基礎電訊服務貿易研究論文

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「內容提要」GATS框架下的電訊自由化和WTO關于基礎電訊服務的協議，將日益增加世界范圍內基礎電訊服務貿易的市場競爭。這使中國還十分幼稚的電訊服務業面臨著既要開放自己的市場，又要提高經濟效益以發展自我的巨大壓力。結合中國的實際情況，深入研究GATS和WTO關于基礎電訊服務的協議中的基本規則，特別是MFN原則、國民待遇和市場準入等，是制定中國基礎電訊服務市場開放政策的重要立足點。

「關鍵詞」基礎電訊服務協議/最惠國待遇/市場準入/國民待遇

「正文」

隨著信息技術在世界范圍內的廣泛發展和服務提供的日益國際化，電訊已經成為當代世界發展最快的高新技術產業。電訊服務通常分為基礎電訊服務和增值電訊服務兩部分。基礎電訊服務在全球電訊服務貿易中占了85％，剩余的為增值電訊服務。（注：基礎電訊包括語音電話、分組交換數據傳輸、電路交換數據傳輸、電報、傳真、租用電路等。增值電訊服務主要是指以計算機為基礎提供的電訊服務，如電子郵件、語音郵件、在線信息和數據庫檢索、電子數據交換、增強型傳真、編碼和協議轉換、在線信息和數據處理等。）電訊業本身既是重要的產業，同時也是其他產業的支柱。許多其他的服務業要靠電訊服務來傳遞和交換信息，典型的如金融服務。電訊服務已經成為服務經濟的核心，先進可靠的電訊網絡是國民經濟基礎設施的關鍵因素之一。（注：電訊業在所有服務業中具有非常重要的地位，自1982年以來世界電訊市場年平均增長率為5.2％，自1990年以來發展中國家的年平均增長率為9.7％。SeeDataonTelecommunicationMarketsCoveredbytheWTONegotiationsonBasicTelecommunication（Feb.17，1997），/wto/whats—new/data3.htm；EconomicIndicators，TheEconomist，Mar.8，1997，at119.）

作為世界上僅次于金融服務市場的第二大服務市場，電訊服務貿易受到世界貿易組織（WTO）的廣泛關注，在烏拉圭回合關于服務貿易的談判中，電訊談判是重點內容之一。經過艱苦的談判，成員方雖對增值電訊作出了承諾，但在基礎電訊服務方面則進展很小。其根本原因是各國在基礎電訊服務方面的市場開放程度相差很大，即使在發達國家內部也是如此，世界電訊產業的四強（Quad，指美國、加拿大、歐盟和日本，占全球電訊服務總收入的4／5）各自對電訊服務的管制環境也不同，因此在烏拉圭回合內達成這方面的市場開放協議非常困難。有鑒于此，一些成員方在烏拉圭回合結束后繼續進行基礎電訊服務談判，目標是通過在世界貿易中提倡更大透明度和互惠性來限制貿易政策對電訊服務貿易本身產生的扭曲效應。

1997年2月15日，69個WTO成員方締結了關于基礎電訊服務的協議。該協議包括了世界基礎電訊服務95％的收入，被認為是成功的多邊協議，并于1998年1月1日生效。之后，又有3個國家承諾開放其電訊服務市場，這樣共有72個成員方就增加基礎電訊服務市場的國際競爭作出了承諾。（注：SeeWTO：TelecomDealWillRingintheChangeson5February1998，Press/87（Jan.26，1998）（visitedFeb.18，1999）（/wto/press/press87.htm）。）基礎電訊服務承諾并非是在服務貿易總協定（GATS）框架外的承諾，而是作為附錄，構成GATS不可分割的一部分。關于基礎電訊服務的協議被看作是改進全球服務貿易的基石和推動國際電訊服務貿易發展的最有利因素，在21世紀將對基礎電訊產業產生最深刻的影響。中國加入WTO后，必然面臨基礎電訊服務市場的開放問題，事實上中國巨大的市場潛力早已為發達國家的電訊企業所關注。本文將主要以WTO關于基礎電訊的協議為基礎，分析基礎電訊服務貿易的幾個重點法律問題，并為中國電訊服務市場的開放提供一些思路。

