產(chǎn)業(yè)政策法探究論文

導(dǎo)語：產(chǎn)業(yè)政策法探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：產(chǎn)業(yè)政策是市場經(jīng)濟條件下政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的重要方面，產(chǎn)業(yè)政策法是產(chǎn)業(yè)政策的法律化。產(chǎn)業(yè)政策法具有政策性、社會本位性和綜合性等特征，是宏觀調(diào)控法的重要組成部分，其體系主要由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法、產(chǎn)業(yè)組織政策法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法和產(chǎn)業(yè)布局政策法等構(gòu)成。在“入世”、知識經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展的背景下，我國以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)政策法需要得到進一步的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)業(yè)政策法宏觀調(diào)控法

一、產(chǎn)業(yè)政策及其法治化的一般分析

（一）產(chǎn)業(yè)政策的含義、實質(zhì)與基本構(gòu)成

產(chǎn)業(yè)政策盡管是20世紀(jì)70年代以來才在世界各國廣泛使用的概念，但經(jīng)濟學(xué)家一般認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的實踐伴隨最古老的產(chǎn)業(yè)-農(nóng)牧業(yè)的出現(xiàn)和國家的誕生就已存在了，如鼓勵農(nóng)牧業(yè)、抑制商業(yè)的政策。現(xiàn)代意義上的產(chǎn)業(yè)政策的思想及其實踐則是在現(xiàn)代大工業(yè)發(fā)展的時期開始的。概括地說，產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟和社會目標(biāo)而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進行干預(yù)的各種政策的總和。這里的“干預(yù)”應(yīng)該是一個廣義上的概念，包括規(guī)劃、引導(dǎo)、促進、調(diào)整、保護、扶持、限制等方面的含義。“產(chǎn)業(yè)政策一般以各個產(chǎn)業(yè)為直接對象，保護和扶植某些產(chǎn)業(yè)，調(diào)整和整頓產(chǎn)業(yè)組織，其目的是改善資源配置，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定與增長，增強國際競爭力，改善與保護生態(tài)環(huán)境等。為了實現(xiàn)這些經(jīng)濟性的或社會性的目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)政策要求政府對每個產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)活動、交易活動進行積極或消極的干預(yù)，直接或間接地介入市場的形成和市場機制。”[①]

產(chǎn)業(yè)政策的實質(zhì)是政府對經(jīng)濟活動的一種自覺干預(yù)，以實現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，包括實現(xiàn)經(jīng)濟振興與趕超、結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)換以及保持經(jīng)濟領(lǐng)先地位與維持經(jīng)濟增長勢頭等。顯然，這種政策是對社會整體利益的維護。“一般說，在產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施過程中，政府代表的是社會共同利益，而不是某種政府利益。這是產(chǎn)業(yè)政策的一大特點，并以此與自由經(jīng)濟下的其他一些政府政策相區(qū)別。”[②]顯然，若從產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)來看，產(chǎn)業(yè)政策對社會整體利益的維護在國際層面上則是為了增強和維持本國經(jīng)濟整體在國際競爭中的有利地位，其實質(zhì)體現(xiàn)了國家之間的經(jīng)濟競爭。“產(chǎn)業(yè)政策是市場競爭的產(chǎn)物，反映一種趕超的思想。”[③]

需要明確的是，在市場經(jīng)濟條件下，政府制定與實施產(chǎn)業(yè)政策不是要取代或者排斥市場機制對經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)，而是在充分尊重并利用市場機制的基礎(chǔ)作用的前提下，對市場缺陷的必要補充。現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)政策是普遍建立在市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上的。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的體系究竟由哪些部分組成，國內(nèi)外的經(jīng)濟學(xué)界并無一致的說法。通常認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策四部分構(gòu)成。當(dāng)然，這個體系不是靜態(tài)的、封閉的，而是動態(tài)的、開放的，可以根據(jù)發(fā)展的需要而包括新的內(nèi)容。國務(wù)院在1994年的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》中也指出：“產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策，以及其他對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重大影響的政策和法規(guī)。”這里所謂“其他對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重大影響的政策和法規(guī)”正是體現(xiàn)了動態(tài)、開放的要求。例如，可以根據(jù)情況將產(chǎn)業(yè)國際競爭力政策（產(chǎn)業(yè)進出口政策）和產(chǎn)業(yè)環(huán)境政策（產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策）等包括在內(nèi)。實際上，各類產(chǎn)業(yè)政策中間存在著彼此交叉滲透的關(guān)系，難以截然分開。同時，產(chǎn)業(yè)政策在各國的側(cè)重點是不同的，并根據(jù)各自經(jīng)濟的實際情況而不斷進行調(diào)整。

