反壟斷執法機構研究論文

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一、司法模式和行政模式

反壟斷執法不管如何組織,也不管如何復雜,它都不外乎兩種模式:一種是司法模式,如美國司法部執行《謝爾曼法》的模式;另一種是行政模式,如歐共體委員會執行歐共體競爭法的模式。

(一)司法模式

美國司法部反托拉斯局與聯邦貿易委員會是并行執行美國反托拉斯法的兩個聯邦機構。它們在執行反托拉斯法中享有很大的權限,有很高的權威。然而,它們執行反托拉斯法的模式是司法模式即在反托拉斯案件中,它們是作為公訴人向聯邦法院提出刑事訴訟或者民事訴訟,然后由法院對案件做出刑事或者民事判決。根據謝爾曼法和羅賓遜-帕特曼法第3條,美國司法部反托拉斯局是唯一有權依據反托拉斯法向聯邦法院提起刑事訴訟的機構。在實踐中,依據羅賓遜-帕特曼法第3條提起刑事訴訟的案件幾乎沒有發生,因此司法部反托拉斯局提起的刑事訴訟幾乎都是依據謝爾曼法,且全部涉及價格卡特爾或者串通投標的行為①。司法部反托拉斯局也可依據謝爾曼法和克萊頓法提起反托拉斯民事訴訟。如美國司法部在1997年指控微軟公司違反了反托拉斯法的案件,就是要求被告停止違法行為的民事訴訟案件。如果司法部反托拉斯局在民事訴訟中勝訴,它可以從法院得到一個禁令,禁止違法行為,或在例外情況下代表美國作為相關產品或者服務的買方取得三倍損害賠償②。如果它在刑事訴訟中勝訴,違法者除被禁止違法行為外,還會被征收罰金甚至受到監禁。美國在1914年成立了聯邦貿易委員會。與司法部反托拉斯局的不同之處是,聯邦貿易委員會依據《聯邦貿易委員會法》的第5條,有權對違反聯邦貿易委員會法的行為禁令。但在整體上,美國法院在聯邦貿易委員會法的執行中仍起著最重要的作用。根據《聯邦貿易委員會法》第13條,當委員會有理由確認個人或者企業正在違反或者企圖違反聯邦貿易委員會法時,它將指定其律師到聯邦地區法院提起訴訟,要求禁止違法行為,請求民事或者刑事救濟。如果違法企業或者人不與聯邦貿易委員會進行合作,如拒絕提供證據或者提供虛假證據時,聯邦貿易委員會也得通過法律訴訟,要求法院對違法者處以罰款或者刑事監禁,而不是像其他國家的行政執法機關那樣,可以直接對違法者處以行政罰款。在很多反托拉斯案件中,美國司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會是通過與被告達成和解協議(consentdecree)而結案的。在這種協議中,盡管被告不必承認有罪,但須得接受政府當局的意見,如停止違法行為、賠償原告損失或者采取其他可以減輕限制競爭影響的措施。和解協議是由行政執法機構與被告達成的,具有行政協議的性質。但在另一方面,這些協議必須得到聯邦法院的批準,否則就不能在法院得到承認和執行,從而又具有司法協議的色彩。法院批準這些和解協議的條件是,它們必須有利于公共利益。如果法院認為一個和解協議有利于公共利益,它必須批準協議。美國法院在反托拉斯法執行中的重要地位,尤其表現在反托拉斯法執行中的私人訴訟。克萊頓法第4條明確規定,任何違反反托拉斯法的行為而遭受財產或者營業損失之人,都可向美國法院提起三倍損害賠償之訴,此外還可得到合理的律師費用。三倍損害賠償是美國反托拉斯法推動私人訴訟的一個極有力的法律武器。從1941年至60年代中期,美國法院的私人反托拉斯法訴訟與政府訴訟的比率是6比1;60年代中期至70年代后期,這個比率達到了20比1。在80年代,私人反托拉斯法訴訟曾創過年度最高記錄1500件。近年來,反托拉斯法私人訴訟平均為每年700件①。因為出口卡特爾問題,我國一些向美國出口維生素C以及某些原材料的企業在2005年年初也在美國法院受到了反托拉斯指控。此外,我國生產和出口DVD的企業在2004年12月也向美國法院提起了反托拉斯訴訟,指控DVD4C專利聯盟包括索尼、飛利浦、先鋒和LG等企業違反了美國的謝爾曼法。

美國反托拉斯法的執行基本采取司法模式,這是源于美國的法律文化。美國在一百多年前制定和頒布反托拉斯法的時候,完全沒有可借鑒的外國經驗。但另一方面,美國法官的獨立性以及他們解釋和創造法律的職能已經被確立,法官在美國社會有極高的地位。在這種條件下,國會就有理由通過法官的經驗以及他們對法律的認知來執行反托拉斯法。因此,《謝爾曼法》第4條明確規定,“美國巡回(地區)法院被授予管轄權,以阻止和限制違反本法的行為?！泵绹赐欣狗ㄖ斜M管有一些成文法如1890年的《謝爾曼法》、1914年的《克萊頓法》和1914年的《聯邦貿易委員會法》,但要真正了解美國在各個歷史時期的反托拉斯法和反托拉斯政策,必須得了解美國法院的判決,特別如最高法院在1962年BrownShoe案、1967年Schwinn案、1974年GeneralDynamics案、1977年Sylvania案、1986年Matsushita案、1992年Kodak案以及2004年Trinko案的判決?？偟脕碚f,自上個世紀80年代,隨著里根政府將芝加哥學派的重要人物任命為聯邦法院的法官,芝加哥學派在美國反托拉斯政策中起到了重要作用,從而導致美國法院的反托拉斯判決基本是以經濟效益為導向。

(二)行政模式

世界各國反壟斷法大多采取行政執法的模式,如歐共體競爭法、德國《反對限制競爭法》、日本《禁止私人壟斷及確保公正交易法》以及韓國的《規則壟斷及公平交易法》等。這些反壟斷執法之所以稱為行政模式,這是因為執行反壟斷法的行政機構不僅有權對案件進行調查和審理,而且有權像法官那樣對案件做出裁決,包括在被告不執行裁決時有權實施行政制裁。這即是說,這些行政機關在反壟斷法的執行中同時充當了檢察官和法官的雙重角色。

