政府形象研究論文

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政府形象是一個(gè)自有政府以來就始終存在的客觀現(xiàn)象，是與人們關(guān)系極其密切的一種特殊形象。然后，盡管人們經(jīng)常接觸政府形象，卻很少從理論上研究什么是政府形象，它有哪些要素和特征，它是怎樣形成的，應(yīng)當(dāng)如何對(duì)它進(jìn)行控制，等等。這就必然會(huì)影響我們從本質(zhì)上去把握政府形象和有意識(shí)地去塑造政府形象。因此，對(duì)政府形象問題進(jìn)行深入研究在理論上和實(shí)踐上無疑都是十分必要的。

一、政府形象的理論范疇

所謂政府形象，是指作為行政主體的政府在作為行政客體的公民頭腦中的有機(jī)反映，是主客觀相統(tǒng)一的產(chǎn)物。作為一個(gè)理論范疇，它主要有以下要素和特征。

（一）政府形象的要素

政府形象由以下三個(gè)要素構(gòu)成：

1、政府：從行政主體到認(rèn)識(shí)客體

毫無疑問，政府是三要素中最重要的一個(gè)要素，是決定政府形象的主導(dǎo)方面，也是古今中外政治學(xué)家、法學(xué)家和行政學(xué)家研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。一方面，從行政管理角度看，政府是行政主體，與公民的關(guān)系是命令與服從的關(guān)系，居于主動(dòng)地位，二者的法律地位不對(duì)等；另一方面，從政府形象角度看，政府則是認(rèn)識(shí)客體，是公民頭腦中的反映對(duì)象，居于被動(dòng)地位，二者的認(rèn)識(shí)地位不對(duì)等。因此，政府是根據(jù)絕大多數(shù)民眾的意志（上升為法律）行使行政權(quán)，還是根據(jù)少數(shù)執(zhí)政者的意志（個(gè)人專斷獨(dú)裁）行使行政權(quán)，就構(gòu)成了影響絕大多數(shù)認(rèn)識(shí)主體的看法和感情，決定政府形象好壞的本質(zhì)因素。

近代以來，西方政治學(xué)家和法學(xué)家普遍認(rèn)為，為了防止政府專斷獨(dú)裁，必須保障人民①民主和自由，必須將人民的意志上升為法律，并確立其至高無上的權(quán)威。英國著名政治思想家洛克在其名著《政府論》中認(rèn)為：“處在社會(huì)中的人的自由，就是除經(jīng)人們同意在國家內(nèi)所建立的立法權(quán)以外，不受其他任何立法權(quán)的支配；除了立法機(jī)關(guān)根據(jù)對(duì)它的問題所制定的法律以外，不受任何意志的統(tǒng)轄或任何法律的約束。……處在政府之下的人們的自由，應(yīng)有長期有效的規(guī)則作為生活的準(zhǔn)繩，這種規(guī)則為社會(huì)一切成員所共同遵守，并為社會(huì)所建立的立法機(jī)關(guān)所制定。”①洛克的這一政府理論，成為英國和美國建立法治政府的基本理論。當(dāng)代的英國法學(xué)家則進(jìn)一步對(duì)法治政府的主要原則進(jìn)行了如下概括：（1）政府的一切活動(dòng)必須遵守法律；（2）法律必須尊重公民的自由和權(quán)利；（3）法律面前人人平等；（4）法律在政府與公民之間無所偏袒②。由此可見，建立在公民民主和自由基礎(chǔ)上的法治政府的形象，必然優(yōu)于專制獨(dú)裁的人治政府的形象。

2、公民：從行政客體到認(rèn)識(shí)主體

對(duì)公民的研究主要開始于近代以后。在專制社會(huì)，公民是純粹的行政客體，不必要也不可能研究它對(duì)行政主體的反作用問題。到了近代社會(huì)，公民不再是純粹被動(dòng)的行政客體，而開始對(duì)行政主體產(chǎn)生巨大的反作用。一方面，公民作為整體是法律的最終制定者，是產(chǎn)生、監(jiān)督和罷免政府的權(quán)力主體：“不是人民為了國家而存在，而是國家為了人民而存在。”③另一方面，公民作為個(gè)體其法律主體地位被逐步確立，在某些法律關(guān)系中，公民不僅可以作為與政府對(duì)等，而且可以作為與政府平等的法律主體進(jìn)行活動(dòng)，甚至比政府享有更多的權(quán)利，承擔(dān)更少的義務(wù)；如在行政訴訟和行政賠償法律關(guān)系中，中國公民可以控告政府，享有起訴權(quán)、辯護(hù)權(quán)、勝訴權(quán)和獲得賠償權(quán)等，而行政機(jī)關(guān)則必須承擔(dān)只能當(dāng)被告、不能當(dāng)原告的義務(wù)、舉證義務(wù)和違法損害賠償義務(wù)等。④

從政府形象的角度看，公民作為認(rèn)識(shí)主體具有特殊的重要性：一方面，我們所說的政府形象只能是政府在絕大部分公民整體意識(shí)中的反映，而不是政府在一部分人、甚至個(gè)別人意識(shí)中的反映；另一方面，即使是專制政府，也不能一點(diǎn)不顧及公民對(duì)它的信任度和服從度。因此，公民作為認(rèn)識(shí)主體所反映出來的情緒和態(tài)度，會(huì)對(duì)政府形象的形成和發(fā)展產(chǎn)生反作用。