一、基礎電訊服務貿易的最惠國待遇及其適用

最惠國待遇（most—favoured—nationtreatment，MFN）既是關稅與貿易總協定（GATT）存在的基石，同樣也是GATS最核心的內容。至于這一原則對國際貿易的作用，可以用一句話來概括，那就是“沒有MFN原則，WTO就不會比雙邊貿易協定有任何實質上的優越性”。在GATS約束所有成員方的一般義務的規定中，最明顯的就是第2條關于MFN的內容。

（一）基礎電訊服務行業適用MFN原則產生的免費搭車問題

根據MFN原則，所有作出基礎電訊服務承諾的成員方有義務無歧視地給予其他成員方在MFN基礎上的利益，而不管這些成員方參與基礎電訊服務談判的程度。換言之，WTO所有成員方可以享受基礎電訊服務談判所帶來的利益，但并非所有成員方都會受到談判義務的約束，這就是由GATS本身結構所產生的免費搭車（free—rider）問題。發達國家自然不愿給予發展中國家免費搭車的優惠，于是反對施加自動的和無條件的MFN義務。它們認為，免費搭車至少會產生兩種對其不利的后果：第一，MFN規定禁止成員方在相互談判中利用貿易減讓來促使免費搭車者將其市場自由化，也禁止已經承諾開放市場的成員方基于互惠要求而對來自某些國家的服務提供者關閉市場。因此，免費搭車者接受了貿易減讓的利益，不管它們實際上是否作出了這種減讓。第二，如果成員方面臨外國競爭，并在國內市場上失去了一定市場份額，但卻不能在互惠基礎上進入外國市場，則會失去允許外國服務提供者進入其本國市場的動力。（注：關于免費搭車問題的進一步討論，請參見石靜遐：《中國發展國際服務貿易的法律問題-結合GATS的若干分析》，《中國法學》1997年第5期。）免費搭車的考慮在相當大的程度上延緩了基礎電訊服務的談判進程。后來談判組向服務貿易理事會提交了一份最終報告，同意在GATS框架內，對基礎電訊服務不適用立即的無條件的MFN原則。在一定條件下，成員方可以部分或全部豁免基礎電訊服務行業的MFN義務。如果成員方希望豁免在某個基礎電訊服務行業的MFN義務，則在基礎電訊服務協議生效之前，有一次這樣的機會。

（二）國內管制基礎電訊服務的法律與MFN義務一致性的問題

基礎電訊服務行業的特殊性使WTO成員方在適用該行業的MFN原則時，產生了一些特殊的問題，主要表現為國內有關基礎電訊服務行業的法律、法規是否與其承擔的GATS中的MFN義務相一致。

以美國為例，為實施美國在基礎電訊服務行業作出的承諾，美國聯邦通訊委員會（FCC）根據1934年通訊法第214條通過了“外國人參與美國電訊市場的原則和政策”。從總體上而言，該原則和政策為WTO成員方的電訊服務提供者進入美國市場規定了開放的標準，但同時也保留了限制某些外國服務提供者進入的權力。同時，為保護美國電訊服務市場不受反競爭行為的損害，該法令還規定了外國服務提供者進入美國市場后可能受到的不同管制措施。（注：CommentsoftheOfficeoftheUnitedStatesTradeRepresentativeintheMatterofRulesandPoliciesonForeignParticipationintheU.S.TelecommunicationsMarkets，IBDocketNo.97～142，p.3.）由此產生的問題是，FCC對外國服務提供者進行并不相同的監管是否與美國承擔的GATS的MFN義務相一致。這涉及到在基礎電訊服務的領域對GATS第2條如何解釋的問題。在這一問題上，至今并不存在相關案件和有約束力的機構裁決。但是，應當考慮到的是，GATT產生的實踐可以為解釋GATS中的原則提供有用的思路。盡管貨物與服務之間存在差別，但對于GATT第1條MFN和其他類似規定的解釋仍然可以為基礎電訊服務貿易適用MFN原則提供參考。