（二）產(chǎn)業(yè)政策的法律調(diào)整與產(chǎn)業(yè)政策的法治化

由于產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系到整個經(jīng)濟的中長期目標(biāo)、各產(chǎn)業(yè)間合理的發(fā)展比例、一定時期重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的途徑和支撐政策，也關(guān)系到全國地區(qū)經(jīng)濟的布局和引進國外先進技術(shù)及發(fā)展民族工業(yè)的政策，它所涉及的關(guān)系具有長期性和廣泛性的特點，因此在強調(diào)依法治國、依法管理經(jīng)濟的條件下其僅以“純粹的”政策形式存在往往是不夠的，還需要有相應(yīng)的法律調(diào)整，以對產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施進行規(guī)范和提供保障。對產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整就是要將產(chǎn)業(yè)政策的主要方面法律化。

很多人在分析日本等國產(chǎn)業(yè)政策的成功經(jīng)驗時，往往是將產(chǎn)業(yè)政策的法律化作為一個重要方面。確實，日本是非常重視對產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整的。根據(jù)介紹，日本產(chǎn)業(yè)政策的推行和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，主要是通過經(jīng)濟政策的法律化進行的。這可分為兩類：一類是制定“一般法”，如通過對反壟斷法的修改，放松對控股公司的限制，促進企業(yè)兼并和聯(lián)合，實現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)模，提高競爭力；另一類是制定“特別法”，如通過制定各種振興法、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善法等，直接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)法律的作用，日本將有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的法律分為三大類：第一類是對扶持、保護、促進其發(fā)展的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，通產(chǎn)省制定并經(jīng)國會通過振興法；第二類是對需要加以援助以順利壓縮過剩設(shè)備、轉(zhuǎn)移人員的衰退產(chǎn)業(yè)，制定蕭條產(chǎn)業(yè)臨時措施法；第三類是對介于前兩者之間，需調(diào)整其結(jié)構(gòu)的特定產(chǎn)業(yè)，制定改善結(jié)構(gòu)法。這些產(chǎn)業(yè)臨時措施法有效期一般為5年左右。[④]在經(jīng)濟恢復(fù)時期、高速增長時期、產(chǎn)業(yè)調(diào)整時期和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時期，日本產(chǎn)業(yè)政策都是通過圍繞當(dāng)時的產(chǎn)業(yè)政策重點制定和實施相應(yīng)的法律來實現(xiàn)的。其他國家和地區(qū)（如韓國、我國臺灣等）在制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策中也都重視對產(chǎn)業(yè)政策及時進行法律調(diào)整。

我國自20世紀(jì)80年代以來逐步重視制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，多年來產(chǎn)業(yè)政策對調(diào)整我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)組織素質(zhì)，從而促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變起了多方面的積極作用。但是，在這一過程中也存在著一些不盡如人意的地方，一些方面的產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效果不理想。這除了產(chǎn)業(yè)政策本身的局限性之外，不重視法律手段在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策中的作用也是一個重要的原因。因此，要保證產(chǎn)業(yè)政策得到有效實施，將產(chǎn)業(yè)政策法律化是一個必要的舉措。

在對產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整的過程中，我們還必須強調(diào)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的法治化問題。產(chǎn)業(yè)政策是一種政府政策，也是政府的干預(yù)或調(diào)控行為，在此領(lǐng)域?qū)嵭蟹ㄖ尉椭苯颖憩F(xiàn)為政府要依法制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，要受法律的約束，這突出地體現(xiàn)了法治的民主實質(zhì)和要求，其意義重大。如果政府制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的行為不受法治原則的制約，這種產(chǎn)業(yè)政策就可能變成行政專權(quán)，增加其任意性，產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，因為“如果不對公共行政在為追求其目的而采取任何被政府官員認(rèn)為是便利的手段方面的權(quán)力加以限制，那么這種做法便是同法律背道而馳的，因為這將淪為純粹的權(quán)力統(tǒng)治。”[⑤]所以，對政府制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的行為進行法律上的控制是法治國家的必然要求。“產(chǎn)業(yè)政策一旦上升為法，就不再是政府意志，而是國家意志、全民意志。即使是政府的有關(guān)規(guī)定或行為與法相抵觸，也必須以法律為準(zhǔn)，服從法律的要求。”[⑥]因此，對產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整不僅意味著要規(guī)制被調(diào)控主體的行為，而且也意味著要規(guī)制調(diào)控主體的行為，并且后一方面占有更重要的地位。