3、認(rèn)識(shí)過程：公民腦海中的政府

政府形象正是在認(rèn)識(shí)過程中逐步形成的，這一過程大致可分為以下四個(gè)階段：

第一、偶然映象階段。偶然映象是公民個(gè)人通過對(duì)政府零星的、初步的感知，再加上一定程度的主觀推測和判斷而產(chǎn)生的。盡管它是粗糙的、浮淺的和不穩(wěn)定的，甚至可能是片面的或虛假的，但卻是認(rèn)識(shí)過程的第一步，是導(dǎo)向政府形象的門檻。偶然映象可能產(chǎn)生于公民對(duì)政府的某一行為或某一人員的觀察，也可能產(chǎn)生于公民受某種傳播信息的間接影響。如筆者在對(duì)遼寧省本溪市依法治市情況進(jìn)行調(diào)查時(shí)，一個(gè)生動(dòng)的事例使我對(duì)本溪市的警察形象有了鮮明的印象：“1995年夏天，本溪市明山分局體育場派出所年輕戶警劉艷華一次乘公共汽車時(shí)，一位50多歲的男士站起來非給她讓座。劉艷華感到很奇怪，哪有年長者給年輕人讓座的道理？這位男士說：‘有一次我去你那里辦戶口，缺張介紹信，還差一元錢，你先給我辦了，讓我后補(bǔ)手續(xù)，結(jié)果沒有耽誤小孩上學(xué)報(bào)名。’剎那間，全車?yán)仙儋澰S、親切的目光停在劉艷華身上。”劉艷華此舉無疑使一車公民產(chǎn)生了該警察熱心為老百姓服務(wù)的偶然印象。①

第二、暫時(shí)映象階段。暫時(shí)映象是公民個(gè)人通過對(duì)政府經(jīng)常、較大范圍的感知，并在分析和判斷基礎(chǔ)上形成的。它比偶然映象相對(duì)穩(wěn)定一些，準(zhǔn)確一些，接近于本質(zhì)形象一些。如筆者聽說深圳市政府在全面推行“窗口式辦文”制度，即公民、法人只要向特定行政機(jī)關(guān)的對(duì)外窗口提出辦理某事的申請(qǐng)，到具體日期即可在該窗口領(lǐng)取辦文結(jié)果；于是，頭腦里產(chǎn)生了深圳市政府在扎扎實(shí)實(shí)開展依法行政和廉政建設(shè)的偶然映象。為了實(shí)地考察此事是否確實(shí)，筆者到“窗口式辦文”制度的始作俑者─深圳市規(guī)劃國土局進(jìn)行實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)事實(shí)的確如此，于是頭腦里的意象得到了強(qiáng)化與發(fā)展，形成了“深圳市政府的確在依法行政”的暫時(shí)映象。

第三、定型映象階段。定型映象是公民個(gè)人通過對(duì)政府長時(shí)期的、更大范圍的感知，并在深入分析和綜合判斷的基礎(chǔ)上形成的。它比暫時(shí)映象更為穩(wěn)定、準(zhǔn)確，更接近于本質(zhì)形象。當(dāng)公民個(gè)人形成了定型映象之后，一般不會(huì)輕易改變。如某《依法治國研究》課題組通過對(duì)13個(gè)城市的數(shù)千公民進(jìn)行隨機(jī)問卷調(diào)查，結(jié)果表明，絕大多數(shù)公民通過對(duì)中國改革開放前后情況的對(duì)比，結(jié)合自己對(duì)中外法治理論與實(shí)踐的理解，在頭腦里形成只有實(shí)行依法治國和依法行政，國家才能長治久安，政府才能廉潔高效的定型印象。②

第四、政府形象階段。政府形象是在絕大多數(shù)公民的定型映象的基礎(chǔ)上形成的。就單個(gè)公民而言，由于受個(gè)人立場、觀點(diǎn)的決定以及文化素質(zhì)與觀察條件的制約，其頭腦里的定型映象可能代表著政府形象的本質(zhì)，也可能與政府形象有一定的距離，甚至與其背道而馳。但就整體公民而言，定型映象的主導(dǎo)方面必定代表著政府形象的本質(zhì)。這不僅由于政府形象的認(rèn)識(shí)客體-政府是客觀的，而且由于認(rèn)識(shí)主體-公民的意識(shí)在整體上也是客觀的。雖然從個(gè)體來看這種認(rèn)識(shí)具有主觀性，但從公民整體意識(shí)來看卻具有客觀性，不是個(gè)別人或一部分人的意志所能改變的。從這個(gè)意義上可以說，政府形象的本質(zhì)具有客觀性。

問題的另外一面是，在某些公民的頭腦里，對(duì)政府的映象可能只是一種假象，沒有反映政府形象的本質(zhì)。如在少數(shù)敵視社會(huì)的犯罪分子的頭腦里，可能形成政府形象糟得很的印象。即使在某些守法公民的腦海里，也可能因各種原因而對(duì)政府形象產(chǎn)生某些誤解。如果我們處理不當(dāng)，就有可能激化矛盾，影響穩(wěn)定。因此，我們既要進(jìn)一步改善政府工作，又要進(jìn)一步加強(qiáng)政府與公民的溝通，提高政府的公開性與透明度，以真正樹立良好的政府形象。