GATT的一貫原則是希望通過消除貿易歧視的方式來增加國際貿易，促進世界經濟的健康發展。GATT試圖通過第1條的MFN原則，禁止基于貨物來源的歧視，來達到這一目標。因此，GATT規定MFN義務的主要目的在于，確保來自所有成員方的出口商享有機會的平等性，阻止成員方基于供應商國籍不同而給予歧視性的待遇。（注：SeeClaireMooreDickerson，GATT1994：Fool‘sGoal？11St.John’sJ.LegalComment，259，268，1996.）GATS規定MFN的初衷，是將適用于貨物的MFN原則同樣適用于服務。促進經濟增長同樣也是GATS的目的，但根據其前言，GATS希望通過“在透明度和逐步自由化（progressiveliberalization）的條件下”，來達到擴展貿易的目的。盡管其目的在于促進對東道國市場的平等進入，但GATS規定的MFN原則不是競爭進入的擔保。因此，WTO成員方可以在不違反GATS的MFN義務的前提下限制競爭，只要這種限制沒有在外國公司間構成基于國籍的歧視。

事實上，GATS允許成員方通過談判對某些服務業豁免MFN義務，這本身就使成員方可能在這些服務業給予某些成員方的服務提供者更優惠的待遇。（注：SeeMaryE.Footer，TheInternationalRegulationofTradeinServicesFollowingCompletionoftheUruguayRound，29InternationalandComparativeLawQuarterly，453，455～456，1995.）在GATT中則不存在這樣的豁免。進一步而言，通過臨時豁免MFN義務，GATS規定的MFN原則暫時不會完全地實現。但無條件的MFN應該是GATS追求的最終目標。這一目標與GATS的逐步自由化原則是一致的。GATS附錄規定，對MFN原則的豁免需要符合三個條件。（注：首先，在期限上豁免不應當超過10年，并且這種豁免要受制于將來的貿易自由化談判；第二，服務貿易理事會（CTS）將在5年后審查所有的豁免，以確定享受豁免的條件是否依然存在；第三，在豁免期限終止時，成員方必須通知服務貿易理事會這些措施是否已經被修改，從而符合一般的MFN原則。）這些條件表明GATS在調整服務貿易競爭條件方面的靈活性。在某些給予MFN待遇的條件尚未成熟的服務行業，暫時允許豁免，但同時又堅持要求豁免的成員方市場應當逐步達到更高標準的自由化，以便減少豁免。

需要注意的是，在促進世界貿易增長方面，GATT與GATS有著共同的目標，但二者實現這一目標的方式有所不同。GATT主要依靠的是非歧視方法，特別是第1條規定的MFN待遇；GATS則是通過增加透明度和逐步自由化的方式來達到經濟增長和擴展服務貿易的綜合目標。（注：RuthKu，AGATT—AnalogueApproachtoAnalyzingtheConsistencyoftheFCC‘sForeignParticipationOrderwithU.S.GATSMFNCommitments，GeorgeWashingtonJournalofInternationalLawandEconomics，Vol.32，1999，p.144.）GATS第四部分明確承認，貿易自由化進程必須通過確保所有參與方權利和義務的綜合平衡來實現。因此，通過談判以逐步自由化的方式來實現開放的自由貿易的全球基礎電訊服務市場，是GATS確立的比較現實的目標。在這一目標下，GATS為其成員方提供了相當的靈活性，以便使其國內的基礎電訊服務監管計劃適用于該行業快速增長的競爭性的環境。在合適地考慮國內政策目標的前提下，成員方被授予管理在其境內的服務和服務提供者的權力，允許成員方采取逐步的而不是立即的步驟去適合特定行業的MFN義務。FCC的實施框架從某種程度上說是符合GATS的這些目標和方法的，因而與GATS第2條MFN義務是一致的。這樣的考慮給基礎電訊服務市場的開放提供了非常重要的啟示，容后分析。