二、產(chǎn)業(yè)政策法的基本涵義與制度體系

（一）產(chǎn)業(yè)政策法的概念與特征

產(chǎn)業(yè)政策法是調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策制定和實施過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。簡單地說，產(chǎn)業(yè)政策法就是規(guī)范和保障產(chǎn)業(yè)政策的法。它是經(jīng)濟法的一個重要組成部分，其基本方面可歸為宏觀調(diào)控法的范疇。

有人基于法理學(xué)上關(guān)于法與政策的嚴(yán)格區(qū)別而對“產(chǎn)業(yè)政策法”的提法提出質(zhì)疑，認(rèn)為法與政策不能兼容。然而，我們認(rèn)為使用產(chǎn)業(yè)政策法的提法并沒有什么障礙。政策在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中通常有兩方面的含義：一是指國家經(jīng)濟發(fā)展的基本方針或原則；二是指干預(yù)社會經(jīng)濟活動的政府行為。作為基本方針或原則，政策對計劃制定或市場活動、對政府行為和企業(yè)行為、對生產(chǎn)和消費等都有指導(dǎo)作用；作為政府干預(yù)經(jīng)濟的行為，政策對資源和社會財富的分配或再分配產(chǎn)生影響。在西方經(jīng)濟學(xué)中，政策概念一般偏重于后一方面的含義。[⑦]在前一種意義上，即產(chǎn)業(yè)政策是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本方針或原則，產(chǎn)業(yè)政策法的提法體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策與法之間的內(nèi)在聯(lián)系以及產(chǎn)業(yè)政策法作為產(chǎn)業(yè)政策的法律化方面的本質(zhì)。在這種意義上，經(jīng)濟法的其他部分如競爭法、消費者保護法也可稱為競爭政策法、消費者政策法，甚至整個經(jīng)濟法都可稱為經(jīng)濟政策法。在后一種意義上，即產(chǎn)業(yè)政策主要是指政府利用所屬的各種職能機構(gòu)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展或結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換等的干預(yù)行為，產(chǎn)業(yè)政策法的提法正體現(xiàn)了其對政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)行為的規(guī)范和保障的實質(zhì)。因此，產(chǎn)業(yè)政策法不僅有將產(chǎn)業(yè)政策上升為法律形式的問題，而且更意味著制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的行為受到法律的規(guī)范和保障的問題。在這里，姑且將前者作為第一層次的產(chǎn)業(yè)政策法，而將后者稱為第二層次的產(chǎn)業(yè)政策法。

有人主張用產(chǎn)業(yè)法或產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟法來代替產(chǎn)業(yè)政策法的稱謂。但是，無論是產(chǎn)業(yè)法還是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟法，其所指的范圍都超過了產(chǎn)業(yè)政策法的所指，實際上就是對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟進行調(diào)整的法。它除了產(chǎn)業(yè)政策法外，還包括了非由產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的但由法律直接調(diào)整的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)中所包括的產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟內(nèi)容。[⑧]雖然產(chǎn)業(yè)調(diào)控法與產(chǎn)業(yè)政策法的含義較為接近，但由于產(chǎn)業(yè)政策的概念在國內(nèi)外都已是約定俗成，因此沒有必要這樣去改稱。

作為經(jīng)濟法的一個組成部分，產(chǎn)業(yè)政策法具有經(jīng)濟法的一般特征，如經(jīng)濟性或?qū)I(yè)性、政策性、行政主導(dǎo)性和綜合性等。[⑨]當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)政策法在體現(xiàn)經(jīng)濟法的一般特征時又有自己的方式，從而形成了其在經(jīng)濟法中的一些特殊性。從產(chǎn)業(yè)政策法的基本性質(zhì)、內(nèi)容和各國的產(chǎn)業(yè)政策立法、執(zhí)法情況出發(fā)，我們認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策法至少具有以下幾個方面的鮮明特征。