以歐共體委員會執行歐共體競爭法為例。為了保證歐共體競爭法的統一適用,執行歐共體競爭法的重要權限幾乎都在歐共體委員會的手中。根據歐共體理事會1962年第17號條例,歐共體委員會不僅享有對案件的調查、審理、裁決以及制裁違法者的權力,還享有授予企業豁免歐共體競爭法的權力。只是由于執法資源不足,同時也是為了提高效率,歐共體理事會2003年第1號條例對企業豁免采取了簡化行政管理的措施,將該權力下放給了成員國競爭主管機關和法院。根據歐共體理事會2003年第1號條例,歐共體委員會不僅有權認定企業違反競爭法的行為,有權對違法行為禁令和進行制裁,如征收行政罰款或者日罰款,要求違法者履行與委員會進行合作的義務,而且為了有效制止限制競爭行為,委員會還有權對違法企業采取結構性措施,即拆散現存的大企業。2004年3月,歐共體委員會認定微軟濫用市場支配地位。作為懲罰性措施,委員會不僅對微軟處以4.97億歐元的巨額罰款,還針對微軟公司阻止競爭者的產品與其“視窗”相兼容的反競爭行為,勒令微軟在120天內必須與其競爭者“共享秘密編程資料”①。當然,歐共體委員會在執行競爭法的過程中也受到法院的約束,如其工作人員盡管有權進入嫌疑人可能保存商業記錄的任何地方包括私人住宅,但這一權利的行使須得到司法機關的批準。從程序和司法公正的角度出發,對歐共體委員會裁決不服的當事人有權向法院提出申訴,請求修改或者推翻委員會的行政裁決。但是由于下列原因,司法審查對行政裁決的影響是有限的:首先,進入司法審查的案件即便存在行政執法中適用法律不當或者認定事實嚴重失誤的問題,但有嚴重問題的案件畢竟是少數;第二,在司法審查中,法院掌

握的信息一般不會超過行政執法機關;第三,按照“不告不理”的原則,法院要推翻行政執法機關的裁決,首先需要向法院提出申訴的原告,而與行政裁決的總數相比,向法院提出申訴的案件比例很小;第四,司法審查的時間一般很長,很多原告為此望而卻步②?？偠灾?在反壟斷執法中,如果行政機構兼具案件調查和裁決的權力,它們就是執行反壟斷法最重要的力量。美國學者DavidJ.Gerber曾從歷史角度研究過歐共體競爭法以及德國、法國等反壟斷執法機關采取行政模式的原因。他認為,歐洲倡導和推動競爭的力量往往不是來自法院,而是來自擁有較高行政職位以及廣泛政治影響的行政官員,這些人同時也擁有管理經濟的廣泛權力。在這種情況下,競爭法的制定和執行自然就主要依賴行政機構和行政官員。此外他還認為,行政執法模式較司法模式有很多優點,如執法成本較低,因為行政官員只需換一個辦公室就可以執行一部法律。此外,行政執法比較靈活,例如當政治或者經濟形勢不需要嚴格執行競爭法的時候,執法者可以隨時放慢手腳③。

(三)中國的取向

在我國反壟斷法的制定中,鑒于商務部、國家工商局和國家發展改革委員會爭相充當反壟斷行政執法主管機關,在它們爭執不下的時候,也有人提出我國是否可采取美國的司法模式,即由檢察院作為公訴人向法院起訴,禁止限制競爭的行為。司法模式的好處也是顯而易見的:第一,檢察機構與企業、經濟部門或者行業沒有直接的聯系,不存在經濟利益關系,因此在反對限制競爭案件中,特別在消費者與被告企業的爭議中易于處于中立的態度。第二,檢察機構依據法律享有廣泛的社會監督權,可以直接立案處理國家工作人員的腐敗行為,從而較其他部門更有權威處理政府機構濫用行政權力限制競爭的案件。然而,由于以下原因,我國反壟斷執法不宜采取司法模式:首先,在傳統上,管理我國經濟的任務是由政府承擔的,反壟斷法作為維護市場競爭秩序的基本手段和政府干預經濟的重要方式,它的執行就成為政府的重要職能。在這種情況下,立法者不可能把執行反壟斷法的任務交給檢察院和法院。第二,我國現在雖然沒

有系統的反壟斷法,但在反不正當競爭法、價格法以及其他很多行政法規中,已經有了反壟斷法的內容,且有些政府部門在執法中已經取得了一定經驗,如國家工商行政管理局。在這種情況下,立法者也不宜把反壟斷執法任務交給這方面沒有經驗的新手,而不顧及有經驗的行政執法機關。第三,如果由檢察機構作為公訴人向法院提起反壟斷訴訟,法院就會在反壟斷執法中唱主角。然而,我國的法官現在還不具備美國法官那樣高度的獨立性,甚至沒有獨立審判的意識。如果“長官意志”起決定作用,反壟斷案件的審理和判決就難保證做到透明、公正和公平。這樣,反壟斷法不僅難以在人們心目中建立起權威,而且也難以遏制企業包括大跨國公司的限制競爭行為。第四,反壟斷法不像合同法那樣,比較容易認定一個行為的合法性或者違法性。比如大企業的合并,或者微軟公司的搭售行為,它們合法還是違法,往往需要復雜的經濟分析。因此,反壟斷執法不僅需要高水平的法學家,而且還需要高水平的經濟學家。因此,反壟斷執法機構不像普通法院,可以處理任何類型的案件,而僅是處理競爭案件的專業性機構。因此,我國反壟斷執法應采取行政模式。

二、一元行政和多元行政

就反壟斷行政執法來說,也存在兩種選擇:一種是一元的行政執行機構,另一種是幾個行政機構共享執法權的多元模式?，F在,世界上大多數反壟斷法只是由一個機構承擔行政執法任務,美國則是實行多元行政的典型國家。

