深究當(dāng)前國際反恐立法缺陷

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摘要：面對日益增長的恐怖主義威脅，國際社會并非無動于衷。從1937年國際聯(lián)盟通過了第一個反恐國際公約開始，國際社會在不同領(lǐng)域制定了一系列的反恐國際公約。盡管反恐立法已初具規(guī)模，但并未有效遏制國際恐怖主義犯罪的囂張氣勢。本文分析了國際反恐立法的缺陷及在實施中存在的一些主要問題，為今后的反恐國際法建設(shè)指明了方向。

關(guān)鍵詞：恐怖主義；反恐立法；國際條約

從20世紀(jì)下半葉開始，愈演愈烈的國際恐怖主義活動嚴(yán)重影響和危害了世界和平與安全及人類的生存環(huán)境，已造成無數(shù)平民犧牲及財產(chǎn)重大損失。面對日益增長的恐怖主義威脅，國際社會并非無動于衷。1937年3月17日國際聯(lián)盟在日內(nèi)瓦制定并通過了《防止和懲治恐怖主義國際公約》。盡管該公約未能批準(zhǔn)生效，但它為國際社會制定反恐怖主義的現(xiàn)代公約奠定了基礎(chǔ)，開了國際法與國際恐怖主義較量的先河。從那以后，國際社會越來越意識到國際恐怖主義的危害性以及規(guī)范國際反恐斗爭的重要性，并在不同的領(lǐng)域制定了一系列國際公約。這些公約主要有：1963年《關(guān)于在航空器內(nèi)犯罪和其他某些行為的公約》、1970年《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》、1971年《蒙特利爾公約》及其1988訂于蒙特利爾的《制止在為國際民用航空服務(wù)的機場上的非法暴力行為的議定書》、1973年《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》、1979年《反對劫持人質(zhì)公約》、1988年《禁止危害航海安全的非法行為公約》、《禁止危害大陸架固定平臺安全的非法行為的議定書》、1977年《制止恐怖主義爆炸的國際公約》、1999年《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》等。目前的反恐條約已初具規(guī)模，有力地打擊了國際恐怖主義犯罪的囂張氣焰，但由于國際反恐立法在很多方面并不完善，在實施中也存在很多問題，因此，并未從根本上有效地遏制國際恐怖主義犯罪的發(fā)展勢頭。國際反恐立法及實施過程中存在的問題主要有以下幾個方面：

一、對恐怖主義在認(rèn)識上存在分歧

國際社會從20世紀(jì)20年代就開始努力控制國際恐怖主義，為界定恐怖主義的定義做出了不懈努力，但迄今為止，無論是過去的國際聯(lián)盟還是現(xiàn)在的聯(lián)合國都沒有能夠給國際恐怖主義下一個國際社會普遍接受的定義，也沒有相對公正的、國際性的認(rèn)定機構(gòu)和程序，各國只能依據(jù)自定的標(biāo)準(zhǔn)和程序自己認(rèn)定某一行為是否是恐怖主義行為。據(jù)統(tǒng)計，截止1999年，世界上關(guān)于恐怖主義的定義多達108種。沒有一個統(tǒng)一的、確切的、普遍接受的恐怖主義定義，會給打擊恐怖主義帶來隨意性和不確定性，會導(dǎo)致一些國家濫用打擊恐怖主義的權(quán)利。

二、反恐立法實際運作的成效并不理想

盡管目前的反恐條約初具規(guī)模，但在實際運作中的成效并不理想。造成這種現(xiàn)狀的原因主要有：

第一，有些條約締約國稀少，沒有足夠的影響力，不利于統(tǒng)一的國際反恐法制的建立。一定數(shù)量的國家簽署、批準(zhǔn)公約，是公約所構(gòu)建的法律機制在國際社會有序運行的基礎(chǔ)，更何況有些條約至今尚未生效。[2]