第一，政策性。這是產(chǎn)業(yè)政策法在內(nèi)容方面的特征。產(chǎn)業(yè)政策法實際上就是產(chǎn)業(yè)政策的法律化。有的學(xué)者認(rèn)為：“產(chǎn)業(yè)政策法是政策與法律相互交叉而形成的一種法律。在產(chǎn)業(yè)政策法中，政策是內(nèi)容，法律是其形式，或者說產(chǎn)業(yè)政策獲得了法律的表現(xiàn)形式，進而具有法律的一般性質(zhì)，如規(guī)范性和約束力，或者說政策本身就具有法律性質(zhì)，在這里，政策和法律融為一體。”[⑩]產(chǎn)業(yè)政策法的政策性特征主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)政策法的制定、修改與國家的經(jīng)濟政策密切相關(guān)，這決定了產(chǎn)業(yè)政策法具有較大的變動性和靈活性，不同的國家以及同一個國家的不同時期的產(chǎn)業(yè)政策法在內(nèi)容和側(cè)重點上往往差別很大。有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策法一般具有較明顯的時限性和階段性，如日本產(chǎn)業(yè)政策法所規(guī)定的產(chǎn)業(yè)政策，無論是支持、發(fā)展性的扶持政策，還是救濟、援助性的調(diào)整政策，都是有一定期限的，很多臨時措施法的有效期為5年，也有的是10年。正是這個原因，很多法律在名稱上就冠以“臨時措施法”，如《機械工業(yè)振興臨時措施法》、《電子工業(yè)振興臨時措施法》等。同時，產(chǎn)業(yè)政策法在實施過程中往往也會受到政策變化的影響。

第二，社會本位性。這是產(chǎn)業(yè)政策法在實質(zhì)方面的特征。產(chǎn)業(yè)政策法保護的既不是單純的國家利益、政府利益，也不是完全的社會個體的利益，而是同這兩者既有密切聯(lián)系又有明顯區(qū)別的社會公共利益，即廣大人民群眾所享受的利益。雖然政府應(yīng)當(dāng)是社會公共利益的代表，但政府并非沒有其自身的獨立利益。“政府在法定的限度內(nèi)追求自身預(yù)算約束的寬松、程序約束的簡化、職責(zé)履行責(zé)任的減輕和模糊化，甚至是辦公條件的改善等等，都是司空見慣的常見現(xiàn)象。”[11]在產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施過程中，一般說來，政府代表的是社會共同利益，但這并非在任何時候都能夠自動實現(xiàn)的，而需要在產(chǎn)業(yè)政策法中得到體現(xiàn)和保障。以社會利益為本位的產(chǎn)業(yè)政策法的調(diào)整，包括對某些行業(yè)、企業(yè)進行規(guī)劃、引導(dǎo)、扶持、保護和限制等，其所要達到的直接目的都是為了維護社會整體利益，而不是直接為了某個或某些私人（企業(yè)）的利益，盡管它在客觀上和間接地會對個體利益產(chǎn)生某種積極或消極的影響。產(chǎn)業(yè)政策法的社會本位性體現(xiàn)了經(jīng)濟法追求實質(zhì)正義的基本價值。

第三，綜合性。這是產(chǎn)業(yè)政策法在形式方面的特征。產(chǎn)業(yè)政策法的綜合性，首先表現(xiàn)為由產(chǎn)業(yè)政策本身的綜合性決定的產(chǎn)業(yè)政策法的內(nèi)容的綜合性。產(chǎn)業(yè)政策明顯是綜合的而不是單一的，以此為內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策法也必然具有綜合性。其次，產(chǎn)業(yè)政策法的綜合性表現(xiàn)為其調(diào)整方法和實施手段的綜合性。產(chǎn)業(yè)政策法的調(diào)整方法是多種多樣的，除傳統(tǒng)的民事、行政和刑事的以外，還包括獎勵；產(chǎn)業(yè)政策法的保障措施也是多種多樣的，有人將其分為三大類：一是間接誘導(dǎo)的手段，它包括財政、稅收、金融、價格、外貿(mào)、政府采購等；二是直接管制手段，它包括了鼓勵、允許、限制、禁止等方面，有時還配有配額制、許可制、對工資與價格的直接管制等；三是行政、信息指導(dǎo)手段，它以經(jīng)濟展望、勸告及提供其他信息為表現(xiàn)式樣。[12]此外，產(chǎn)業(yè)政策法的綜合性還表現(xiàn)為其既包括實體規(guī)范，又包括程序規(guī)范，兩方面結(jié)合在一起構(gòu)成完整的產(chǎn)業(yè)政策法律制度。