（二）政府形象的特征

政府形象有以下三個(gè)顯著的特征：

1、政府形象具有形象性

這是一切形象所共同具有的質(zhì)的規(guī)定性。但政府形象不是一種純粹客觀的直觀形象和實(shí)體形象，而是主客觀相統(tǒng)一的間接形象和觀念形象。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一、政府形象是主觀形式與客觀內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一。這是由認(rèn)識(shí)主體的主觀性和認(rèn)識(shí)客體的客觀性所決定的，也是政府形象區(qū)別于一切實(shí)體形象的主要標(biāo)志。從認(rèn)識(shí)主體來看，公民的意識(shí)無疑是主觀的；但從認(rèn)識(shí)客體來看，政府本身則是客觀的。盡管政府及其行為是無形的，但人們卻時(shí)時(shí)處處可以感覺到它的存在和作用①，而行政人員和政府設(shè)施作為一種有形實(shí)體的存在則更證實(shí)了這一點(diǎn)。當(dāng)然，由于政府本身不象物質(zhì)實(shí)體那樣具有形象性，它必須借助于公民認(rèn)識(shí)的中介才能形成形象，因而它與實(shí)體形象是有區(qū)別的，即它的存在形式是主觀的，它產(chǎn)生并定型于公民的腦海之中；但它的具體內(nèi)容則是客觀的，它獨(dú)立于公民的意識(shí)之外。政府形象正是這種主觀作用于客觀的產(chǎn)物，是主客觀的有機(jī)結(jié)合。

第二、政府形象是個(gè)體意識(shí)與整體意識(shí)的有機(jī)統(tǒng)一。這是政府形象區(qū)別于文學(xué)形象及其他觀念形象的主要標(biāo)志。盡管政府形象的存在形式是主觀的，但它卻不是某一個(gè)或幾個(gè)公民個(gè)體意識(shí)的產(chǎn)物，而是絕大部分公民整體意識(shí)的結(jié)果。因此，只有代表人民普遍意志和歷史發(fā)展方向的公民個(gè)體意識(shí)的總和才能構(gòu)成公民的整體意識(shí)，也才能形成政府形象。而文學(xué)形象則不然。每一個(gè)讀者都可能對(duì)同一個(gè)文學(xué)形象產(chǎn)生不同的理解，所謂一百個(gè)讀者即有一百個(gè)哈姆雷特，即是文學(xué)形象這種差異性的典型說明。

第三、政府形象是現(xiàn)象與本質(zhì)的有機(jī)統(tǒng)一。這是就政府形象的具體內(nèi)容而言的。公民認(rèn)識(shí)政府最直觀的途徑是觀察一系列的現(xiàn)象。如政府廉政狀況、市場物價(jià)狀況、社會(huì)治安狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，等等。現(xiàn)象雖然未必能反映事物的本質(zhì)，但卻是進(jìn)入本質(zhì)的向?qū)В钦蜗笮纬蛇^程中最活躍、給人印象最深刻的因素。單個(gè)的現(xiàn)象可能具有相當(dāng)?shù)呐既恍裕幌盗械默F(xiàn)象則可能預(yù)示著某種必然性。如筆者1996年在對(duì)南京依法治市情況進(jìn)行調(diào)查時(shí)，向出租車司機(jī)詢問南京的社會(huì)治安情況，司機(jī)的話頗為生動(dòng)深刻：“流竄犯未到南京就拐彎溜走了。”為了驗(yàn)證此話的正確性，我對(duì)南京市的社會(huì)治安狀況進(jìn)行了深入調(diào)查，結(jié)果有了如下數(shù)據(jù)：“南京市破獲殺人等五類暴力性案件的攻堅(jiān)能力一直在國內(nèi)各同等城市居領(lǐng)先地位。1993年五類案件整體破案率達(dá)88.1%，1994年達(dá)93.1%，1995年達(dá)90.8%，1996年1—6月達(dá)93.5%.”“自1993年1月到1996年6月，南京市重大刑事案件發(fā)案率及其占全部案件的比重在全國同等城市中始終居末位，其中后者每年均低于各市平均水平近20個(gè)百分點(diǎn)。在全國社會(huì)治安形勢十分嚴(yán)峻、‘北犯南逃’現(xiàn)象較為普遍的情況下，南京市依法治市的綜合效應(yīng)鑄下了犯罪分子膽顫心驚的天羅地網(wǎng)，營造了人民安居樂業(yè)的一方凈土。……根據(jù)南京市公安局1996年向各界公民發(fā)放的5800份《公民安全調(diào)查問卷》統(tǒng)計(jì)結(jié)果，在您對(duì)當(dāng)前社會(huì)治安狀況總的評(píng)價(jià)是什么的問題中，1995年認(rèn)為很好的占34.5%，較好的占54%，一般的占10.8%，較差的占0.7%，很差的僅占0.1%.南京市政府以其依法治市的實(shí)際成效使社會(huì)治安較早步入了持續(xù)、穩(wěn)定、良性發(fā)展的軌道，贏得了人民群眾發(fā)自內(nèi)心的贊揚(yáng)。”①南京市社會(huì)治安的這一典型例證，不僅充分說明了在政府形象形成過程中現(xiàn)象與本質(zhì)的關(guān)系，也說明了現(xiàn)象在政府形象形成過程中的地位與作用。政府形象的本質(zhì)正是由成千上萬的現(xiàn)象的總和所構(gòu)成的。

