權力腐敗法律監督研究論文

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【內容提要】當代中國正在探索著構建權力制衡機制的途徑，目標是建立法治化的國家政治經濟社會結構，從源頭上根治權力腐敗。可以說，有了公共權力，便有了對公共權力的監督，法律監督是人類社會治理權力腐敗的神圣使命和主要方式。

【摘要題】法學時論

【英文摘要】TheChinesegovernmentisprobingawayofestablishingmechanismsofpowersupervisionanditaimsatsettingupinstitutionalizedpolitical,socialandeconomicstructuressoastobringpowercorruptionunderpermanentcontrol.Legalsupervisionandpublicpowersare,sotospeak,twinsparasitizinginthestateinstitutions.Therearestateinstitutions,therearepublicpowers.Therearepublicpowers,sotheremustbethesupervisionofpublicpowers.Legalsupervisionisthesacredmissionandprincipalmodeofgoverningpowercorruptioninhumansocieties.

【關鍵詞】權力/腐敗/監督/power/corruption/supervision

【正文】

腐敗，指思想的腐朽、生活的墮落及私欲的膨脹。其中，權力的腐敗乃是核心，正如有人形容，腐敗是權力和私欲結合的罪惡之子。腐敗的根源，來自于國家機關的壟斷權力，權力腐敗是權力異化的極端表現形式。因之，在腐敗的種種表現中，最令人擔心的是權力的腐敗，對于權力腐敗必須治理也毋庸置疑。

權力腐敗和權力濫用有種種典型表現：(1)不正當占有公共資源為個人享用，包括貪污行為、挪用公款行為、侵占財物行為等，這是腐敗現象的典型表現。它以腐敗者擁有的公共權力作為基礎，利用這種公共職位，其可以不遺余力地從事圖謀私利的類似經營的活動，從生活資料的侵占發展到生產資料的侵占，使腐敗從生計型向致富型方向發展。(2)利用經濟上的好處改變人們對于地位、職位、財產方面的判斷和安排，其行為的外部表現形式就是賄賂。賄賂的延伸，發展為變相送禮、大吃回扣、強拿硬要等。在賄賂中，受賄者喪失原則，行賄者以較少的成本獲取垂涎已久的地位或利益，誘使更多人的逐臭效尤。(3)偏離公共的角色濫用職權，泛指以權謀私、權權交易、權錢交易、權色交易行為。在現代，腐敗的核心問題是以權謀私，腐敗的形式也已經從經濟上的小打小鬧、小偷小摸，發展到了政經勾結的腐敗類型，引起政府形象的極度損壞。(4)以親疏之別、遠近之別、上下之別、情感之別的私人關系決定公共關系的確立和維持，在公共權力機關的組成體系中，形成裙帶網絡。在中國，腐敗擁有著地緣與人情的肥厚土壤，這種不正常的關系網絡會導致權力腐敗在民間的延伸，它的可怕之處正在于普通的公民對此安之若素。(5)公共權力的“人治化”行使，體現為嚴重的官僚主義和特權主義。在執行公務的過程中，官員們制造著一種濃濃的“官氣”，集權現象、家長制現象、神秘化現象、地方保護主義現象等普遍存在；瀆職無能、擅離職守、拋棄責任、人浮于事、文山會海、強迫命令、任意決策、好大喜功、管理混亂、道德失范等等，構成了腐敗產生的溫床。(6)腐敗還帶有行業壟斷色彩，多發生在權力較大的經濟管理部門和執法司法機關，主要手段是依托部門和行業權力進行勒卡索要。于是，人們又在探討立法腐敗、行政腐敗、司法腐敗、行業腐敗的特征及其根源。

自階級社會產生以來，腐敗現象如剜之不去的痼疾，生而需治，治而復生，這使歷代的統治者在對其“輻輳攻之”中疲于應付。但無論是“天子們”的自我約束，還是包拯、海瑞似清官的竭忠輔弼；無論是將整飭吏治任務放在第一位的明君治世，還是在腐敗面前繳械投降的昏君，哪朝哪代的“萬世江山”都逃脫不出因腐敗的政治統治而社稷山崩的命運?，F代社會，腐敗問題仍然是一個世界性問題。1992年，意大利政界爆出受賄丑聞：僅1991年，意大利各政黨非法收入高達83億美元，賄賂和回扣使這個國家的公共開支增加了30-40億美元。一位官員形容：“當人們用刀刺透官方記錄的表層時，腐敗便顯露出來，人們甚至在沒有看到時也能聞到它的氣息”?！斑@類事件將戰后依舊紛亂的世界驚得目瞪口呆”。[1](P1)