(一)一元行政的歐共體委員會

作為行政模式的典型,歐共體競爭法的執行機構主要是歐共體委員會,或者簡稱為歐洲委員會。歐共體委員會是歐共體競爭法的執行機構,被委托實施和執行部長理事會的決定,并向理事會提交立法建議。目前,歐共體委員會有20名委員,他們由成員國提名,并經歐洲議會批準。歐共體委員會的委員雖然由成員國選派,但他們并不代表成員國的利益,而是各自負責實施一項或者幾項歐共體的政策。目前,負責競爭事務的委員是荷蘭人尼列·克柔斯(NeelieKroes)女士。歐共體委員會的委員都有一個或者幾個辦事機構,這些機構被稱為總局(簡稱DGs),分別執行歐共體委員會的各項政策。負責執行歐共體委員會競爭政策的機構是競爭總局(DGCompetition)。除了局長,競爭總局還有3名副局長分別負責執行歐共體條約第81和第82條、企業合并控制和國家援助。競爭總局下設10個局:A局負責競爭政策、立法以及各局之間的協調工作;B、C、D、E局負責處理歐共體大部分的限制競爭案件包括企業合并控制;F局專門負責卡特爾案件;G、H和I局負責國家援助案件;R局負責競爭總局的戰略計劃以及人力、財力和技術方面的資源。10個局的下面都各自設有分支機構,如在負責信息、通訊和傳媒市場競爭問題的C局下面設有4個分局:C-1局負責電信、郵政和信息社會的協調;C-2局負責傳媒;C-3局負責信息產業、因特網和娛樂電子產品;C-4局負責這些行業中的企業并購活動?，F在,歐共體委員會競爭總局的10個局下面共設有36個分局。2005年,競爭總局共計560名全日制工作人員,其中有398名處理歐共體條約第81條、第82條和企業并購的案件,有162名處理國家援助的案件。由于人力嚴重不足,競爭總局常邀請成員國競爭機構的工作人員協助工作。2005年,競爭總局有33名處理反壟斷案件和9名處理國家援助案件的工作人員來自成員國的臨時援助。2005年,競爭總局的財政預算為9000萬歐元,約合1.08億美元①。作為一元化行政執法機構,歐共體委員會在處理市場競爭案件時享有很大的權力,集檢察官和法官的功能于一體。這即是說,委員會不僅被授權對案件進行調查和檢查,且被授權對案件作出決定,包括作出禁止企業從事違法行為的決定或者作出企業沒有違法行為的決定。在認定企業從事了違法行為時,或在企業不服禁令或在案件調查中不與其配合時,委員會還有權對企業征收罰款等等。如前面指出的,歐共體委員會2004年3月對微軟處以的巨額罰款,是委員會迄今對一家企業處以罰款的最高記錄。從程序和司法公正出發,如果被告或者任何第三人對歐共體委員會的行政裁決不服,可以到歐洲初審法院提出上訴。歐洲初審法院既可審查歐洲委員會對事實的認定,也可審查其適用法律是否適當。對歐洲初審法院判決不服的當事人有權向歐洲法院提出上訴。與歐洲初審法院的不同之處是,歐洲法院只是從適用法律的角度審查案件。歐洲初審法院和歐洲法院的判決對歐洲競爭法的發展有著極其重要的影響。2001年,因歐共體委員會拒絕批準通用電氣(GE)和Honeywell公司的合并,這兩個公司向歐洲初審法院提出了上訴。2005年12月,初審法院的判決雖然指出委員會的決定存在缺陷,但同時認可了委員會對這個合并計劃所作的禁止性決定,從而使歐共體委員會在這一跨越大西洋的爭議中取得了勝利②。2006年4月,初審法院對微軟公司的案件也已經進行了聽審,估計將在2007年對這個案件做出判決。因為當今這個時代是知識經濟的時代,涉及濫用市場勢力的案件大多與知識產權相關,因此,與GE和Honeywell公司的合并案相比,微軟案的判決將對世界各國反壟斷法有更大的影響。歐共體是一個當前有著25個成員國的經濟共同體。以歐共體委員會現有的人力和財力,它沒有能力執行歐共體競爭法的全部任務。因此,歐共體委員會的一元化行政執法除了它本身的行政執法活動外,還包括它領導下的歐洲競爭網絡(EuropeanCompetitionNetwork),即成員國競爭機構在執行歐共體競爭法方面的活動。隨著歐盟和歐洲內部大市場的不斷擴大,歐共體委員會近年來改革了過去幾十年在適用歐共體競爭法中的集權制度,即將部分權力下放給了歐共體成員國。這個改革的成果就是歐洲理事會2003年第1號條例。根據該條例,歐共體委員會和成員國競爭主管機構應在適用歐共體競爭法方面通力合作。成員國競爭主管機構根據條約第81條和第82條采取行動時,應不遲延地以書面形式向委員會進行通報。它在作出停止違法行為、接受承諾、撤消集體豁免等決定前的30日內,也應通告委員會。此外,成員國競爭主管機構如果認為自己在執行歐共體競爭法方面的經驗不足,還可向歐共體委員會進行咨詢①。根據歐共體理事會第1/2003號條例,成員國的法院也是執行共同體競爭法的重要機構。特別在私人請求損害賠償的案件中,成員國的法院可以根據本國保護私人財產權的法律制度,對受害者給予損害賠償。然而,為確保歐共體競爭法的統一適用,成員國的法院根據條約第81條和第82條對委員會已經決定了協議、決定或者行為做出判決時,其決定不得與委員會所作的決定相背離。

(二)多元行政的美國反托拉斯聯邦機構

美國反托拉斯法的顯著特點是,它的聯邦行政執法機構有兩個,一是司法部反托拉斯局,二是聯邦貿易委員會,它們的總部都設在美國的首都華盛頓。因為美國是聯邦制國家,除了聯邦行政執法機關,各州也有自己的反托拉斯法和相應的反托拉斯行政機構。

1.司法部反托拉斯局

美國司法部反托拉斯局局長由司法部一名助理部長擔任,他由美國總統任命,并經國會批準。反托拉斯局局長下面有5名副局長。反托拉斯局的工作范圍包括:(1)反托拉斯民事執行;(2)反托拉斯刑事執行;(3)反托拉斯國際執行;(4)某些行業管制;(5)反托拉斯的經濟分析。這里有必要強調一下反托拉斯的經濟分析。在美國反托拉斯執法中,經濟分析非常重要。例如在企業合并問題上,反托拉斯執法機關不僅需要界定相關市場,認定企業的市場地位,而且在決定批準或者禁止合并時還要考慮市場上潛在的競爭、企業的經濟效益以及企業在國際市場的競爭力等許多問題。正因為反壟斷法涉及很多經濟學知識,各國反壟斷行政執法部門一般都有一個專門進行經濟分析的班子。司法部反托拉斯局下設14個處,此外在全國還設立了7個地方機構。這些機構分別負責反托拉斯法的民事(包括并購和非并購案件)、刑事和國際執行,此外還有專門負責網絡與技術、電信與傳媒、運輸、能源和農業等與產業相關的機構。在2005年,反托拉斯局有770名工作人員,其中569名是法學家、經濟學家以及相關的專業人員。反托拉斯局在2006年的財政預算是1.4445億美元②?？紤]到在美國執行反壟斷法的機構還有聯邦貿易委員會,這說明美國執行反托拉斯法的財政預算大大超過歐共體委員會競爭總局的財政預算。美國司法部反托拉斯局是唯一有權對某些反托拉斯案件向聯邦法院提起刑事訴訟的聯邦機構。反托拉斯刑事案件主要涉及惡性卡特爾,即固定價格、串通投標以及分割市場等限制競爭行為。反托拉斯局提起刑事訴訟以及對案件做出判決的一審法院是聯邦地區法院。聯邦上訴法院有權修正或者推翻地區法院的判決。聯邦最高法院有權修正和推翻聯邦上訴法院的判決③。除了刑事訴訟,反托拉斯局也可以依據謝爾曼法和克萊頓法提起反托拉斯民事訴訟。這方面最重要的案件是1997年美國司法部指控微軟公司違反了反托拉斯法的案件,這是一個要求被告停止違法行為的民事訴訟案件。前面已經指出過,反托拉斯局解決大多數反托拉斯民事案件的方式是與被告達成和解協議(Consentdecree)。在這些協議中,被告當事人即便可以不承認自己有罪或者違法,但也得根據反托拉斯局的意見采取某