2、政府形象具有社會(huì)性

一方面，由于公民是由不同的社會(huì)階級(jí)所組成的，政府本身也是代表特定社會(huì)階級(jí)利益的；所以，作為主觀對(duì)客觀的反映，政府必然要經(jīng)過公民頭腦的過濾和加工，政府形象必然要打上鮮明的階級(jí)烙印；但另一方面，政府形象的階級(jí)性并不影響政府形象的客觀性，這歸根到底是由于政府形象決不是公民個(gè)人的主觀臆造，而是社會(huì)絕大部分公民對(duì)現(xiàn)存政府形象的有機(jī)反映。因此，它是不以個(gè)別人或一部分人的意志為轉(zhuǎn)移的。有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)這樣的情況：本階級(jí)政府的官員也不得不哀嘆本階級(jí)政府的形象不佳，并不得不承認(rèn)代表人民利益的敵對(duì)階級(jí)的政府形象更好。如解放戰(zhàn)爭期間，不僅很多國民黨政府官員，而且很多美國政府官員也承認(rèn)國民黨政府腐敗無能，共產(chǎn)黨政府清正廉潔。這無疑是政府形象客觀性的有力佐證。

3、政府形象具有動(dòng)態(tài)性

動(dòng)態(tài)性包括三層含義：首先，政府形象的形成是以行政行為為基礎(chǔ)的。公民主要是從政府的所作所為來認(rèn)識(shí)政府的。正因?yàn)槿绱耍覀冄芯空蜗缶筒荒芟笮姓▽W(xué)和行政管理學(xué)的一般程式那樣，首先從行政機(jī)構(gòu)開始，爾后到行政人員，最后才到行政行為；而必須首先從行政行為入手，第二步再到作出行為的人員，最后才到作為人員與行為物質(zhì)外殼的行政機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置的正順序與形象形成的逆順序，無疑使行政機(jī)關(guān)的靜態(tài)性與政府形象的動(dòng)態(tài)性形成十分鮮明的對(duì)照。其次，政府形象的形成是漸進(jìn)的。公民正是從政府的一系列行為中逐步地認(rèn)識(shí)政府的。再次，政府形象本身是不斷發(fā)展變化而非靜止不動(dòng)的，政府在特定時(shí)期的發(fā)展變化是政府形象發(fā)展變化的主導(dǎo)原因。例如，我國在十年期間由于“”倒行逆施，極左思潮泛濫，導(dǎo)致政府形象受到嚴(yán)重?fù)p害；經(jīng)過二十余年的撥亂反正和改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，民主法治逐步完善，政府形象有了極大提高。又如，遼寧省本溪市公安局在1994年之前的3年，在全市民意測驗(yàn)中居各政府部門的倒數(shù)“老大”。但從1994年開始，市公安局的位次一躍而為第一，群眾滿意率分別高達(dá)1994年的78%和1995年的83%.市公安局形象變化的根本原因，是其真正實(shí)施了從嚴(yán)治警，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容可以歸結(jié)為8個(gè)字：“大膽改革，狠抓管理。”1996年7月，公安部決定在全國公安系統(tǒng)推廣本溪市公安局的治理經(jīng)驗(yàn)。①

二、政府形象的物質(zhì)屬性

政府形象之所以具有客觀性和物質(zhì)性，這是由于決定政府形象本質(zhì)的行政行為、行政人員和行政機(jī)構(gòu)是客觀的和物質(zhì)的。

（一）政府形象的行為基礎(chǔ)

一方面，政府通過行政行為作用于行政客體，以維護(hù)政府的統(tǒng)治和實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)職能。政府行為只有規(guī)范化，政府只有依法行政，才可能最大限度地控制行政機(jī)關(guān)自由裁量行為的任意性、隨意性、甚至違法性，從而保證行政行為規(guī)范、廉潔、高效。“根據(jù)法的合理性來制約行政的隨意性”，①是各國行政法治的共同要求。在行政管理的實(shí)踐中，凡是規(guī)范性和程序性要求比較嚴(yán)格的行政行為，自由裁量的權(quán)限就較小，就不太容易產(chǎn)生腐敗，如行政立法行為、行政仲裁行為、行政監(jiān)察行為等；反之，凡是規(guī)范性和程序性要求不太嚴(yán)格的行政行為，自由裁量的權(quán)限就較大，就比較容易產(chǎn)生腐敗，如計(jì)劃、財(cái)政、規(guī)劃、投資等部門的行政行為。因此，規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)依法行政，無疑是提高政府形象、進(jìn)行廉政建設(shè)的突破口。

另一方面，行政客體又通過行政行為認(rèn)識(shí)行政主體，觀察政府是

否廉潔，高效，是否依法行政，是否代表人民的利益，以決定自己對(duì)政府的信任和支持程度。這就要求行政行為不僅在內(nèi)容上代表人民利益，在形式上規(guī)范化、程序化，而且要求行政行為必須公開化，透明度高，以便于人民群眾了解和監(jiān)督。只有經(jīng)過人民群眾親身體驗(yàn)、觀察和理解后確立的信念，才是牢不可破的信念；只有人民群眾在實(shí)踐中通過對(duì)政府行為的體驗(yàn)、觀察和思考后留下的印象，才是不可磨滅的印象。否則，即使政府是廉潔的，但由于政府系統(tǒng)過于封閉，也可能使輿論失真，謠言流傳，可能導(dǎo)致人們將個(gè)別、局部的現(xiàn)象當(dāng)作全面、整體的現(xiàn)象。十分明顯，政務(wù)不公開，無疑會(huì)對(duì)塑造良好的政府形象形成心理障礙，甚至?xí)构癞a(chǎn)生強(qiáng)烈的逆反心理。因此，行政行為的公開、公平、公正是塑造良好的政府形象的客觀基礎(chǔ)。（二）政府形象的人格化