權力腐敗的罪惡后果十分明顯。政治上，腐敗引起人民的普遍反對而威脅著國家社會的穩定；經濟上，腐敗破壞著分配公平而阻礙著市場的競爭；文化上，腐敗引起社會道德的淪喪而制約文明水準的提高；思想上，腐敗腐蝕了人事制度的肌體，毀掉了一大批公務人員。特別是，腐敗是一種超法律、反法律的行為，它動搖著國家權威的基石——法律權威。因此，各國都把反抗權力腐敗作為完成民族復興、建設富強國家、凈化社會空氣的大事。權力監督的原理論證，乃是為了解決公共權力的限制問題，最終是為了防止國家權力的超越、濫用、腐敗、違法問題。其實質，在于倡導法治的方略，弘揚民主的精神，使我國不再走任人治主義倡行、任特權主義存在、任腐敗行為泛濫的重復之路。具體而言，主要的法治化措施如下：

一、對權力腐敗的規則控制：以法律制約權力

對權力腐敗的規則控制，指制定嚴密的法律法規，規范權力的運作過程，控制官員的用權行為。目的在于使易于越軌的公共權力在立法、行政、司法、守法的各個運行環節上都受到法律的制約，一旦行為“脫軌”，便有法律依據制裁這種脫軌。正如美國著名法學家博登·海默所說：“在法律統治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則使掌權者受到一定行為方式的約束?！盵2](P344)

回溯中國反腐敗過程，我們曾經走過彎路，即主要靠道德約束和政治運動抑制腐敗，這要從專制制度中追根溯源。在我國長期的封建政治統治中，極為強調的是管理者自身的素質和才能，而其素質和能力的判定，有賴于上級的賞識、道德的約束和自我的克制。在法律監督方面，立法權、行政權、司法權、監察權均屬于皇權的組成部分，也即行政權的附庸，沒有形成類似西方國家的議會監督制度和司法審查制度。這一歷史留給今天的痕跡是極其發人深省的，它導致我國公共權力的行使不是以法律為度量范圍，而是以長官意志為標準邊界，行政權力從未受到過法律力量的實質約束?，F代社會，人們已充分認識到，控制腐敗甚囂塵上之勢，必須有賴于法律的制定及其實施。法律基于公共利益和社會秩序而賦予國家機關一定的權力和職責，就必然要求國家機關符合權力運用目的而不濫用權力，維護公共利益而不以權謀私，合法執行權力而不越權違法，履行法定職責而不失職瀆職，遵守法定程序而不喪失程序公正。強化法律監督的作用，正在于法律規范具有道德規范所不能比擬的普遍性、權威性和強制性。

在反腐倡廉中，法治化的明確要求，首先是必須完善廉政立法。在此方面，世界各國頒行了諸如《反腐敗法》、《陽光下的政府法》、《公務人員職責法》、《官員道德標準法》、《官員彈劾法》等，對于規范國家機關及其公職人員的行為起著不可忽視的作用。我國的憲法、組織法、國家公務員法、行政監察法已就法律監督問題進行了原則性的規定，全國人大常委會、國務院、中共中央紀律檢查委員會也先后頒行了關于禁止黨政機關及領導干部經商受禮的規定、關于禁止揮霍公款的規定、關于禁止借選拔任用干部之機營私舞弊的規定、關于財產收入申報的規定等相關法律文件和政策性規則。這類文件的及時出臺，不能說在監督問題上無法可依，但我國的監督立法比較簡陋和粗糙，對于腐敗問題的政策性文件多，立法的規范性和技術性都未能達到應有水平，還需要在立法上出臺成熟健全的法律規則，實現制度的預先控制。