（二）產(chǎn)業(yè)政策法的基本制度體系

與前述產(chǎn)業(yè)政策主要由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策所構(gòu)成相一致，產(chǎn)業(yè)政策法的基本制度體系也主要由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法律制度、產(chǎn)業(yè)組織政策法律制度、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法律制度和產(chǎn)業(yè)布局政策法律制度所構(gòu)成。其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法律制度和產(chǎn)業(yè)組織政策法律制度是產(chǎn)業(yè)政策法基本制度體系中兩個最主要、最基本的方面。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是指政府依據(jù)本國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化趨勢，為推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級而制定的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策針對產(chǎn)業(yè)間的資源配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)控問題，其實質(zhì)在于從推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理演進中求得經(jīng)濟增長和資源配置效率的改善。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策按照政策目標(biāo)和措施不同，可以劃分為多種不同的類型，主要有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇和支持政策、弱小產(chǎn)業(yè)扶植政策和衰退產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法律制度就是對這些方面的產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整而形成的。

產(chǎn)業(yè)組織政策是指政府為了獲得理想的市場績效而制定的干預(yù)產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)和市場行為的政策。產(chǎn)業(yè)組織政策針對產(chǎn)業(yè)內(nèi)的資源配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)控問題，其實質(zhì)是政府通過協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)組織中規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力之間的矛盾（即所謂的“馬歇爾沖突”），以建立正常的市場秩序，提高市場績效。產(chǎn)業(yè)組織政策主要包括競爭（反壟斷）政策、直接規(guī)制政策和中小企業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)組織政策法律制度就是對這些方面的產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整而形成的。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策是政府制定的促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步的政策，是政府對產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步、技術(shù)結(jié)構(gòu)選擇和技術(shù)開發(fā)進行的預(yù)測、決策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、推動、監(jiān)督和服務(wù)等方面的綜合體現(xiàn)。其主要內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的目標(biāo)、主攻方向、重點領(lǐng)域、實現(xiàn)目標(biāo)的策略和措施，是保障產(chǎn)業(yè)技術(shù)適度和有效發(fā)展的重要手段。產(chǎn)業(yè)間的技術(shù)結(jié)構(gòu)是供給結(jié)構(gòu)的一個因素，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個側(cè)面，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的一些方面可以在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的框架中討論，但是由于它尚不能完全包容在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策之中，并且由于在知識經(jīng)濟初見端倪的今天產(chǎn)業(yè)技術(shù)的重要性日益顯現(xiàn)，因此產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策完全可以構(gòu)成產(chǎn)業(yè)政策中的一個單獨的部分。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法律制度就是對這些方面的產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整而形成的。

產(chǎn)業(yè)布局政策是指政府為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間分布和組合合理化而制定的政策。產(chǎn)業(yè)布局的合理化，實質(zhì)上是地區(qū)分工協(xié)作的合理化、資源地區(qū)配置和利用的合理化。產(chǎn)業(yè)布局政策一般有經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、生態(tài)平衡和國家安全等方面的目標(biāo)。雖然產(chǎn)業(yè)布局政策是國家社會發(fā)展政策的重要部分，確實不能完全包容在產(chǎn)業(yè)政策中，但其主要和直接的方面是涉及產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟因素，因此還是可以在產(chǎn)業(yè)政策的框架中加以討論。例如，我國作出的西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策雖然不能僅僅歸為產(chǎn)業(yè)政策，但它確實帶有明顯的產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)。產(chǎn)業(yè)布局政策主要包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶持政策、區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策和區(qū)域產(chǎn)業(yè)保護政策等內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)布局政策法律制度就是對這些方面的產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整而形成的。

三、我國產(chǎn)業(yè)政策法的建立與完善

（一）我國產(chǎn)業(yè)政策及其法律化的現(xiàn)狀

我國在改革開放以前事實上也存在產(chǎn)業(yè)政策，如“以鋼為綱”的政策、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策、鼓勵發(fā)展地方工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的政策等，但沒有應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策這個名詞，更談不上嚴(yán)格意義上的產(chǎn)業(yè)政策法。我國比較明確和自覺地提出和實行產(chǎn)業(yè)政策是從20世紀(jì)80年代后半期開始的。