些措施,以減少其限制競爭行為對社會造成的不良影響。這樣的和解協議得到法院的批準之后才能生效。2.聯邦貿易委員會與司法部反托拉斯局并行執行聯邦反托拉斯法的另一個聯邦機構是聯邦貿易委員會。這個機構是1914年隨著《聯邦貿易委員會法》的頒布而建立的。委員會有5名委員,他們經總統任命,并經國會批準。聯邦貿易委員會委員的任期為7年,但可以連任。在5名委員中,屬同一政黨的委員不得超過3名。與司法部反托拉斯局的一個不同之處是,聯邦委員會不附屬于任何政府部門,但其工作受到眾議院和參議院下設的商業委員會的監督。聯邦貿易委員會下設三個局:競爭局、經濟局和消費者保護局。其中的競爭局和經濟局是執行反托拉斯法的主要機構。聯邦貿易委員會在全國也有7個地方機構,其中三個機構參與反托拉斯法的執行。根據2005年的統計,聯邦貿易委員會的財政預算為2億美元,雇傭的工作人員有1022名,其中600多名是法學家和經濟學家①。作為獨立的市場監管機構,聯邦貿易委員會在執行謝爾曼法和克萊頓法的過程中不僅與司法部反托拉斯局一樣可以作為公訴人向法院提起反托拉斯訴訟,而且還有權做出行政裁決。這個行政裁決是在一個獨立于聯邦貿易委員會的行政“法官”的參與下完成的②。如果聯邦貿易委員會和當事人之間不能達成和解,行政法官有權發出禁令,以阻止當事人繼續從事限制競爭行為。如果被告當事人違反了聯邦貿易委員會的禁令或者其他規則,委員會可向聯邦法院尋求民事救濟或要求法院禁令。對行政法官所作決定不服的當事人可向聯邦貿易委員會提出上訴。對聯邦貿易委員會的決定仍然不服的當事人,可向聯邦上訴法院提出上訴③。

3.司法部和聯邦貿易委員會的協調

司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會的工作范圍有不重合之處。例如,依據《謝爾曼法》提起刑事訴訟的任務是由司法部反托拉斯局來承擔的。此外,聯邦貿易委員會在執行《聯邦貿易委員會法》方面有著排他的權力。根據該法第5條,“商業中或者影響商業的不公平競爭方法是違法的;商業中或者影響商業的不公平或者欺騙性行為或者做法是違法的?！雹芤虼?聯邦貿易委員會的任務還包括制止不公平的競爭方法和欺騙消費者的行為,特別如虛假廣告和誤導消費者的推銷行為。這兩個聯邦機構的管轄權也有重合之處。例如,它們都有權執行《克萊頓法》。這種并行管轄權的后果是,一個根據克萊頓法第7條需要申報的企業合并,必須同時向司法部和聯邦貿易委員會進行申報,且這兩個機構可以先后對合并做出批準或者禁止的決定。此外,它們也都有權依據克萊頓法的其他條款對企業的限制競爭行為進行調查,或者向法院提起民事訴訟。這樣,它們在這些方面的管轄權就不可避免地會發生摩擦。為了減少摩擦,司法部和聯邦貿易委員會曾在1948年達成一個備忘錄。即雙方一致同意,在一方啟動反托拉斯調查之前,需通告另一方,以避免管轄權的沖突或民事訴訟沖突。此外,這兩個機構還設置了“聯絡官”,負責疏通雙方之間的關系。這種疏通除了發生在一方對限制競爭案件的調查之前,也會發生在一方對某個行業的競爭環境進行調查之前。一方通告另一方之后,如果對方沒有異議,那就是得到了對方的認可(clearance)。如果一方在沒有得到對方認可的情況下就開始調查企業,在這種情況下,兩個機構的矛盾就不可避免。如果出現了這種情況,根據備忘錄,首先是由反托拉斯局一位副局長和聯邦貿易委員會競爭局的局

長進行協商。如果不能達成協議,便由反托拉斯局的局長和聯邦貿易委員會主席出面協商。此外,反托拉斯局局長和聯邦貿易委員會主席還定期舉行會議,協調兩個機構在執法中的問題⑤。然而,盡管有聯絡官這一機制,兩個機構在執法中仍然存在著管轄權的沖突。例如,當事人依據謝爾曼法將一個案件向司法部反托拉斯局通告之后,他還可能依據聯邦貿易委員會法的第5條向聯邦貿易委員會進行通告。在這種情況下,根據兩個機構之間的備忘錄,它們就應當通過協商決定,哪個機構對這一特定行業或這一特定限制競爭行為更有實踐經驗。兩個機構在劃分管轄權方面基本上有一個標準,這個標準就是兩個機構的專家各自在某些領域的執法經驗。一般來說,司法部反托拉斯局負責處理計算機軟件、金融服務、媒體和娛樂以及電信市場的競爭問題,聯邦貿易委員會處理汽車和卡車、計算機硬件、能源、醫療、藥品制造和生物技術等領域的反競爭行為①。為了提高法律穩定性和當事人對其法律行為后果的可預期性,司法部和聯邦貿易委員會在90年代以來聯合了很多反托拉斯指南,如1992年制定和1997年修訂的《橫向合并指南》、1995年的《知識產權許可反托拉斯指南》、1995年的《國際經營的反托拉斯執法指南》以及2000年的《競爭者之間合作的反托拉斯指南》等。這些反托拉斯指南不僅為企業提供了分析某些限制競爭行為的框架,以便他們正確評估自己的某些限制競爭行為,而且也為司法部和聯邦貿易委員會提供了分析某些限制競爭行為的框架,以便它們能夠統一執法標準,避免某種限制競爭行為因執法機關不同而產生不同的法律后果。