不僅如此，權力監控還必須從嚴。漢密爾頓曾經直白地指出，“野心必須用野心來對抗”；霍布斯也強調，“不帶劍的契約不過是一紙空文?！狈杀O督的目標，是將權力置于法律規則的控制之下，一旦被監督者有違法擅權行為，能有被察覺、防范、制止、懲戒的可能，反之，如果監控機制不健全，“得手”的容易會使違法者有恃無恐。因此，國家應當加大對于國家公職人員貪污、賄賂、挪用、豪賭等腐敗行為的懲治力度，并使法律責任成為腐敗行為所支付的最大成本。這種控制和懲罰，主要來自于外部的外力，它猶如一種動力，能夠推動政府及其官員的行為合法正當，但它更多的是一種威懾力，如同懸在頭上的一把利劍，對于不法行為會有力的予以戳穿。就我國目前的情況看，雖然一些重大腐敗案件受到了立案查處，但“漏網之魚”仍然存在，“特權階層”仍然存在，對一些官員處罰的“輕描淡寫”也仍然存在，致使僥幸心理的、抗拒法律的人會繼續腐敗。因此，只有在治理權力腐敗方面敢下狠心，才能真正有利于遏制腐敗。如上述意大利事件發生后，該國警方逮捕1350人，受牽連者約2500人，卷入了8個政黨，5名內閣部長辭職，多名國會議員、高級官員和企業家受到司法調查、審訊、逮捕或拘留，這在意大利政界雖是一件丑聞，但懲治腐敗的力度從中可窺見一斑。

二、對權力腐敗的體制控制：以權力制約權力

在人類文明進程中，人們總是把建立一個全心全意為自己服務的政府作為一種理想和希望，這未嘗不是好事，但希望必須落實于政治體制的配套之中。以權力制約權力，意味著一種國家權力對另一種國家權力的外在約束，通過各國家機關之間的相互制約，達到權力的基本均衡，防止其中的一項權力過于強大而濫用。尤其需要在下列方面有所作為：

充分認識權力監督的必要性。國家機關行使公共權力的行為，關系到各國的政治、經濟、文化建設事業的發展大局，決非可有可無、可重可輕、可大可小的個人事務所能比擬。因此，立法、行政、司法機關的權力定位和相互關系的法治化由來已久。以行政權力為例，從古至今，這種權力都最為實在、最為廣大、最為權威。行政機關可以運用授權、審批、頒證、收費、禁止、命令、管制、處罰等權力方式，行使委托立法權、法律執行權、國家管理權、行政處罰權、自由裁量權，并強制所有的社會成員服從這種權力。這必然導致政府與被管理者形成矛盾沖突關系，也與其他國家機關形成權力對抗關系。由此而言，重視國家機關之間的權力制衡，絕不僅僅從“人民主權”的民主意識角度考慮，還表現為一種強化國家管理的“實用性”要求。應該說，政治家是最實用主義的?？梢韵胂?，如果構成國家機體的主要國家機關相互扯皮，如果公務人員不受限定任意擴張自己的權力，而監督體制顯現出控制不力、有錯不糾、放任自流的狀況，自然是一種政治力量對比嚴重失衡的表現，而如此的社會也必然是一個失卻秩序亦失去民心的社會。

合理利用人類文明的創造性。在治理權力腐敗的過程中，古今中外有許多成效顯著的范例。如中國歷史上的監察體制，以健全完備的監察法規、相對獨立的監察機構、廣泛擁有的監察職權、糾舉權貴的監察實效而著稱于世，監察御史擔負著調查、彈劾、諫諍、審計、監試、考核、偵查、公訴、審判官吏的重要使命，實際是通過“治官之官”，實現“治吏之道”，值得當代人潛心研究。而現代國家中，英國、瑞典、新加坡，都是廉政建設的成功樣板。英國的文官制度嚴密嚴格，通過考核使文官隊伍保持相對純潔，在規范化的制度約束下，公務員如履薄冰，不敢“越雷池”一步。瑞典自古倡導“消除特權，官民平等”的法律精神，議會督察專員監督與政黨監督、新聞監督相互配合，有效作用，由此成為北歐政治清廉的主要國家。新加坡是一個中華傳統文化氣息濃厚的國家，也是一個注重法制的國家，其廉政立法的健全和明確、廉政機構的獨立和高效、廉政措施的嚴明和有力，都獨具特色和魅力，值得我國在當今的制度完善中予以借鑒。