第二，公約一般只對締約國有所約束，并不能夠?qū)λ袊倚纬蓮娦幸?guī)定。比如《海牙公約》、《蒙特利爾公約》及部分的反恐公約只要求締約國對公約所稱之罪行應(yīng)采取必要之措施。如果這些公約中所規(guī)定的擁有管轄權(quán)的各個國家，如航空器登記國、降落國或劫機犯出現(xiàn)國并非公約之締約國，公約的規(guī)定對這些犯罪行為顯然缺乏約束力，那么也就只能寄希望那些非締約國的國家，以維護國際和平和安全的誠信與善意，懲治那些犯罪的恐怖活動分子。[2]

第三，利益分歧與立場對立。少數(shù)西方國家習(xí)慣于從追求本國利益的最大化出發(fā)，運用“雙重標(biāo)準(zhǔn)”處理恐怖主義問題，對符合或不危害到其本國利益的恐怖主義行為，就給予支持、放任或默許，而對有害于其本國利益的恐怖行為，則給予打擊和制裁。

第四，恐怖分子利用刑事管轄權(quán)逃避法律制裁。刑事管轄權(quán)是國家主權(quán)的重要組成部分，其通常只能在本國領(lǐng)土內(nèi)行使，沒有他國的同意和協(xié)助，就不能及于本國領(lǐng)土之外。任何國家基于其國家主權(quán)的獨立性，都有權(quán)禁止別國在本國領(lǐng)土內(nèi)行使刑事管轄權(quán)。由于當(dāng)今國際社會沒有任何一個國家的刑事司法系統(tǒng)可以超越國家主權(quán)的管轄范圍，在他國領(lǐng)土上自由地追訴犯罪，因此，國際恐怖分子往往利用國家主權(quán)造成的刑事管轄空隙，在不同國家組織間實施國際恐怖主義犯罪，逃避法律制裁。

第五，司法合作在實踐中存在困難。雖然許多公約都確立了“或引渡或起訴”原則，但在實踐中，犯罪人所在國或許因為自身的利益，濫用“政治犯不引渡”原則或以不引渡本國公民為由，拒絕引渡犯罪人，變相為恐怖分子提供安全的棲息地，而且當(dāng)有理由認(rèn)為被告人被引渡后會受到不公正審判的情況時也可以不引渡。就以洛克比空難為例，因為利比亞對劫機者的包庇，使相關(guān)各國為將肇事者繩之以法花費無數(shù)金錢，調(diào)動各種外交、經(jīng)濟、政治、法律手段，耗時十幾年。

三、反恐立法內(nèi)容缺失，滯后于恐怖主義的發(fā)展

(一)國際恐怖主義犯罪中的國家責(zé)任問題懸而未決

國家責(zé)任問題是當(dāng)前反恐斗爭中的一個難題，由于反恐國際法制不全面，此領(lǐng)域無法可依，如不妥善解決后果將不堪設(shè)想，很可能為少數(shù)大國以反恐為名干涉他國內(nèi)政甚至大打出手留下可乘之機。國際社會必須創(chuàng)制國際法制以解決國家在恐怖主義犯罪領(lǐng)域的法律責(zé)任問題：何為國家恐怖犯罪情形?當(dāng)一國防患于未然，懲治于事后仍不能阻止恐怖主義犯罪的發(fā)生時，該國是否應(yīng)該承擔(dān)國際法律責(zé)任?若該國懲治力度被他國指責(zé)為不力時，該國是否要承擔(dān)相應(yīng)的國際法律責(zé)任?當(dāng)國家從事、參與或教唆、支持、協(xié)助、縱容恐怖犯罪時，該有關(guān)恐怖犯罪行為在上述各種情形下是否算作國家行為，該國應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，可否由受害國對其進行軍事打擊或由國際社會限制其國家主權(quán)(類似二戰(zhàn)后盟軍對日本及德國所采取的措施)?國家應(yīng)以何種方式承擔(dān)國際法律責(zé)任?限制國家主權(quán)的方式可否用于反恐等，這些問題都丞待解決。