良好的政府形象是在實(shí)施行政行為的過程中產(chǎn)生的，但行政行為的實(shí)施者卻是行政人員。一方面，行政人員是行政組織的靈魂，是國家公務(wù)員；另一方面，行政人員又是普通公民，生活在群眾之中。因此，行政人員無疑是溝通行政主體與行政客體的最重要的活的紐帶。當(dāng)公民通過行政行為來認(rèn)識(shí)政府時(shí)，他們同時(shí)也在認(rèn)識(shí)行為的實(shí)施者，不僅在行政人員執(zhí)行公務(wù)的過程之中，而且在其執(zhí)行公務(wù)之外。毫無疑問，行政行為是否公正對(duì)政府形象是否良好起著決定性的作用；但是，行政行為畢竟是行政人員作出的，因而行政人員公正與否對(duì)政府形象良好與否也顯然有著巨大的反作用。在政府行為不規(guī)范的情況下尤其如此。遼寧省本溪市一個(gè)真實(shí)感人的例子典型地說明了這一點(diǎn)：“1995年9月，交通警察孫志強(qiáng)去北京參加勞模大會(huì)。在本溪總工會(huì)起程時(shí)，40多名出租車司機(jī)自發(fā)開車趕到那里，鳴笛為他送行。素有‘貓’與‘老鼠’關(guān)系偕稱的交警與出租車司機(jī)之間，能有這份真誠、濃厚的感情，確是本溪市的一大特色。”毫無疑問，本溪市人民從交警孫志強(qiáng)身上感受到了市公安局的良好形象。①

行政人員對(duì)政府形象反作用的直接標(biāo)志是政府形象的人格化。在現(xiàn)實(shí)中我們可以看到，公民評(píng)價(jià)各級(jí)政府及其部門是否廉潔時(shí)，往往首先是看各級(jí)行政首長及部門主管人員是否廉潔。各級(jí)行政首長在某種程度上成了各級(jí)政府的化身。在我們這樣一個(gè)有著長期重人治、輕法治歷史傳統(tǒng)的國度，這種心理態(tài)勢更為明顯。這就決定了我國當(dāng)前廉政建設(shè)的重點(diǎn)首先是行政人員的廉潔問題。建國之初，各級(jí)政府的行為雖然也不夠規(guī)范，透明度也不十分高，但卻在人民心中樹立了十分廉潔的形象。一個(gè)重要原因，就是各級(jí)行政首長以及整個(gè)行政人員隊(duì)伍是十分廉潔的。當(dāng)然，如果將行政人員對(duì)廉潔的政府形象的形成作用夸大到?jīng)Q定性的程度，則無疑也是違背行政法治原則的。

（三）政府形象的物化

行政行為的作出和行政人員的存在，都不能離開行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)是溝通行政主體與行政客體的物質(zhì)外殼。雖然政府形象是在行動(dòng)中產(chǎn)生的，是具有人格化的，但最后卻不能不落實(shí)到機(jī)構(gòu)上來。因?yàn)樾姓袨椴皇钦蜗螅姓藛T也不是政府形象，而只是政府形象生成的兩個(gè)必備因素。當(dāng)這種形象生成后，便被物化為行政機(jī)構(gòu)，即成了行政機(jī)構(gòu)的物質(zhì)化身。人們之所以會(huì)誤將政府形象等同于政府，原因就在于這種主客觀相統(tǒng)一的形象常常被物化和非意識(shí)化了。行政機(jī)構(gòu)的外在表現(xiàn)是建筑設(shè)施和辦公設(shè)施等物質(zhì)設(shè)備，內(nèi)在表現(xiàn)則是行政職位、行政職權(quán)和行政職責(zé)等。

從動(dòng)態(tài)的行為到活動(dòng)的行為者，再到靜態(tài)的機(jī)構(gòu)，這反映了公民意識(shí)中政府形象的逐步生成、乃至相對(duì)固定化的過程。但是，行政機(jī)構(gòu)并非對(duì)政府形象的形成毫無作用。例如，從外在表現(xiàn)來看，較為儉樸的建筑設(shè)施和辦公設(shè)施，有利于促使行政人員保持廉潔，也有利于在公民心目中確立廉潔的政府形象；而過分奢侈和豪華的建筑和辦公設(shè)施，則效果適得其反。從內(nèi)在表現(xiàn)來看，機(jī)構(gòu)精干，權(quán)力分配科學(xué)，職位設(shè)置合理，既能較好地保障行政行為的合法規(guī)范和行政人員的廉潔高效，也能更好地加強(qiáng)行政主體與行政客體的溝通，更易于給公民留下良好的印象；而機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力分配不當(dāng)，職位設(shè)置紊亂，則效果適得其反。

三、政府形象的控制機(jī)制

對(duì)政府形象的控制機(jī)制主要由事先立法規(guī)范、事中執(zhí)法自律、事后司法救濟(jì)以及社會(huì)輿論監(jiān)督等多層次、多渠道立體交叉制衡網(wǎng)所構(gòu)成。