切實保障政體改革的有效性。當代中國正在進行的政治體制改革，主要是針對國家權力設置而進行的內制改革，它與法律監督所要達成的控制權力濫用的監督目標息息相關，有利于控權制度的實質性兌現。基本途徑和方法為：(1)權力縮減。政府只保留一部分管理權和審批權，不能事無巨細橫加干涉。(2)權力分解。權力由不同機關、不同官員掌握，防止重大權力的獨斷專行。(3)權力制衡。立法機關、司法機關應切實享有對行政機關的控制權，改變目前行政權力膨脹而立法、司法權力弱化的局面。(4)權力公開。政府應充分意識“暗箱操作”是助長權力腐敗的溫床，在反腐敗中，我們決不能忽視“政務公開”的呼吁及其潛在力量。(5)權力監督。現有的審查制度、審批制度、審計制度、監察制度、質詢制度、考核制度、罷免制度、聽證制度、復議制度、訴訟制度等，都可以稱之為權力控制的利劍，也都應該不斷健全發展。

配套建構專門監督的趨向性。除了立法權、行政權、司法權之間制約關系的建立健全外，目前，各國在法律監督體制上，正趨向建立外部的、獨立的監督機關以制約權力。因為，“現在出現的問題是‘多中心’的，不是立法、行政、司法三機關所能個別解決，它需要一個綜合性機構?！盵3](P518-519)新加坡的反貪污調查局、香港的廉政公署、法國的行政法院、奧地利的憲法法院等，都是相對獨立的監督組織，以地位明確、人員精練、權能強化、效率高超的特點和優勢，成為新型監督體制的樣板。在我國，各級人大、黨的紀律監察機構、行政監察機關、人民檢察院、審計組織等都享有一定程度的監督權，在對于腐敗的治理方面，往往采取“聯合辦公”的形式，查處了許多大案要案。但不足之處是，這種體制使各種平行的監督機關都享有監督權，尚有機構重疊、分工不明、權能模糊、效率低下的缺陷，需要對于上述監督主體進行明確的法律定位與權責分工。為此，筆者建議：我國應該合并反貪力量，成立專門負責腐敗治理的國家廉政總署，實現外部的、專門的、獨立的、實效的監督。

三、對權力腐敗的社會控制：以權利制約權力

以權利制約權力，是指明確國家權力和公民權利之間的聯系和界限，發揮公眾對于國家權力的制約作用，使他們在保護自身權利實現的過程中，對于國家機關及其公務人員的權力行為進行監督。這一立論，主要基于下述三個理由：

合法的權力源于權利。按照“人民主權”的觀點，公權力代表著社會共同體的共同性，政府只是實現人民共同利益的人，政府與社會成員一樣并不擁有特權，相反，它要服從構成共同體規則的政治的、法律的和道德的約束。自近代以來，“一切權力屬于人民”的思想已經深入人心，國家權力由人民授予自然受人民權益限定的原理也通過憲政實踐成為現實。社會組織、社會團體、社會成員有權通過參政權、選舉權、質詢權、批評權、建議權、罷免權、聽證權、申訴權、控告權、檢舉權的行使，維護自身利益，制約權力行為，使民主監督成為確保國家權力合法運行的重要根基。但另一方面，人們也應該深刻地認識到：人民并不直接享有立法權、執法權、司法權，而需要委托特定的國家機關和公職人員行使公共權力，如果權力機關破壞了權力與權利的平衡結構，人民的利益就會受到損害。英國學者哈林頓曾經斷言：“主權應該是必不可缺的東西，然而又是十分駭人的東西。這正像火藥對于士兵一樣，可以使他安全，也可以使他遭受危險?！盵4](P103)因此，國家每設定一種權力，都要求它代表人民的意志與利益，當公共權力過于強大，超越權力委托人的意志愿望所期待的范圍，導致權力行為與人民的權利抵牾時，就必須運用法制的手段，從權力的生成、分配和實施各個方面來約束其不法運作。