(三)中國的取向

美國并列設置了兩個執行反托拉斯法的聯邦行政機構已經快一百年了,但美國人并不認為這是一個好經驗。因為管轄權重合的兩個聯邦機構執行反托拉斯法與一個執法機構相比,肯定是成本高而效率低。因此,在美國甚至有人提出,國會應將司法部反托拉斯局承擔的民事訴訟任務統一交給聯邦貿易委員會②。可以想見,如果美國在今天考慮建立執行反托拉斯法的行政機構,它一定不會同時設立兩個有并行管轄權的機構。我國反壟斷法草案至今沒有對執法機關做出明確規定。聯想到我國政府機構的現狀和改革的難度,人們不禁擔心中國未來的反壟斷法仍會存在多頭執法的問題。多頭執法是人們不愿意看到的一種安排。這不僅因為同一功能的多個機構與單一機構相比,執法成本高而效率低,而且我國已經有了反壟斷多頭執法的反面經驗。例如,按照現行反不正當競爭法,公用企業的濫用行為應由工商部門監督管理;按照現行價格法的規定,價格壟斷行為應由價格部門監督管理。那么,公用企業憑借其壟斷地位實施價格壟斷的行為該由誰管呢?這肯定會產生管轄權的沖突。另一方面,在幾個政府部門有權制止限制競爭行為的情況下,它們之間即便不存在管轄權的沖突,實踐中有時也很難操作。例如,一個占市場支配地位的企業同時有操縱價格和強制交易行為,前一個行為應由價格部門管,后一個行為應由工商部門管。在這種情況下,即便兩個部門沒有管轄權的沖突,兩班人馬處理一個企業的違法行為也明顯存在執法資源配置不當的問題。如果我國立法者在當前實在不能解決反壟斷多頭行政機構執法的問題,美國的經驗至少給了我們如下啟示:首先,如果有兩個或兩個以上行政機構共同執行反壟斷法,它們之間應按照行業劃分管轄權,而不能像現在這樣依照不同的法律劃分管轄權。按照行業劃分管轄權,盡管也不可避免會出現管轄權的沖突,例如來自兩個不同行業的企業之間的合并,但這相對在價格行為和濫用行為之間劃分管轄權而出現的沖突要少一些。例如,占市場支配地位企業的價格行為很多同時就是濫用市場勢力的行為。此外,如果有兩個或者兩個以上的行政機構并行執行反壟斷法,它們應對反壟斷法有一致的認識和解釋,從而有必要像美國司法部和聯邦貿易委員會那樣,共同一些執行反壟斷法的指南,以提高反壟斷執法的穩定性和當事人對其行為法律后果的可預期性。三、反壟斷執法機構的獨立性和地位

反壟斷執法機構是市場經濟國家市場競爭秩序的維護者。因為市場經濟國家配置社會資源的根本手段和基本方式是市場競爭,市場競爭秩序是市場經濟國家基本的經濟秩序,反壟斷執法機構便在市場經濟國家有著很大的獨立性和很高的地位。

(一)反壟斷執法機構的獨立性反壟斷執法機構的獨立性是指它能夠獨立地執行國家的反壟斷法和競爭政策,即在執行過程中不必受其他政府部門的干擾。反壟斷法執法機構必須有其獨立性,這是由反壟斷法的特殊任務決定的。反壟斷法與一般民商法不同,與反不正當競爭法也不同,其任務是禁止各種嚴重限制競爭的壟斷協議、禁止濫用市場支配地位和控制過大規模的企業合并。反壟斷執法機關所干預的限制競爭行為的影響面一般都很大,往往涉及整個市場或者整個行業。如濫用市場支配地位的行為,一般都涉及大公用企業或者大跨國公司。如果反壟斷執法機關不具有獨立性和權威性,某些政府部門的意見就會左右這個機構的裁決,反壟斷法就不可能得到認真的執行,反壟斷法也會成為一紙空文。此外,根據國情,我國反壟斷法也應當同政府部門濫用行政權力限制競爭的行為作斗爭。因為這些限制競爭行為涉及行政權力,且其背后有著各種各樣的經濟動機,如保護某些地方企業的利益或者保護某些國有企業的利益,盤根錯節,關系復雜,調查難度很大。在這種情況下,如果反壟斷法執法機關沒有相當大的獨立性和權威性,它的審案工作更容易受到與案件相關的某些行政部門的干擾和影響。正是出于反壟斷執法機關應當具備高度獨立性的考慮,世界銀行在其2002年的一個報告中建議,反壟斷執法機關的主席最好由國家議會來任命,有自己獨立的財政預算。根據報告中對50個發達國家的調研資料,現在63%的國家有獨立的反壟斷執法機構,即該機構不屬于任何政府部門①。