（一）政府形象的立法規(guī)范

立法決定著政府形象的構(gòu)架和基礎(chǔ)。“行政活動(dòng)必須遵守法律。法律規(guī)定行政活動(dòng)的機(jī)關(guān)、權(quán)限、手段、方式和違法的后果。”①立法既規(guī)定了執(zhí)法自律的實(shí)體和程序規(guī)則，又規(guī)定了司法救濟(jì)的依據(jù)、途徑和強(qiáng)度，還規(guī)定了輿論監(jiān)督的依據(jù)和方法。立法對(duì)政府形象的規(guī)范主要表現(xiàn)在對(duì)行政主體的規(guī)范與監(jiān)督和對(duì)行政客體意識(shí)的規(guī)范與提高兩個(gè)方面。一方面，公民選舉出自己的代表組成了國家權(quán)力機(jī)關(guān)，通過它產(chǎn)生政府、監(jiān)督政府和罷免政府，并通過立法使這一切民主化、程序化和制度化，使政府行為合法化與規(guī)范化。這無疑是保證政府依法行政的最重要、最有力的措施，也是調(diào)動(dòng)公民的參政意識(shí)，促使公民對(duì)政府的了解，強(qiáng)化公民對(duì)政府的信任的最有效途徑。另一方面，立法對(duì)行政客體的意識(shí)也有規(guī)范和提高作用。公民的整體意志一旦上升為法律之后，就又反過來指導(dǎo)和規(guī)范人們的行為與意識(shí)，并成為溝通和協(xié)調(diào)行政主體與行政客體之間關(guān)系的最好橋梁，成為規(guī)范二者行為的唯一行為準(zhǔn)則。這就在相當(dāng)程度上保證了公民能從本質(zhì)上把握自己的政府，進(jìn)而準(zhǔn)確地反映政府，并自覺地信任政府。

（二）政府形象的執(zhí)法自律

執(zhí)法是行政行為的核心內(nèi)容，是行政機(jī)關(guān)的最重要手段。美國法學(xué)家龐德認(rèn)為：“法律的生命在于它的實(shí)行。”②實(shí)踐證明，執(zhí)法是比立法更為艱巨的社會(huì)工程。立法雖然也必須是在深刻把握事物本質(zhì)的客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上才能較好地完成，雖然也有相當(dāng)?shù)碾y度，但它畢竟只是紙上對(duì)行政機(jī)關(guān)與公民雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行分配，也畢竟只是少數(shù)立法工作者即可以從事的工作；而執(zhí)法則是將紙上的權(quán)利義務(wù)予以實(shí)現(xiàn)，是實(shí)際調(diào)整各種社會(huì)利益、團(tuán)體利益或個(gè)人利益的矛盾與沖突，它不僅需要一整套自上而下、龐大嚴(yán)密的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員，而且涉及到12億公民、幾百萬法人和其他組織的切身利益。因此，行政執(zhí)法對(duì)政府形象的影響最大，也最直接。公民對(duì)政府印象的好壞很大程度上是從政府執(zhí)法過程中感知的。立法雖然可以事先規(guī)范行政行為，司法雖然也可以事后糾正行政行為，但如果政府在執(zhí)法過程中不自律、不守法、不廉潔、不文明，一言以蔽之，不依法行政，則政府必?zé)o良好形象可言。所以，政府在塑造良好的政府形象過程中無疑承擔(dān)著最重要的任務(wù)，因而必須加強(qiáng)政府的自我約束、自我監(jiān)督和自我控制機(jī)制，主要包括完善行政執(zhí)法制度、行政監(jiān)督制度、行政復(fù)儀制度和行政程序制度。我國1997年5月9日頒布并實(shí)施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，1999年4月29日頒布、10月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，為完善我國的行政監(jiān)察和行政復(fù)議制度奠定了基礎(chǔ)；1996年3月17日頒布、10月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》，則對(duì)推動(dòng)我國行政執(zhí)法實(shí)體和程序制度的完善起了開創(chuàng)性作用，《行政處罰法》所確立的平等、公開、公正等執(zhí)法原則和表明身份、出示依據(jù)、說明理由、告知權(quán)利以及聽證等一系列執(zhí)法程序與制度，對(duì)今后我國的《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》乃至《行政程序法》的制定均有示范意義。從我國行政法治的現(xiàn)狀和發(fā)展進(jìn)程來看，加強(qiáng)行政程序立法將是完善我國行政執(zhí)法制度的突破口。美國最高法院的韋德法官認(rèn)為：“程序公正和符合規(guī)律是自由不可讓渡的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。”①“對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，遵守程序雖耗費(fèi)一定的時(shí)間和金錢，但如果這能夠減少行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中的摩擦也是值得的。因?yàn)槌绦虼龠M(jìn)了公正，減少了公眾的怨言，其作用是促進(jìn)而非阻礙了效率。”②這無疑是很有見解的觀點(diǎn)。

現(xiàn)代政府形象的法律框架是由行政法所構(gòu)成的。行政法一方面要求政府依法行政，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)；另一方面要求公民依法認(rèn)識(shí)政府并服從政府。正是從這個(gè)意義上說，塑造良好的政府形象，絕不能離開行政法的規(guī)范與控制。

（三）政府形象的司法救濟(jì)