違法的權力畏懼權利。民主監督的實質，在于動員各種社會的監督資源，形成社會內部的多層次的權力監督網絡，實現對于權力控制的“綜合治理”。在此方面，亞里士多德給了我們許多警世名言，他說：“物多者比較不易于腐敗”，“多數群眾比少數人不易腐敗”，“若干好人的集體一定較不易腐敗”，都說明，大眾對于權力的約束是一種重要的約束。實際上，腐敗的力量在于把有著共同意志和共同利益的社會“撕成為碎片”，它是一種典型的“各個擊破”，而當人民形成聯合力量之時，腐敗就無藏身之地，也無用武之地了。在當代，人們已認識了社會控制力量的強大和深刻，并且通過多種途徑利用這種威力。諸如，新聞媒介的公開報道，人民群眾的信訪舉報，政協組織的協商對話，工會婦聯對于社會弱者的利益維護，社會自治團體日益發揮民間調解作用等。我們相信，當人民群眾普遍動員起來之日，就是腐敗分子無立足藏身之時。

他律的權力需要自律。從權力和權利的平衡關系而言，公民大眾對于政府權力的限制僅僅是“一相情愿”，政府除了受民眾社會的監控之外，還應該受內部自我機制的束縛，達到自律、自省、自勵的要求。對于各級政府而言，接受制度的規制，遵循職業的紀律，迎合道德的評判，既是政府性質的體現，也是人類趨利避害的本性使然，否則政府會與民眾社會格格不入。例如，政府會“主動”采取某些自我監控的措施，頒行各種行政法規，嚴格把握重大管理活動，審慎決策，實行民主集中制和集體領導制，并且通過內部罷免處分等手段使違紀的成員受到制裁等，以維護政府自身形象，防范內部機構和成員對于政府行為總體目標的反叛。所以，約束有外部和內部之分，有他律和自律之別，有強制與自愿之異，但無論如何，約束的目的均見之于政府權力被“有限化”的后果之上。

四、對權力腐敗的審計監督：以專門技術控制權力

審計，是國家審計機關通過審查原始憑據、帳目、報表、資產、文件，對有關國家機關、財政金融機構、企業事業單位的財政財務活動進行檢查、審核、評價、鑒證，以判斷其真實性、合法性和有效性的活動。

現代經濟生活中，由于經濟利益的驅動，一些不法之徒采取各種手段和伎倆，在財產占有、投資增值、交換分配、消費使用的每一個環節，加劇著非法斂財聚財的活動。特別是在一些大宗的違紀違法行為中，運用帳目做手腳的現象增多，其作案蹤跡隱蔽，作案手段狡猾，需要“以其人之道，還治其人之身”。關于審計監督特性之認識，正建立在審計技術方法的優越性基礎之上。審計監督，擁有一套完整科學的操作體系，諸如審閱法、核查法、順查法、逆查法、盤點法、外調法、線索篩選法、配套還原法、立體查帳法、補帳查帳法等。這類特殊的技術方法，使審計機關得以揭露和糾正經濟領域的違法腐敗行為，為紀檢、監察、法院、財政、稅務部門的監督及偵破大案要案建立功績。可以說，審計監督已成為市場經濟大潮中控制權力腐敗的重要手段，并為其他任何監督形式所不能替代。透視其發展趨向如下：

發揮審計監督的經濟功能。在中國，關于法律監督的理性思考偏于強調政治上的必要性，政治領域建立相互制約體制的實踐也相對比較成熟。但筆者以為，約束機制并不僅僅適用于政治社會代議制條件下的立法監督和執法監督，而應該更加廣泛地適用于所有經濟領域的“權利”情形。如在國有資產所有權與經營權分離的情況下，如何對于普遍存在的“化公為私”、抽逃國家資產現象進行監督，就應該是法律監督討論的重點。廣義而言，人類生存的基本問題就是經濟問題，經濟利益已成為一切社會活動的原動力，也成為判別人類行為合理合法與否的試金石。成功與失敗、高效與低能、進步與落后都取決于經濟活動中的權益法定與權益實現，而權力之腐敗也主要表現為非法權力和非法利益相融合之政治經濟勾結型的腐敗。這就要求我們把經濟領域的監督問題納入平行于、甚至超出政治領域監督問題的更高高度看待。可以說，審計監督根植于控制經濟活動的需要，只要經濟活動廣泛存在，審計就成為必須，審計的經濟意義就應當高于政治意義。運用審計組織來監督經濟運作，保持良好的競爭環境，不僅能有效地節約經濟成本，而且對于政經勾結型的權力腐敗是最好的防治措施。