二、基礎電訊服務貿易的市場準入與國民待遇

GATS區別于GATT的一個重要方面在于，GATS將成員方承擔的義務分為一般義務和特殊承諾兩部分。MFN原則是成員方承擔的一般義務，而市場準入和國民待遇則是成員方承擔的特定義務。從形式上而言，對于GATS的每一成員方來說，MFN的范圍是由一個所謂的反列清表（negativelist）來決定的-它適用于除列于成員清單以外的所有服務部門。國民待遇和市場準入的覆蓋范圍則是由正列清表的方式來決定的-它只適用于列入每一成員承諾減讓表中的服務部門，而且現存措施須不排除在外。（注：參見伯納德。霍克曼、邁克爾。考斯泰基：《世界貿易體制的政治經濟學-從關貿總協定到世界貿易組織》，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁，第132頁，第139頁。）

（一）市場準入

GATS以逐步實現國際服務貿易的自由化為目標，而市場準入原則是實現這一目標的重要前提。引入市場準入的承諾，反映了服務市場的競爭經常同時受到適用于國內和國外實體的措施的限制。市場準入承諾比MFN原則更進了一步。MFN原則要求如果一成員方允許其他成員方的服務提供者進入其國境，它應當在非歧視性的基礎上進行。市場準入則要求成員方應當盡可能地允許外國的服務提供者進入其市場。GATS第16條不要求成員方對外國服務提供者開放其服務市場，它僅僅規定只有當成員方在其承諾表中對此作出確定性承諾時，它們才受這種義務的約束。

市場準入原則適用于服務時與貨物有所不同。根據GATT，市場準入原則鼓勵成員方將種種隱性、不易量化的非關稅壁壘變成關稅壁壘，在此基礎上要求通過談判全面縮減關稅。但當市場準入適用于服務業時，GATS不僅提供了通過貿易的市場準入，而且提供了通過投資進行的市場準入。（注：參見伯納德。霍克曼、邁克爾。考斯泰基：《世界貿易體制的政治經濟學-從關貿總協定到世界貿易組織》，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁，第132頁，第139頁。）（注：GATS第1條規定了服務提供的四種方式，即跨境提供（cross—bordersupply）、境外消費（consumptionabroad）、自然人存在（presenceofnaturalpersons）、商業存在（commercialpresence）。其中商業存在方式涉及到基礎電訊服務行業的外資進入。）在基礎電訊服務行業，市場準入實際上是服務提供者面臨的最重要的問題。在全球基礎電訊服務談判中，市場準入一直是發達國家和發展中國家的主要分歧點。以美國為首的發達國家由于其在電訊技術和電訊服務方面有絕對的競爭優勢，因而對開放基礎電訊服務市場持非常積極的態度。但基礎電訊服務在發展中國家屬于新興的幼稚產業，因而發展中國家對此持謹慎態度，具體表現為對外資準入的限制。（注：參見楊圣明主編：《服務貿易：中國與世界》，民主與建設出版社1999年版，第251頁。）在基礎電訊服務談判達成協議之前，成員方對于市場準入所作的承諾非常有限，但在關于基礎電訊服務的協議中作出承諾的成員方要承擔相應的市場準入義務。成員方可以批準完全的或部分的市場準入，但對市場準入的限制要在其承諾表中詳細地列明。每一成員方的承諾表包括四個部分：行業和分行業的列表、對上述列表的市場準入的限制、對每一行業的國民待遇的限制以及在每一行業上的額外承諾。這些承諾表構成GATS不可分割的一部分。所有的承諾在承諾表于1998年1月1日生效后立即開始實施，任何限制也同時實施。一旦成員方在其承諾表中作出了承諾，除非該承諾對任何成員方都沒有利益而其撤回對任何成員方都沒有損害，才可以根據GATS第11條撤回這種承諾，修正其承諾表。如果有成員方因此受到損害，則受損害方可以要求撤回承諾的一方與其進行磋商，這有可能導致出現賠償問題。（注：TaunyaL.McLarty：“LiberalizedTelecommunicationsTradeintheWTO：ImplicationsforUniversalServicePolicy”，FederalCommunicationLawJournal，December1998，p.44，pp.48～49，p.6，pp.32～33，pp.54～56.）