立法規(guī)范是事先對(duì)政府形象的控制，而司法救濟(jì)則是事后對(duì)政府形象的補(bǔ)救。雖然立法力圖構(gòu)建一個(gè)最好的政府形象的框架，但卻并不能保證政府的行為完全符合法律；因此，建立司法救濟(jì)制度為現(xiàn)代法治國家所必需。正如美國著名行政法學(xué)家伯納德。施瓦茨所尖銳指出的那樣：“如果沒有獨(dú)立的司法審查，那么在實(shí)踐中唯一的制約便是行政官員的自我制約。這樣一個(gè)結(jié)果足以與法治本身相矛盾。這里不禁使人想起了以前被認(rèn)為是出自拿破侖的評(píng)論：‘如果僅僅憑借行政決定就可以剝奪一個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，那么，我們看不出在法國還怎么能有財(cái)產(chǎn)所有者。’”①同理，如果僅僅憑借行政決定就可以剝奪一個(gè)人的權(quán)利，那么，我們看不出還怎么能有個(gè)人權(quán)利。救濟(jì)的實(shí)質(zhì)在于確立了公民的訴權(quán)，建立了由獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)審查行政行為的機(jī)制。一個(gè)公理性的論斷認(rèn)為：沒有訴權(quán)，就沒有權(quán)利。這道出了權(quán)利保障的真諦。因?yàn)橐环N無法訴諸法律保障的權(quán)利，充其量只能是一種書面權(quán)利。由此可見，權(quán)利的救濟(jì)重于權(quán)利的宣告，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)重于權(quán)利的設(shè)定。我國自1982年開始建立行政訴訟制度以來，人民法院在糾正違法行政行為，保護(hù)公民合法權(quán)益方面起了很大作用。隨著1989年以后《行政訴訟法》和《國家賠償法》的相繼頒布和實(shí)施，行政訴訟和行政賠償?shù)葯?quán)利救濟(jì)制度對(duì)政府形象的補(bǔ)救作用越來越大。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，自1990年至1999年9月，全國各級(jí)法院共受理一審行政案件526709件。其中，1998年受案98463件，是1990年13006件的7.6倍。共審結(jié)一審行政案件498670件，結(jié)案率為94.7%，公民、法人和其他組織的勝訴率約占結(jié)案數(shù)的40%.②中國的行政訴訟制度以其有力保護(hù)公民權(quán)的顯著成就卓立于世。一方面，它通過對(duì)合法行政行為的確認(rèn)和違法行政行為的糾正，來推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政；另一方面，它通過對(duì)公民遭受行政機(jī)關(guān)侵害的合法權(quán)益的補(bǔ)救，來恢復(fù)公民對(duì)政府的信任。

（四）政府形象的輿論塑造

輿論監(jiān)督對(duì)塑造良好的政府形象之所以重要，就在于它直接反映了人民群眾對(duì)政府的期望和要求。如果這種期望和要求能迅速被政府所了解，并妥善加以解決，人民群眾就滿意，否則就不滿意。如中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目之所以深受政府重視和群眾歡迎，就在于它善于抓住和敢于揭露人民群眾十分關(guān)心的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。節(jié)目一經(jīng)播出，即在全國引起強(qiáng)烈反響，使問題得到迅速解決。當(dāng)然，群眾的輿論并不都是全面的和準(zhǔn)確的，這就需要發(fā)揮政府輿論導(dǎo)向的主渠道作用和溝通作用，將群眾不那么全面準(zhǔn)確的輿論引導(dǎo)到正確的方面來，將群眾正確的輿論立即化為政府的行動(dòng)。同時(shí)，政府要注重舉行各種形式的座談會(huì)、記者招待會(huì)和新聞會(huì)，一方面將政府的施政措施和取得的成果及時(shí)向群眾通報(bào)，另一方面要認(rèn)真聽取群眾好的施政建議，推動(dòng)政府建設(shè)。只有這樣加強(qiáng)雙向回應(yīng)和多層次溝通，才能充分發(fā)揮輿論對(duì)良好的政府形象的塑造作用。

四、政府形象的凝聚力和感召力

所謂政府形象的凝聚力和感召力，是就人民政府的形象而言的。專制政府的形象本質(zhì)上只有離心力和破壞力。人民政府的形象之所以具有強(qiáng)大的凝聚力和感召力，是由于它本身就是人民整體意識(shí)的產(chǎn)物和堅(jiān)定信念的結(jié)晶，代表著歷史的發(fā)展方向和人民的根本利益。而專制政府的形象則由于與人民的意愿和歷史進(jìn)程背道而馳，因而只能具有離心力和破壞力。例如在第二次世界大戰(zhàn)期間，希特勒專制政府在戰(zhàn)爭初期似乎十分強(qiáng)大，但由于其反世界、反人類的本質(zhì)，決定了其政府形象很快成了世界人民、包括德國人民最厭惡的形象，甚至對(duì)納粹黨成員也毫無凝聚力和感召力可言，整個(gè)法西斯統(tǒng)治地區(qū)一片反希特勒之聲，納粹政府迅速土崩瓦解。由此可見，政府形象是否具有凝聚力和感召力，以及這種凝聚力和感召力的大小，直接影響著政府的穩(wěn)定和決定著政府的存亡。所謂“為政者在于取信于民”，“得人心者得天下，失人心者失天下”，“水能載舟，亦能覆舟”，說的都是這個(gè)道理。具體來說，政府形象的凝聚力和感召力主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府形象是引導(dǎo)人民勝利前進(jìn)的光輝旗幟