有些反壟斷執法機構附屬于政府部門,如德國聯邦卡特爾局在編制上屬于德國經濟部。然而,聯邦卡特爾局的業務則完全獨立于經濟部,即經濟部長無權干預聯邦卡特爾對案件的審理和裁決。根據2005第7次修訂后的《反對限制競爭法》第42條,聯邦經濟部長的權限僅是在例外情況下,出于整體經濟和社會公共利益的考慮,對某些限制競爭的企業合并給予特殊批準。然而,因為聯邦經濟部長的這一權力是《反對限制競爭法》授予的,這個法律只是出于不同政策的考慮,授予經濟部長這一特殊的權力,所以不應當把經濟部長視為一個高于聯邦卡特爾局的機構。事實上,盡管德國聯邦經濟部長有豁免嚴重限制競爭的企業合并,《反對限制競爭法》第7次修訂前還有豁免某些嚴重限制競爭的卡特爾的權力,但經濟部長很少使用這個權力。1989年,聯邦經濟部長豪斯曼附加條件地批準了戴姆勒—本茨和MBB公司之間的合并。由于這個合并的規模過大,這個批準不僅受到法律界和經濟界人士的嚴厲批評,而且還導致聯邦經濟部長豪斯曼的下臺。國務院提交全國人大的反壟斷法草案沒有明確行政執法機關。因為與2005年7月的草案相比,這個草案在執法機關的前面取消了“主管”二字,這說明我國反壟斷執法將來仍可能維持國家工商局、商務部和國家發展改革委員會分割執法的格局。三家機構分割執行反壟斷法不是不可能的事情。然而,這種格局很難使我國反壟斷執法機構真正成為一個獨立機構,即獨立地執行國家的競爭政策。例如,附屬于國家改革發展委員會的機構便很難執行國家的競爭政策,因為它的主管部門—國家改革發展委員會不是一個專門維護市場競爭秩序的機構,它的主要任務是制定國家的宏觀經濟政策,在更大程度上考慮的是國家的產業政策,而不是競爭政策。這里,我想到了國家計委和國家經貿委在1998年聯合的《關于制止低價傾銷工業品的不正當價格行為的規定》,據此,國家有關行業部門可“研究提出有關具體品種的行業平均成本,經國家計委同意后,定期向社會”,“生產企業的工業品出廠價格原則上不應低于行業本均成本”,這即是所謂的“行業價格自律”。顯然,“行業自律價”的基礎是行業的平均成本,這個成本肯定高于某些經濟效益較好企業的個別成本,從而會限制了這些企業的降價幅度。因此,行業價格自律是一種嚴重限制競爭的行為,其結果是保護落后,損害用戶和消費者的利益。然而,值得深思之處是,國家計委一方面執行《價格法》,該法第14條規定,“經營者不得相互串通,操縱市場價格,損害其他經營者或者消費者的合法權益”;另一方面又要求生產企業按照行業平均成本定價,這是一種自相矛盾的行為。這種現象說明,如果按照現有的格局建立反壟斷執法機構,這些機構很難獨立地執行反壟斷法和國家的競爭政策。反壟斷執法機關的獨立性除了表現在它與其他政府部門的關系方面,即它能夠獨立地執行競爭政策和反壟斷法,另一方面還表現在它與企業的關系上。因為這個機構的任務是推動市場競爭,反對限制競爭行為,它的工作人員就不能夠和被這個機構監督和管制的企業之間存在著經濟利益關系。德國《反對限制競爭法》在這個方面作了非常明確的規定,嚴格禁止壟斷委員會的成員和聯邦卡特爾的成員與企業發生關系。該法第51條第5款規定,“聯邦卡特爾局的成員既不得是企業所有人或者領導人,也不得是企業、卡特爾、經濟聯合會或企業聯合會的董事會或監事會的成員?！?/p>

(二)反壟斷執法機構的地位

反壟斷執法機構的地位首先來自它在反壟斷執法中享有的權限。前面已經指出,反壟斷行政執法機關一般都是一個準司法機構,有著很大的權限,可以發動反壟斷程序、調查案件、審理案件,行政執法模式的機構還有權對案件做出裁決。在這些執法活動中,反壟斷機構應當依法獨立地作出決定,而不是任憑上級部門左右自己的裁決。為了維護法律的穩定性和使當事人對其行為后果有可預期性,反壟斷執法機構一般在維護市場競爭秩序方面承擔著立法任務,如歐共體委員會1997年的《關于界定相關市場的通告》、2000年的《關于縱向限制的指南》、2001年的《關于歐共體條約第81條適用于橫向合作協議的指南》等等。美國司法部和聯邦貿易委員會也了很多類似的指南。反壟斷執法機構的地位最重要的是體現在該機構與執行國家其他經濟政策的政府機構之間的關系方面。實際上,競爭政策不是國家唯一的經濟政策,任何國家除了競爭政策之外,還有其他各種各樣的經濟政策,如環境保護、推動中小企業發展、穩定貨幣、提高就業率、推動社會保障、推動地區間經濟協調和經濟融合等等。然而,需要指出的是,在競爭政策與其他各種經濟政策的關系方面,特別是與產業政策的關系方面,市場經濟國家一般給予競爭政策以優先適用的地位。如德國《反對限制競爭法》盡管授予了聯邦經濟部長可以豁免某些卡特爾或者某些企業合并的特殊權利,但該法明確規定,“僅當限制競爭的程度不危及市場經濟秩序的情況下,方可予以批準?！睔W共體競爭政策也明顯較其他各項經濟政策處于優先適用的地位。歐共體條約第98條規定,“成員國和共同體得依據開放和自由競爭的市場經濟基本原則進行活動,且由此推動資源的有效配置⋯⋯?！钡?05條第1款規定,“歐洲中央銀行制度得與開放和自由競爭的市場經濟基本原則相一致”。第157條第1款規定,共同體和成員國應確保共同體產業競爭力所必要的前提條件,但這些確保的必要前提條件得與“開放和競爭的市場經濟制度相一致”。條約第157條還強調,關于歐共體產業的競爭力的規定“不應為共同體實施任何可能導致競爭扭曲的措施提供基礎。”這些規定說明,歐共體大市場所要實現的商品、人員、服務和資本的自由流動,是通過共同體內的自由和開放的競爭政策而實現的,因此,歐共體的競爭政策與其他經濟政策相比就有著優先適用的地位,歐共體競爭法被視為歐共體的經濟憲法,被視為是歐共體的基石。正是因為競爭政策在市場經濟國家有著優先適用的地位,很多國家授權反壟斷執法機關向政府部門提供有關市場競爭的咨詢意見。如匈牙利1996年修訂后的《禁止不正當的和限制性市場行為法》規定,所有涉及或者影響市場競爭(特別如限制經營、限制進入市場、保護專有權或者影響價格或者銷售條件)的法律、法規草案必須征求競爭局的意見。匈牙利競爭局在1999年收到過要求提供咨詢意見的法規草案300多件,競爭局對三分之一的草案提出了自己的意見和看法①。俄羅斯1995年的《關于競爭和在商品市場中限制壟斷活動的法律》也賦予俄聯邦反壟斷執法機構極大的權力。根據該法第12條,俄聯邦反壟斷執法機構不僅有權向聯邦行政權力機構、聯邦各部門的行政權力機構和市政當局提出取消專有權、取消配額等各種建議,而且有權對這些機構禁令、制止它們違反反壟斷法的行為或者撤銷、變更它們與反壟斷法相抵觸的合同。在經濟全球化的今天,各國反壟斷行政執法機構還承擔著在反壟斷領域進行國際合作的任務,包括與外國執法機關進行信息交流或者執法協助,此外還負責競爭事務的雙邊或者多邊協定的談判和訂立。在當前,除經濟合作與發展組織(OECD)、聯合國貿發會(UNCTAD)等一些國際機構在推動競爭政策外,國際上在2001年還建立了一個國際競爭網絡(ICN)。這個國際競爭網絡非?；钴S,在成立后短短的幾年內,已經在核心卡特爾、企業并購、占市場支配地位的企業以及對電信、電力、天然氣等行業的管制和執法機構等方面進行了很多研究工作,了很多推薦意見。2005年,參加這個網絡的國家和地區達80個,網絡的成員都是各國和地區執行競爭法的政府機構。這個情況說明,隨著頻繁的國際合作和國際立法活動,這也要求反壟斷法執行機構在本國是一個有地位、有權威的機構,否則它在國際舞臺上的聲音就很微弱,甚至無權代表本國的政府。當然,反壟斷執法機構的地位不單單是一個理論問題,更重要的是一個實踐問題。這即是說,一部反壟斷法是否有效,一個反壟斷執法機構是否有權威,這不僅僅取決于法律本身的規定,還取決于整個社會的大環境。如果國家一方面頒布反壟斷法,另一方面又容忍電信、電力、郵政、鐵路、石油、金融、保險等行業維持所謂的自然壟斷或者國家壟斷,或者容忍形形色色的政府限制競爭行為,反壟斷執法機構的權能就必然是任人宰割,在審案中和裁決中不可能具有獨立性和權威性。在這里,我想到國務院法制辦2005年7月27日提出的反壟斷法草案征求意見稿中規定,反壟斷法執法機構有權對其他部門擬定的涉及反壟斷法事項的政策和規章提出修改建議。鑒于國家競爭政策與產業政策常常出現沖突,鑒于競爭政策與產業政策相比應當具有優先適用的地位,賦予反壟斷執法機構上述權限是非常重要的。因為在實踐中,政府及其所屬部門就企業集團的建立、重組、合并以及解散等方面的決議,或者限制進入市場的決議,或者給予個別企業特許的決議等,都會在很大程度上影響市場競爭。如果這些類型的決議能夠事先征求反壟斷執法機構的意見,我國市場競爭秩序就比較容易得到維護。然而,令人遺憾的是,在后來的草案中,反壟斷執法機構的這個權能被取消了。此外,根據國務院法制辦2005年7月27日提出的草案征求意見稿,反壟斷執法機構的任務之一是與國外反壟斷主管機關和國際組織進行交流合作,負責有關競爭的雙邊、多邊國際協定談判。然而,在后來的反壟斷法草案中,這個職責也被取消了?？紤]到經濟全球化問題,我國反壟斷執法機構不參與國際合作是不可能的。但是,由于下列原因,三家機構共同參與國際合作的格局也是不可能的,至少是難以長期維持下去的:第一,這會給我國帶來很大的財政負擔;第二,考慮到國際影響,參加國際合作的三家機構應當一致對外;然而,如果一致對外,我們為什么要派出三家機構?如果只是派出一家,那就應當在法律上做出明確的規定,否則,這些機構在國際合作的地位也會受到影響。