在基礎電訊服務協議中，市場準入方面的限制是基于服務提供的四種方式來進行的。許多成員方沒有列舉有關跨境提供和境外消費以及自然人存在的限制，通過這些方式提供基礎電訊服務一般是不受約束的。在投資方面，大多數承諾表允許以商業存在方式提供基礎電訊服務，外國服務提供者因此有權通過取得或新建的方式擁有全部或部分的外資電訊公司。在協議中，47個國家承諾在分階段的基礎上允許外資對電訊服務和設施享受100％的所有權或控股，允許語音電話服務進行競爭，允許兩個或更多的服務提供者進入本國市場。但是，不少成員方通過限制外資比例的方式對通過商業存在提供電訊服務進行了限制，10個國家不允許外資控制其基礎電訊服務行業。

WTO關于基礎電訊服務的協議是基礎電訊服務領域有關市場準入的第一個也是最重要的一個協議。它體現了成員方在取消基礎電訊服務壟斷、放寬對外國產權限制等方面所作出的努力。就經濟發達國家而言，一般傾向于在2000年前開放多數基礎電訊服務市場。美國1996年電訊法宣布停止執行原規定的限制條例，使美國電訊市場更加開放。歐盟也從1998年1月1日起開放歐盟基礎電話業務市場。（注：參見楊圣明主編：《服務貿易：中國與世界》，民主與建設出版社1999年版，第252～253頁。）但同時應注意的是，各國在基礎電訊市場準入方面的例外也表明，在全球范圍內實施完全的基礎電訊服務競爭并不能一蹴而就。

（二）國民待遇

國民待遇在服務貿易領域是指一成員方對來自任何其他成員方的服務和服務提供者，在法律、規章和管理等方面給予的待遇不低于該國的服務和服務提供者所享受的待遇。國民待遇原則與MFN原則一樣，都建立在國際經濟關系的非歧視基礎上，在許多方面可以看作是對MFN原則的補充。

在GATS框架下，成員方須逐個談判國民待遇的承諾并將其列入承諾表中，才會受到該原則的約束。如果由于消費者愿意選擇國內提供者的服務而使外國提供者面臨潛在的不利影響，成員方對此不負責任。（注：參見王貴國：《從服務貿易總協定看經濟一體化的法律滲透》，載陳安主編：《中國國際經濟法論叢》第1卷，法律出版社1998年版，第104頁。）就服務提供的四種方式而言，對國民待遇的限制也表現在通過商業存在提供的服務。例如，日本要求，通過商業存在方式提供基礎電訊服務時，公共電訊經營者（publictelecommunicationoperators，PTOs）中具有本國國籍的成員應當占有相當的數量。（注：See，e.g.，WTOSecretariat，Japan，ScheduleofCommitments，Supp.2，at2.）

在基礎電訊服務行業適用國民待遇遇到的最重要同時也是最困難的問題是對東道國公共電訊網絡的接入（access）問題。在烏拉圭回合談判中，許多國家不愿對基礎電訊服務作出承諾。到1994年4月，基礎電訊服務是在烏拉圭回合結束時仍未得到解決的服務行業之一。其原因在于，不論作為服務業本身還是作為其他服務業的支柱，基礎電訊服務都有一些獨特的方面，特別是涉及到對東道國公共電訊網絡的接入問題。由于信息傳遞本身的特性及要求，電訊服務提供者必須建造通訊網絡或獲得進入現存通訊網絡的許可。在電訊業，對新進入者而言，網絡的建造會遇到非常復雜的問題，因其屬于東道國的基礎設施。因此，如果不能接入東道國已有的電訊網絡設施，外國提供者便很難提供電訊服務。這種接入所遇到的最大障礙是許多國家的電訊基礎設施由政府所有并經營。有人提出，應當有一些以競爭為基礎的（competitive—based）的規則來調整這些新進入者和占主導地位的服務提供者之間的關系。（注：TaunyaL.McLarty：“LiberalizedTelecommunicationsTradeintheWTO：ImplicationsforUniversalServicePolicy”，FederalCommunicationLawJournal，December1998，p.44，pp.48～49，p.6，pp.32～33，pp.54～56.）