追逐審計監督的實用價值。審計監督的實用性為其他所有監督形式所不具備，即無論在理論上，還是在實踐中，審計工作都與國民經濟發展狀況有關，而且為國民經濟的發展保駕護航。在我國，違憲審查還罕見應用，人大代表的罷免權也鮮為行使，社會團體對于局部利益的維護尚有失偏頗，人民群眾的監督呈現出分散性和無效性，這使上述監督具有著虛幻的成分和監督的缺漏，但審計監督的前提和后果都是實實在在的，它往往通過經濟數字的量化指標和科學精確的技術手段予以表現。對于被監督者，一旦被查處貪污腐敗，將在經濟上有所損失，這種損失是令被監督者痛之又痛的；對于監督者，由于人類文明的積淀，審計人員可以“胸有成竹”地作出審計結論，置違法違紀者以“無可辯駁”的推理之中，使“狐貍再狡猾也斗不過好獵手”。發揮這種審計監督的實用性，是審計監督的生命力所在。但目前，審計的運用，仍然沒有與它的實用性價值成為正比，在審計監督效果和效益上，我們還大有潛力可挖。特別要加大對重點審計對象的定期審計，加強對財政、金融、稅收、工商、外貿活動的審計，以及落實領導干部在任和離任時的經濟責任審計，才有利于為權力腐敗設置一道鐵壁防線。

確保審計機關的獨立地位。審計機關擔負著特殊的使命，這要求其在組織體制上必須具有一定的獨立性，不受其他行政機關、社會團體和個人的干預。綜觀目前各國審計機關的設置，大致有三種類型。一是隸屬于議會，美國、加拿大、西班牙等國屬于此種模式；二是隸屬于政府，瑞典、沙特、約旦等國采取這種體制；三是既不隸屬議會、也不隸屬政府，經費、人事、體制獨立，僅向議會或政府報告審計結果，法國、德國、日本、印度建立了此種制度。中國的現行體制，基本屬于第二種類型，審計機構是設立于政府內部的工作機構之一，這使同級審計確有難度。法律監督本身是“挑毛病”，易于“得罪人”，審計機關和審計人員站在被審計的政府機構和政府官員的“對立面”，常常面對巨大的壓力和阻力。因此，實現有效的審計監督，有賴于改革雙重領導制，使審計機構在國家機關中單列組織體系，直接對上級審計機關負責而不隸屬同級政府，做到有權有責，才能在經濟監督中實現有利有節。

促進審計監督的專職發展。審計監督權力實現之基礎，在于審計主體掌握專業技術知識，因而，對審計人員的職業素質要求也高于一般國家公職人員。審計人員除了應具備必要的政治素養、法律知識、管理經驗、觀察能力外，還必須熟知金融知識、財會知識、貿易知識、稅收知識，以及掌握一定程度的會計審計查帳方法，唯其如此，才能使審計監督準確、恰當、公正、客觀、合法。而審計職能的職業化，意味著審計機關自行安排審計工作計劃，獨立地對審計事項作出審查、評價和審計報告；意味著審計機關履行職責所必須的經費應當列入財政預算，由政府予以及時、足額保證；意味著審計人員依法以第三者的身份執行職務，在實施審計時居于公正地位；意味著審計人員有相對固定的職位，工資、升降、任免、退休都受法律保障，非違法瀆職不受調動和免職等。

概括言之，反腐敗必須治標又治本，將權力制約納入法制化軌道就是治本之策。而在反腐敗過程中，尤其需要從嚴格經濟監督的角度控制權力之濫用，將防范政經勾結型的腐敗類型作為重任。同時，對權力腐敗者繩之以法，也是發揮監督功能的必然要求。我們堅信，腐敗為敗類所為，為人類共憤，采取法律監督的綜合措施予以治理，必將控制腐敗于未然之中，打擊腐敗于已然之時。在此過程中，法律監督事業也必然對于中國改革、發展、穩定之大局立有功勛。

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本文關鍵詞：權力腐敗法律監督