(二)未能涵蓋各種形式的恐怖活動

目前，公約只適用于特定的恐怖活動，未能涵蓋各種形式的恐怖活動。目前的證據(jù)顯示，核生化恐怖襲擊的危險性明顯增大。美國國務(wù)卿鮑威爾也說，大規(guī)模殺傷性恐怖主義將是21世紀(jì)美國國家安全面臨的戰(zhàn)略性威脅。此外，許多先進國家都把電廠、水壩以及大眾運輸?shù)牟僮飨到y(tǒng)計算機化，利用網(wǎng)絡(luò)攻擊電力或大眾運輸系統(tǒng)，引起社會恐慌等的國際恐怖活動亦并非是不可能的。這些有別于以往的犯罪行為其嚴(yán)重性并不亞于爆炸、劫持人質(zhì)、妨害飛航安全等的恐怖活動。但是目前國際公約并不能涵蓋這些日新月異的國際恐怖活動，在使用這些新手段的國際恐怖活動上將存在打擊上的困難。

四、制裁恐怖犯罪行為規(guī)范的不統(tǒng)一，甚至相互沖突

目前國際反恐立法與各國國內(nèi)反恐立法各有各的規(guī)定，相互之間的銜接和協(xié)調(diào)仍然存在一定的缺陷。比如以對資助恐怖主義犯罪的量刑為例。德國修改后的《刑法》將參加或資助外國恐怖組織視為非法，可判處1至10年的刑期；法國《刑法》規(guī)定，資助恐怖主義犯罪可判處10年徒刑和150萬法郎罰款；意大利在刑法中規(guī)定了“國際恐怖主義罪”，對參與恐怖組織犯罪活動判處5至15年徒刑，對協(xié)助或庇護者判處4年有期徒刑；歐洲理事會對通過任何形式資助恐怖主義的行為規(guī)定的刑期是8年。[3]我國刑法規(guī)定，“資助恐怖活動組織或者實施恐怖活動的個人，處5年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的處五年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)”。這些對同一類犯罪行為所做的不統(tǒng)一的量刑規(guī)定，給恐怖主義犯罪分子試圖通過規(guī)避或選擇法律來減輕自己應(yīng)受的懲罰，帶來了可乘之機。這種立法現(xiàn)狀在一定程度上導(dǎo)致了國際反恐怖主義斗爭不能取得有效的成果。

五、反恐立法分散，缺乏統(tǒng)一性

反恐立法分散主要表現(xiàn)在目前只有一些專門性反恐條約，還沒有全面性的反恐國際公約，這些已有的公約分別對特定的恐怖主義犯罪，例如，劫持航空器罪、侵害受國際保護人員罪、劫持人質(zhì)罪、恐怖主義爆炸罪、向恐怖主義提供資金罪等作了規(guī)定。它們具有部門法的性質(zhì)，在整體上缺乏全面性、統(tǒng)一性以及協(xié)調(diào)性。另外，制定反恐國際公約機構(gòu)也具有不統(tǒng)一性，即不存在固定的機構(gòu)來處理恐怖主義活動，包括制定有關(guān)公約。比如相關(guān)的某些公約是由聯(lián)大設(shè)立的機構(gòu)起草的，某些公約是由聯(lián)合國專門機構(gòu)(例如：國際民用航空組織、國際原子能機構(gòu)、國際海事組織)起草、制定并通過的。反恐立法的分散、不統(tǒng)一，既不利于實踐操作和形成統(tǒng)一的國際反恐法制，也讓恐怖分子有機可乘。

綜上所述，盡管反恐國際法在打擊國際恐怖主義中起到了重要作用，但它的缺陷也是顯而易見的，新世紀(jì)一系列的國際恐怖犯罪證明，現(xiàn)行的反恐國際法律控制已遠遠不能滿足新的國際形勢的需求，無法應(yīng)對當(dāng)今國際恐怖活動的日趨猖獗。因此，國際社會必須要加強合作，不斷完善反恐國際立法。

參考文獻：

[1]李薇薇，《國際恐怖主義與國際法上的使用武力》，《華東政法學(xué)院學(xué)報》2003年第5期。

[2]梁淑英，《國際恐怖主義與國家自衛(wèi)》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2003年第21卷第4期。

[3]Internationalencyclopediaofterrorism[M]，fizroyDearbornpublishers，1997。

[4][韓]柳炳華，《國際法》[M]，中國政法大學(xué)出版社，1997。