在基礎電訊服務方面適用國民待遇原則，就意味著外國服務提供者與東道國的國內服務提供者有同樣的機會進入公眾網絡，不管該提供者是公有的還是私有的以及來自哪個國家。但是，在許多國家，基礎電訊服務的提供多由國有企業或國家直接進行壟斷。當政府既是市場的管制者又是市場的參與者時，國民待遇原則適用的困難就不可避免地產生了。從理論上講，政府應當對包括自己在內的所有市場參與者平等地適用國內立法、規章、稅收、標準等。例如，如果政府向別的服務提供者征稅，它自己也應當納稅，但實際上這樣做是非常困難的，甚至是不可能的。同時，政府通過作為基礎電訊服務的監管者，對服務市場又施加了非常重要的影響。電訊服務行業的這些問題促使GATS的許多成員方在其承諾中又加進了不少國民待遇的例外規定。

至今為止，在GATS框架下進行的大多數市場準入和國民待遇承諾仍主要是維持現狀的性質（standstill）。也就是說，成員方現存的對市場準入和國民待遇限制，如果有的話，在烏拉圭回合談判中可以保留，但是成員方承諾將來的限制不比在談判時所列部門中現行的措施更加嚴格。（注：參見伯納德。霍克曼、邁克爾。考斯泰基：《世界貿易體制的政治經濟學-從關貿總協定到世界貿易組織》，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁，第132頁，第139頁。）在關于基礎電訊服務的協議締結之后，人們認為在已經作出承諾的服務業中，對基礎電訊服務的承諾是最強有力的，WTO成員方試圖保證和促進真正的電訊服務貿易自由化。從1998年起，世界上三大電訊市場-歐盟、日本和美國的市場基本開放。但在基礎電訊服務方面，仍有許多艱苦的工作需要進行，特別是解決政府擁有的電訊企業在其國內市場的壟斷問題。（注：基礎電訊談判組（NGBT）根據美國1996年的電訊法提出了在世界基礎電訊服務市場開展競爭的原則，主要反映在參考文件（referencepaper）中，其中涉及到的一個問題就是反對通過壟斷方式限制競爭或導致反競爭的結果等。該參考文件的問題需要成員方的額外承諾，一些成員方已經承擔了這種額外承諾的義務，將其規定在承諾表的附件中。）進一步的市場開放將在2000年新一輪的GATS談判中繼續進行。

三、中國發展基礎電訊服務貿易的法律思考

（一）中國電訊服務的發展及開放的現狀

長期以來，中國大陸的電訊服務一直由郵電部獨家壟斷經營，中國電信經營著至少90％的蜂窩和固定線路網絡。1994年中國聯通成立之后，打破了這種壟斷局面。1998年5月，中國電信無線尋呼股份制改造在全國范圍內進行，這是標志著中國電訊產業從產權機制上打破壟斷的又一重大舉措。隨著國內電訊市場壟斷的消除，電訊業將成為中國發展國民經濟的主動力。但從總體上而言，中國電訊服務市場的競爭是遠遠不夠的。

對于國際電訊服務業務（包括增值電訊服務和基礎電訊服務），中國大陸尚未開放。也就是說，未經國務院批準，除郵電部外的任何單位均不得經營國際電訊服務業務。中國境內的公用通訊網、專業通訊網的有線、無線通訊業務，一律不允許境外各類團體、企業、個人以及在中國境內的外商獨資、合資和合作企業經營或參與經營，也不得以任何形式吸引外商參股經營。例如，中國聯通采取“中中外”方式在1997年底籌集了14億美元，用于建設23個GSM網絡。但政府禁止聯通所采用的“中中外”投資模式，以防止外商通過“中中外”方式參與中國大陸的電訊服務市場的競爭。（注：參見楊圣明主編：《服務貿易：中國與世界》，民主與建設出版社1999年版，第242頁。）