由于人民政府的形象代表了歷史的發(fā)展方向，所以它具有巨大的號(hào)召力。一方面，它可以促使政府不失時(shí)機(jī)地抓住歷史發(fā)展的契機(jī)，確立新的奮斗目標(biāo)；另一方面，它又可以喚起人民的熱情和干勁，以保證實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。在這里，動(dòng)機(jī)和效果、手段和目的達(dá)到了和諧的統(tǒng)一。如粉碎“”以后，我國政府作出了將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策，并采取了一系列相應(yīng)的具體措施，從而得到了人民的擁護(hù)和支持，迎來了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅速的歷史時(shí)期。又如遼寧省本溪市之所以80年代初在全國率先開展普法教育，80年代中又率先在全國開展依法治市，并為全國樹立了“依法治警”和“依法治污”兩個(gè)典范，根本原因就在于本溪市政府以人民為主體和根本動(dòng)力，及時(shí)抓住了人民群眾的迫切需要，在人民的有力支持和參與下，啟動(dòng)了具有中國特色的法治道路的探索。①

（二）政府形象是鼓舞人民戰(zhàn)勝困難的精神支柱

由于人民政府的形象是人民整體意識(shí)的產(chǎn)物，因而可以化作鼓舞人民與政府同舟共濟(jì)闖過難關(guān)的巨大精神力量。凡是看過方紀(jì)的散文《揮手之間》的，一定會(huì)對(duì)同志離開延安機(jī)場前脫帽揮手的一剎那動(dòng)作印象至深。因?yàn)樽髡咄ㄟ^對(duì)同志將拿帽的右手慢慢揮起、直至凝固不動(dòng)這一動(dòng)作的描寫，集中表現(xiàn)了人民領(lǐng)袖置個(gè)人安危于不顧，一身系全國人民的重托和期望，前往重慶爭取和平的氣魄、膽略和品質(zhì)，從而真實(shí)地展現(xiàn)了人民領(lǐng)袖的光輝形象。在這里，同志決不是作為個(gè)人而存在的，而是作為中國共產(chǎn)黨、邊區(qū)人民政府和中國人民的化身而存在的。正因?yàn)槿绱耍男蜗蟛啪哂泄奈柚袊嗣癫槐粐顸h囂張氣焰所嚇倒的巨大凝聚力和感召力，成了中華民族爭取民主與自由的希望所在。

（三）政府形象是統(tǒng)一人民思想認(rèn)識(shí)的客觀基礎(chǔ)

由于人民政府的形象集中反映了人民的利益和愿望，因此具有統(tǒng)一并升華人民的各種思想、觀念和認(rèn)識(shí)的重要作用。由此可見，政府形象不但是認(rèn)識(shí)主體整體意識(shí)的產(chǎn)物，而且對(duì)認(rèn)識(shí)主體的意識(shí)具有強(qiáng)大的反作用。一方面，它可以保證絕大部分公民能夠充分理解并自覺執(zhí)行政府的行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件和決定；另一方面，它又可以促使少數(shù)暫時(shí)還不太理解的公民在嚴(yán)格執(zhí)行與遵守行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件和行政決定的過程中能逐步將思想統(tǒng)一到自覺維護(hù)政府形象的基礎(chǔ)上來，以使政府的決策在與一部分公民的局部利益和暫時(shí)利益發(fā)生矛盾時(shí)也能得到貫徹執(zhí)行。如我國當(dāng)前的改革正進(jìn)入全面攻堅(jiān)階段，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的任務(wù)十分繁重，這就不可避免地要影響一部分人的局部利益和暫時(shí)利益。但只要我們充分發(fā)揮人民政府形象的巨大凝聚力和感召力，就一定能化解一部分群眾的某些情緒和怨言，統(tǒng)一他們的思想認(rèn)識(shí)，從而堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)、民主、文明的宏圖偉業(yè)。

通過前面的論述，我們可以看出，將政府與政府形象嚴(yán)格地區(qū)別開來，建立政府形象的科學(xué)范疇，決不是一件毫無意義的文字游戲，而是有著十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。

從理論上講，政府形象范疇的建立填補(bǔ)了行政法學(xué)和行政管理學(xué)的一個(gè)范疇空白。它有助于我們改變過去那種僅局限于對(duì)政府本身作孤立考察的做法，可以推動(dòng)我們將政府與其管理對(duì)象公民結(jié)合起來進(jìn)行考察，特別是將研究的重心落在政府這個(gè)客觀存在與公民這個(gè)主觀世界的結(jié)合面上，把公民從行政客體的地位轉(zhuǎn)到認(rèn)識(shí)主體的地位上來，將政府從行政主體的地位轉(zhuǎn)到認(rèn)識(shí)客體的地位上來，以研究如何使人民群眾在心理上最大限度地接受、理解、擁護(hù)、支持和參與政府，從而探討如何塑造出主客觀相統(tǒng)一的最佳的政府形象。

從實(shí)踐上講，政府形象范疇的建立有助于政府更加自覺地維護(hù)并改善自己的形象。而要做到這一點(diǎn)，就必須真正做到一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，充分保障人民群眾當(dāng)家做主的地位和權(quán)利。因此，我們一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)政府的自身建設(shè)，以充分展現(xiàn)人民政府的本質(zhì)屬性和優(yōu)越性；另一方面，又要通過各種有效途徑讓人民對(duì)此有切實(shí)的感受和真誠的信任，惟此才能實(shí)際塑造出主客觀相統(tǒng)一的最佳的政府形象。