四、反壟斷執法機構與監管機構的關系

我國現實經濟生活中的壟斷很多來自電信、電力、郵政、鐵路、石油、民航、銀行、保險等過去被視為自然壟斷或者國家壟斷的行業,媒體經常討論的一個問題就是電信、電力、銀行等行業的“壟斷福利”。因此,反壟斷執法不可避免地會涉及這些行業。然而,另一方面,我國在這些行業都設立了行業主管機關或者監管機構,如信息產業部、電監會、銀監會、保監會等。鑒于這些行業的特殊性,國家還制定了專門的法律制度,如2000年頒布的《電信條例》,現在還在起草電信法。因為這些行業監管法除了市場準入和安全生產等方面的規定外,還有市場競爭秩序的規定,如電信法把促進電信市場的公平競爭和維護電信市場秩序作為該法的立法宗旨之一,這些行業的監管機構與反壟斷執法機構在管轄權上就存在著交叉?，F在,世界各國在解決反壟斷執行機構與監管機構的關系方面,基本上有兩種做法:一是由競爭機構負責特殊行業的監管;二是在特殊行業設立專門的監管機構。

(一)反壟斷機構監管特殊行業

有些國家或者地區把行業監管放在反壟斷執法機構之內。例如在歐共體委員會,競爭總局除了負責執行條約第81條和第82條、企業合并控制以及國家援助政策外,它還負責在電信、能源、銀行、保險、傳媒等行業的監管任務。例如,監管能源市場的任務屬于B-1局,監管郵政市場競爭的任務屬于C-1局,監管銀行和保險業的任務則屬于D-1局。總體上說,電信、電力、銀行、保險等行業在歐共體已經被視為競爭性的行業,它們在適用法律以及執法機構上與其他行業沒有特殊的待遇。澳大利亞和新西蘭也沒有負責電信、電力等行業監管的專門機構。即這些行業同其他一般行業一樣,監管它們的權力被交給了反壟斷執法機構。在澳大利亞,行業監管任務屬于澳大利亞競爭與消費者委員會,委員會的下面設立了涉及電力、天然氣、運輸和電信等行業競爭問題的“監管事務局”①。新西蘭的商業委員會是一個獨立的準司法機構。它除了執行競爭法,還執行新西蘭1998年頒布的《電力改革法》、2001年頒布的《電信法》和2001年頒布的《奶制品業重組法》,承擔著對電力、電信和奶制品業的監管。上述歐共體委員會、澳大利亞和新西蘭的做法很值得提倡。因為它們不僅考慮到這些行業的特殊性,也考慮到了這些行業改革的方向,從而把監管的指導思想定位在打破壟斷和推動競爭的方面。此外,這種做法可以節約執法成本,減少政出多門的現象,減少不同行政部門之間的摩擦和糾紛,從而有利于提高執法效率。出于這樣的考慮,荷蘭從2005年7月1日起,也將過去獨立的能源監管局(DTe)并入了荷蘭競爭局,由此使競爭局成為負責執行荷蘭1998年電力法和2000年天然氣法的機構。此外,運輸監管的部分職能也歸于競爭局,即競爭局有權監管鐵路以及城市地鐵、公共汽車等公共交通運輸部門的競爭問題①。