中國是世界上GSM電話最大的市場，蜂窩電話市場也存在巨大潛力。這一市場早已吸引了海外投資者的注意，他們將中國看作是極具潛力的投資場所。雖然中國沒有在關于基礎電訊服務的協議上簽字，但卻是GATS的簽字國。并且，中國已經在1998年對國際社會鄭重承諾：在適當的時機，中國將會向世界開放電訊服務市場。（注：參見楊圣明主編：《服務貿易：中國與世界》，民主與建設出版社1999年版，第257頁。）由此可見，如何發展中國的電訊服務貿易，逐步開放電訊服務市場，已經成為中國電訊業發展進程中必須考慮的重要問題。

（二）爭取發展中國家的特殊待遇

通過GATS所倡導的非歧視、逐步自由化等政策，創造基礎電訊服務平等競爭環境固然有益，但在實際操作中對發達國家和發展中國家還是有明顯區別的。基礎電訊服務貿易的自由化是那些在該領域有較大優勢的發達國家所極力推行的，WTO將為其電訊企業提供實現全球服務的廣泛機會。（注：DeltevF.Vagts，BenC.Fisher，“BookReview：ElectronicHighwaysforWorldTrade：IssuesinTelecommunicationandDataServices”，AmericanJournalofInternationalLaw，April，1991，pp.395～396.）因此，從目前的情況來看，中國不是基礎電訊服務貿易增長的明顯受益者。但不容忽視的是，新的貿易機會將為中國提供“獲得對其發展有重要作用的服務的更為廣泛的選擇”，并有可能從新市場的開放中得到免費搭車的好處。中國應盡量采取積極的參與態度，避免成為基礎電訊服務貿易發展的消極旁觀者。

必須看到的是，關于基礎電訊服務的協議對中國形成了很大的壓力。從某種程度上而言，中國可能需要付出高額的機制轉換成本，本對電訊服務業的壟斷進行結構性調整以利于開展競爭。至于中國對基礎電訊服務貿易的參與，正如烏拉圭回合部長宣言明確宣示的，應將服務貿易的發展作為一種促進所有貿易伙伴經濟增長和發展中國家經濟發展的手段。考慮到某些發達國家享有的優勢以及跨國公司的優勢地位，不使富者更富和窮者更窮是非常重要的。因此，GATS對發展中國家提供了一些特殊的保護措施以及優惠的待遇。這種特殊待遇的主要組成部分除了一些明顯需要的系統建設所需的財政資助外，在開發數據、系統分析、貿易政策評審機制、人才培訓和信息基礎設施的建設等方面的技術協助也是很必要的。

GATS第19條規定：“自由化的過程應對各成員的國家政策目標以及每個成員的整體和個別服務部門的發展水平給予應有的尊重。應給予個別發展中國家成員適當的靈活性，開放較少的部門，開放較少類型的交易，根據它們的發展狀況，逐步擴大市場準入，并且當允許外國服務提供者進入其市場時，對該準入附加條件以實現第四條所述的目標。”在不危及國家安全和不妨礙民族電訊服務產業發展的前提下，中國應有選擇、有步驟地開放部分基礎電訊服務業務。作為發展中國家，中國在對電訊服務業作出關于市場準入和國民待遇的特別承諾時，可以享有上述一些特殊待遇，可以有較大余地去限制自己出價的部門范圍。當然，不管這種優惠有多大吸收力，基礎電訊服務市場的開放還是可能會對中國主權及經濟利益造成不利影響。作為市場準入的交換條件，中國可以堅持對進口技術和在中國境內搜集信息的利用以及在關鍵領域培訓和雇傭中國人員等方面作出一些限制。