1986年在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》中第一次正式使用了“產(chǎn)業(yè)政策”的概念，并對產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了系統(tǒng)、具體的規(guī)劃和政策。1987年黨的“十三大”報告中提出：“計劃管理的重點應(yīng)轉(zhuǎn)向制定產(chǎn)業(yè)政策，通過綜合運用各種經(jīng)濟杠桿，促進產(chǎn)業(yè)政策的實現(xiàn)”。1989年3月15日《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》頒布，這是我國第一個正式的關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范性文件。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出“制定和實施產(chǎn)業(yè)政策作為政府管理國民經(jīng)濟的重要職能和調(diào)控手段”。為貫徹黨的十四大精神和十四屆三中全會決定，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢，1994年4月，國務(wù)院頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，作為今后制定各項產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)和依據(jù)。1996年4月八屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)綱要》提出了一系列具體的產(chǎn)業(yè)政策。

自20世紀(jì)90年代以來，國家陸續(xù)制定了一些包含或體現(xiàn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策性質(zhì)的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。例如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》（1992）；《科學(xué)技術(shù)進步法》（1993）；《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》（1994）；《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》（1995，后被2002年《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》所取代）、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（1995，后分別被1997年和2002年的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》所取代）、《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》（1996）；《水利產(chǎn)業(yè)政策》（1997）；《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》（1999）、《關(guān)于當(dāng)前調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的若干意見》（1999）、《鼓勵軟件業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》（2000）、《關(guān)于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》（2000）、《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》（2001）、《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》（2001）、《國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策》（2002）、《清潔生產(chǎn)促進法》（2002）、《中小企業(yè)促進法》（2002）等。

以上情況表明，我國在改革開放以來的經(jīng)濟管理活動中越來越重視利用產(chǎn)業(yè)政策，并且其法律化程度也在逐步提高，這對調(diào)整我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)組織素質(zhì)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，從而促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變起了多方面的積極作用。有人認(rèn)為，最近二十多年來我國推行的產(chǎn)業(yè)政策的數(shù)量和涉及領(lǐng)域，遠遠超過以產(chǎn)業(yè)政策著稱的日本。[13]但是，由于種種原因，我國產(chǎn)業(yè)政策在制定和實施中還存在一些問題。從法律的角度看，我國的產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域的問題主要表現(xiàn)為我國產(chǎn)業(yè)政策的法律化程度不高，現(xiàn)有的很多產(chǎn)業(yè)政策并沒有納入到嚴(yán)格的法律調(diào)整中來。雖然并不是所有的產(chǎn)業(yè)政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策還是要上升到法律的高度，特別是由最高國家權(quán)力機關(guān)制定的“法律”。而我國目前，很多重要方面的產(chǎn)業(yè)政策僅表現(xiàn)為政府或其職能部門的法規(guī)或規(guī)章，有些甚至連規(guī)章的形式都未采取，只是以某種規(guī)范性文件形式存在的“純粹的”政策，缺少現(xiàn)法律性質(zhì)的責(zé)任制度作保障。那些尚沒有得到任何法律調(diào)整的產(chǎn)業(yè)政策情況自不必說，那些在基本領(lǐng)域僅以法規(guī)、規(guī)章形式存在的產(chǎn)業(yè)政策也難以收到法律調(diào)整的應(yīng)有效果，特別是難以收到前述產(chǎn)業(yè)政策法治化的基本要求-政府本身制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的行為也要受到相應(yīng)的法律約束。基于這種情況，有人認(rèn)為我國不少領(lǐng)域中只有產(chǎn)業(yè)政策而沒有產(chǎn)業(yè)政策法。從嚴(yán)格意義上講，這是有道理的，尤其是就前述第二層次的產(chǎn)業(yè)政策法而言。

