應對措施對競爭政策的沖擊

在經濟全球化的背景下，我國與世界其他經濟體的聯系日益加深，其中中美兩國之間的經濟聯系尤為緊密，這必然導致我國無可避免地受到美國次貸危機的沖擊，并且在之后不斷蔓延惡化的世界經濟形勢下全然無法獨善其身。

由于我國的資本管制還比較嚴格，金融業相對封閉和金融體系相對獨立，此次金融危機對我國金融業的直接影響并不大。但由于中國2萬億美元的外匯儲備中，65%用于購買美國的國債，這為美國人高消費高借貸模式的維持創造了條件，也使中國很難擺脫對其的依賴，[20]加上美國次貸危機導致美元的貶值，造成我國外匯資產巨額的貶值。同時，由于金融危機的發生再次降低了投資者的預期，這為我國股市的下跌增添了一個加速度，在因“財富效應”的逆轉影響而影響了居民消費的同時，也使企業投資因融資受限而被抑制。

總體而言，和虛擬經濟相比，金融危機對我國實體經濟的沖擊更為突出，這使得我國救市措施的重點從開始就是救實體經濟，包括4萬億元的政府財政投資、十大產業振興計劃、刺激民間消費需求（發放消費券和家電下鄉補貼）等。而在這些救市措施的實施中，與歐盟在金融危機應對中堅持競爭政策與產業政策并重的做法不同，我國主要是通過產業政策和區域經濟政策來刺激經濟的發展，基本忽略了競爭政策的實施。

（二）后危機時代我國競爭政策與產業政策的沖突與協調

作為調控經濟的兩種不同手段，競爭政策與產業政策在一定程度上是此消彼長的。各國對兩者的態度經常隨著宏觀經濟形勢的變化而呈現出周期性的變化。在經濟穩定時期，堅持自由競爭市場經濟理念的國家通常都把競爭政策放在更為優先的位置，以更好地發揮市場優化資源配置的作用。