（二）利用例外條款維護中國利益

這里的例外包括MFN原則的例外、GATS的一般例外、安全例外、國際收支平衡例外以及基礎電訊服務行業的特殊例外等。在MFN原則的例外方面，關于基礎電訊服務的協議允許成員方采取對基礎電訊服務的MFN豁免。（注：但有關成員國應就這些例外通知服務貿易理事會，規定一個豁免終止的日期。該時間不應超過10年，每5年需要由服務貿易理事會審查一次。這些豁免的問題將來需要繼續談判。）例如，美國對單向衛星傳輸電視服務進行了MFN原則豁免。發展中國家中的阿根廷、安提瓜和巴布爾達、孟加拉共和國、巴西、印度、巴基斯坦、斯里蘭卡、土耳其等也在其承諾表中列舉了MFN豁免條款。中國可以根據基礎電訊服務行業發展的具體情況，在符合GATS第2條MFN原則豁免的前提下，將與有關國家談判達成的例外規定在承諾表中。

就安全例外而言，作為其他行業的支柱，電訊基礎設施具有重要的經濟、社會和國家安全意義。有人認為，電訊基礎設施對服務業競爭的重要性正如在工業時代鐵路對制造業的重要性一樣。（注：TaunyaL.McLarty：“LiberalizedTelecommunicationsTradeintheWTO：ImplicationsforUniversalServicePolicy”，FederalCommunicationLawJournal，December1998，p.44，pp.48～49，p.6，pp.32～33，pp.54～56.）基于目前的情況，中國可以將國家安全問題作為限制基礎電訊服務行業外資比例的理由，但這不是長久之計。根據GATS第22條，中國還可以選擇國際收支平衡的例外，以延遲承擔在基礎電訊服務方面的義務。但因其有比較嚴格的限制和要求，所以援引這一例外不易成功。

除上述例外之外，中國還可以考慮利用關于基礎電訊服務的協議參考文件中規定的電訊服務行業的兩個特殊例外，即稀缺資源（scarceresources）和普遍服務（universalservices）。在分配諸如無線電頻率之類的稀缺資源時，中國作出的決定可以偏離GATS的原則，但必須以非歧視的方式實施。實際上中國利用這一例外可以有效地縮減服務電訊行業的某些新進入者。普遍服務是促進國內基礎電訊服務發展的最重要的措施之一，其目標是為了確保基礎電訊服務提供給那些不發達地區的人們，（注：TaunyaL.McLarty：“LiberalizedTelecommunicationsTradeintheWTO：ImplicationsforUniversalServicePolicy”，FederalCommunicationLawJournal，December1998，p.44，pp.48～49，p.6，pp.32～33，pp.54～56.）這對于中國而言更是一個迫切的目標。中國東西部經濟發展的差距很大，中西部通訊網目前正處在全網資助支持下形成基礎網絡的關鍵時期，仍然存在著地區性的交叉補貼。如果現在電訊市場全面開放，勢必影響中西部地區基礎網的形成和普遍服務。中國可根據參考文件，為實現普遍服務的目標而確定有關的國內政策，包括為此而采取一些與承諾不相一致的措施，如保持政府對電訊基礎設施的經營、對某些基礎電訊服務行業進行補貼等。只要這些方式是以一種合理的方式實施的，那么在一定期限內是被允許的。

此外，從美國FCC通過的“外國人參與美國電訊市場的原則與政策”來看，雖然在外國的服務提供者之間可能會有不公平的待遇，但被認為與美國承擔的GATS的MFN義務是一致的。因此，可以看出，GATS對國內政策施加的限制實質上比較有限，成員方在加入GATS后，仍保有制定國內政策的自由，只要不歧視基于來源不同的服務。它甚至允許成員方實施不利于或不符合經濟效率的政策，如保障國際收以平衡的條款。（注：參見伯納德。霍克曼、邁克爾。考斯泰基：《世界貿易體制的政治經濟學-從關貿總協定到世界貿易組織》，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁，第132頁，第139頁。）因此，以GATS和關于基礎電訊服務的協議為參考，制定出適宜中國電訊服務貿易發展的有關法律、法規，建立基礎電訊服務市場公平、有效的運作規則和電訊業務管理體制，是中國發展基礎電訊服務貿易的當務之急。