當(dāng)然，上述產(chǎn)業(yè)政策的法律調(diào)整和法治化的效果只是就其應(yīng)然狀態(tài)而言的，能否及在多大程度上收到這種效果還要取決于法律規(guī)定是否完善。就我國2002年通過的《中小企業(yè)促進法》來說，它是我國產(chǎn)業(yè)政策法中少有的高層次立法，其基本內(nèi)容也是較為合理與有效的。但是，它也有一個明顯的不足，那就是缺少法律責(zé)任的規(guī)定。盡管這類“促進型”的法律不像那些直接規(guī)范市場行為的法律具有非常具體的法律責(zé)任制度，但也不至于連一個條款都沒有，甚至能夠體現(xiàn)經(jīng)濟法特色的獎勵條款也沒有。這樣的法律也很難起到對政府行為的約束和控制作用。這恐怕與我國經(jīng)濟立法過程中由部門起草的情況不無關(guān)系。或許這是由一些學(xué)者所說的是經(jīng)濟法與行政法的分工和價值取向決定的：經(jīng)濟法主要是以實體規(guī)范（授予行政權(quán)力）的方式實現(xiàn)政府控制經(jīng)濟生活的目標(biāo)，行政法則主要是以程序法規(guī)范（設(shè)定行政行為的程序）的方式實現(xiàn)政府控制經(jīng)濟生活的目標(biāo)；經(jīng)濟法保障政府對市場弊端的控制，實現(xiàn)經(jīng)濟生活的秩序價值；行政法控制行政權(quán)力的濫用，保障政府經(jīng)濟調(diào)控的適度，確保經(jīng)濟生活的自由價值。[14]但是，法治原則應(yīng)該是所有部門法都應(yīng)該貫徹的，在包括產(chǎn)業(yè)政策法在內(nèi)的經(jīng)濟法中同樣要得到體現(xiàn)。

（二）在“入世”、知識經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展的背景下完善我國的產(chǎn)業(yè)政策法

以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)政策法將在我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中進一步得到發(fā)展和完善。在這一過程中，它無疑要受到多種因素的影響，其中“入世”、知識經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展將是最明顯和最重要的三個因素，或者說構(gòu)成了其主要的背景。

我國已于2001年12月11日正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），這標(biāo)志著我國對外開放以及融入經(jīng)濟全球化大潮的進程進入了一個新階段。在這種背景下，在遵守WTO基本規(guī)則的前提下保護民族產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，這是一個十分現(xiàn)實的問題。隨著經(jīng)濟全球化、國際市場競爭日趨激烈，靠企業(yè)自身的力量來改變在國際分工和貿(mào)易利益中的不利地位是非常困難的，必須在充分發(fā)揮市場功能的同時，積極利用政府的力量引導(dǎo)企業(yè)行為，通過實施產(chǎn)業(yè)政策，并使其上升為法律，加快產(chǎn)業(yè)政策的立法，用法律來保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為，今后發(fā)展中成員的適當(dāng)貿(mào)易保護要求將主要依賴運用產(chǎn)業(yè)政策，這與發(fā)達成員并無不同。WTO不禁止產(chǎn)業(yè)政策的使用，只要這些政策貫徹非歧視原則。因此，產(chǎn)業(yè)政策在國際貿(mào)易政策體系中的重要性相對增加。[15]雖然我國加入WTO以后，對許多領(lǐng)域政府不能再進行干預(yù)和“補貼”，對一些行業(yè)進行重點扶植的產(chǎn)業(yè)政策也將受到限制，但是根據(jù)已加入WTO的國家的實例，在以下領(lǐng)域政府是可以有所作為的：一是政府投入資金用于提高中長期產(chǎn)業(yè)競爭力的技術(shù)開發(fā)；二是對本國經(jīng)濟落后地區(qū)進行扶持；三是對中小企業(yè)進行扶持。[16]這些方面也就是我國今后產(chǎn)業(yè)政策立法所要解決的主要問題。其中，《中小企業(yè)促進法》雖已出臺，但其不少問題還需要通過制定一系列配套的法規(guī)和規(guī)章來進一步細化。技術(shù)創(chuàng)新和西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的法律、法規(guī)需要制定和完善。為防止外資企業(yè)憑借資本和技術(shù)實力，取得壟斷地位，壟斷我國市場，應(yīng)加快制定《反壟斷法》；同時，加快制定《控股公司條例》、《企業(yè)兼并條例》等，為加入WTO后的企業(yè)兼并聯(lián)合重組提供法律依據(jù)。