(二)獨立的行業監管機構

除上述澳大利亞、新西蘭等國家或者地區的模式,也有很多國家把某些行業的監管任務授權給一個獨立的機構,由這個機構處理被監管行業的競爭問題。這種授權一定程度上削弱了反壟斷執法機構的權限,但一般不會徹底剝奪這個機構對這些行業的管轄權。如德國負責電信和郵政監管的機構(RegTP)有權處理電信和郵政市場上的濫用行為,但在界定相關市場以及認定企業的市場地位方面,這個機構則得征求聯邦卡特爾局的意見。此外,聯邦卡特爾局在處理電信和郵政市場的企業并購問題上以及卡特爾案件中還有專屬管轄權②。美國在電信、電力、金融和航空業也建立了監管機構,如聯邦通信委員會(FCC)負責電信監管。傳統上,聯邦通信委員會有權依據電信法或自己的監管標準審查電信市場的企業并購,但電信市場的其他競爭行為得由反托拉斯執法機構來處理。如在上個世紀80年代初期,美國司法部指控AT&T違反了反托拉斯法,最后導致這個公司一分為八。美國在1996年頒布了新《電信法》之后,審查電信市場的企業并購不再是聯邦通信委員會的專屬管轄權。新電信法不僅規定,司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會也有權審查電信市場上的企業并購,而且還規定,聯邦通信委員會審查電信市場的企業并購時,必須依據反托拉斯法。因為管轄權的沖突和適用法律的沖突,聯邦通信委員會與反托拉斯執法機構經常出現爭執,如在1999年關于SBC和Ameritech的合并問題上,雙方分岐很大,以至美國國會甚至考慮要限制聯邦通信委員會對電信企業并購的審查權③。美國學者認為,隨著美國電信市場的競爭越來越充分,監管電信市場的職權從聯邦通信委員會轉移到司法部和聯邦貿易委員會只是一個時間問題。在銀行業方面,美國最高法院1963年關于費拉德菲亞國民銀行案的判決有著很大的影響,該案件涉及一個全國性銀行和一個州政府批準的銀行之間的合并。隨著這個判決,銀行業并購的管轄權在美國一直被分割給了反托拉斯機構和監管機構共同所有。此外,美國國會1966年通過的銀行并購法就反托拉斯機構和監管機構的關系作出了以下規定:第一,監管機構評價合并時必須適用謝爾曼法和克萊頓法,即任何導致壟斷或者推動共謀或者企圖壟斷銀行業的合并都得予以制止④;第二,對于銀行監管機構批準的合并,司法部在30天內有進行干預的權力。即一個得到了監管機構批準的合并,僅當在批準后的30天內沒有受到司法部的干預,它才最終得到了反托拉斯法的豁免。

(三)中國的取向

在反壟斷執法機構與監管機構的關系上,我國不可能采取澳大利亞或者新西蘭的做法。這不僅因為我國現在已建立了很多監管機構,這些機構有很大的政治權力,它們不會輕易放棄自己對被監管行業的管轄權。另一方面,我國的經濟規模遠遠大于澳大利亞或者新西蘭,如果反壟斷執法和行業監管置于同一個機構,這個機構的規模就可能過于龐大,不便管理。因此,建立獨立的行業監管機構在我國是勢在必行。然而,即便我國的反壟斷執法和行業監管相互獨立,它們在管制被監管企業的限制競爭方面,也會存在管轄權的沖突。根據國務院在2005年11月提出的草案,解決這個沖突的辦法是排除反壟斷執法機構對被監管行業的管轄權。這種做法不符合反壟斷立法的國際趨勢,而且也很讓人擔心。因為很多國家的經驗表明,監管機構處理被監管行業競爭案件的最大問題是,它們在被監管企業與其競爭對手或者消費者的爭議中,往往站在被監管者的立場上,損害處于弱勢地位的經營者或者消費者的利益。這即是監管者被“俘獲”的理論。特別在我國目前仍然存在政企不分的情況下,政府機構運用行政權力維護壟斷企業利益的現象司空見慣。因為監管者和被監管者往往屬于一個利益集團,是政企同盟,人們擔心行業主管或者監管機構處理本行業的競爭問題時不能保持中立,不能保護消費者。另一方面,我國監管機構在權力配置、執法程序以及執法手段等方面,不是以建立競爭性的市場結構和規范企業的市場行為為目標,這些機構一般沒有很強的反壟斷意識,不能適應執行反壟斷法的要求。還有一個問題是,現在我國幾乎在所有與國計民生比較重要的行業都設立了主管部門或者監管機構。如果這些監管機構各自適用自己的部門法處理限制競爭案件,這不僅政出多門,浪費執法資源,降低執法效率,我國也不可能建立統一的市場競爭秩序?，F在,比利時、法國、日本①等很多國家的監管機構只是從市場準入和安全生產的角度進行監管,被監管市場上競爭案件的管轄權則統一交給了反壟斷執法機構。有些國家如美國和巴西,反壟斷執法機構和監管

機構共享被監管行業競爭案件的管轄權。但在這種情況下,監管者處理被監管行業競爭案件的法律依據是競爭法,而不是與之相沖突的其他法律。如美國1996年《電信法》第601條(b)(1)明確指出,“本法中的任何規定及其修訂都不得被解釋為對適用反托拉斯法的修正、損害或者取代?！比绻偁巿谭C構和監管機構對被監管行業的競爭案件有并行管轄權,這兩個機構應當通力合作。一方面,因為電信、電力等行業存在某些技術問題,反壟斷執法機構處理這些競爭案件時,應征求監管機構的意見;另一方面,監管機構處理競爭案件時,因為會涉及很多競爭法的專業問題,如市場的界定或者市場支配地位的認定,它們也應征求反壟斷執法機構的意見。因為并行管轄權的存在往往會產生沖突,大多數國家如巴西在這方面的經驗是,案件最后的決定權交給競爭執法機關②。

五、結束語

如何建立反壟斷執法機構,這是我國反壟斷立法中的一個難點,但也是一個最關鍵的問題。沒有一個高效率的執法機關,我國反壟斷法即便頒布,也難以得到有效的執行。然而,隨著市場經濟體制的建立和我國市場的國際化,我國廣大企業需要一個自由和公平的競爭環境,我國的廣大消費者渴望在健康、有序的市場競爭中增大他們的財富,提高他們的社會福利。因此,建立一個統一、獨立和高效率的反壟斷執法機構,這不僅是國家執行競爭政策的需要,是深化以市場為導向的經濟體制改革的需要,而且也是全國廣大企業和廣大人民的殷切期盼。

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