21世紀(jì)是知識經(jīng)濟的時代，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為核心的知識將成為最重要的經(jīng)濟資源和最重要的生產(chǎn)要素，成為生產(chǎn)的支柱和經(jīng)濟發(fā)展的決定性因素。今天，許多國家都通過立法形式制定了自己面向知識經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)扶植和產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，力圖有效地組織知識資源，推動結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)經(jīng)濟知識化的發(fā)展目標(biāo)。在這樣的背景下，原先建立在“知識、科技成果和技術(shù)創(chuàng)新”是經(jīng)濟增長的“外生變量”基礎(chǔ)上的我國原有產(chǎn)業(yè)政策，要轉(zhuǎn)變成“知識、科技成果和技術(shù)創(chuàng)新”是經(jīng)濟增長的重要“內(nèi)生變量”方面上來。這要求我國在制定和完善有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策法時，在內(nèi)容上必須體現(xiàn)增加無形知識、技術(shù)供給，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)化發(fā)展，提高人力資源素質(zhì)，加強知識基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策導(dǎo)向。無論在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的確定和選擇上還是在產(chǎn)業(yè)組織政策的確定上，都應(yīng)體現(xiàn)知識經(jīng)濟的要求。

20世紀(jì)90年代以來，可持續(xù)發(fā)展逐步在我國得到共識并確定為未來的發(fā)展戰(zhàn)略之一。可持續(xù)發(fā)展是指“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。”它強調(diào)代內(nèi)公平和代際間的公平，要求經(jīng)濟增長必須絕對建立在生態(tài)基礎(chǔ)上，并確保這些生態(tài)基礎(chǔ)受到保護和發(fā)展，以便它可以支持經(jīng)濟的長期增長。在這種情況下，有學(xué)者提出了在西部開發(fā)中產(chǎn)業(yè)政策法的生態(tài)化問題。[17]實際上，產(chǎn)業(yè)政策法的生態(tài)化不僅是在西部開發(fā)中要注意的問題，而且具有全局的意義，成為在可持續(xù)發(fā)展背景下完善我國產(chǎn)業(yè)政策法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。在這方面，日本在20世紀(jì)70年代以前單純追求經(jīng)濟增長型的產(chǎn)業(yè)政策的失誤導(dǎo)致嚴(yán)重產(chǎn)業(yè)公害的教訓(xùn)值得我們認(rèn)真吸取，否則，所謂的“增長的代價”是非常高昂的。這要求我們在制定產(chǎn)業(yè)政策時必須考慮到環(huán)境保護的要求，以此實施經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)和生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)并進。因此，盡管環(huán)境保護法已經(jīng)成為一個獨立的法律部門，盡管環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策可以成為產(chǎn)業(yè)政策的單獨組成部分，但是更重要的還是要將環(huán)境保護或者生態(tài)化要作為一種理念、原則貫穿于產(chǎn)業(yè)政策法、尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法的制定與執(zhí)行之中。

需要說明的是，我國產(chǎn)業(yè)政策法的完善不僅要著眼于其第一層次意義上的完善，有“純粹的”政策上升到法律形式，而且還要特別注意其第二層次意義上的完善，使制定與實施產(chǎn)業(yè)政策的行為得到有效的規(guī)范和切實的保障。

參考文獻：

[①]長谷川啟之（日）、梁小民、劉甦朝：《經(jīng)濟政策的理論基礎(chǔ)》，中國計劃出版社1995年版，第205頁。

[②]陳淮編著：《日本產(chǎn)業(yè)政策研究》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第3頁。

[③]高帆主編：《行政權(quán)力與市場經(jīng)濟》，中國法制出版社1995年版，第140頁。

[④]參見國家經(jīng)貿(mào)委政策法規(guī)司：《運用法律手段推進結(jié)構(gòu)調(diào)整-日本產(chǎn)業(yè)政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整法制化的啟示》，載《人民日報》2001年9月22日第6版。

[⑤]［美］E？博登海默：《法理學(xué)—法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第367頁。

[⑥]陳淮編著：《日本產(chǎn)業(yè)政策研究》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第23頁。

[⑦]參見陳淮編著：《日本產(chǎn)業(yè)政策研究》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第1頁。

[⑧]參見張雪楳：《論產(chǎn)業(yè)法的地位》，載于史際春、鄧峰主編《經(jīng)濟法學(xué)評論》第二卷，中國法制出版社2002年版，第184頁。

[⑨]參見史際春、鄧峰著：《經(jīng)濟法總論》，法律出版社1998年版，第55-66頁。

[⑩]董進宇主編：《宏觀調(diào)控法學(xué)》，吉林大學(xué)出版社1999年版，第212頁。

[11]王源擴：《重構(gòu)學(xué)科基礎(chǔ)遠離國家本位》，載于史際春、鄧峰主編：《經(jīng)濟法學(xué)評論》第二卷（2001），中國法制出版社2002年版，第439－440頁。