內陸河水資源保護的法律制度綜述

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本文作者：劉志仁嚴樂工作單位：長安大學政治與行政學院

一、環境行政獎勵制度法理基礎及法律依據

博登海默說道:“如果人們不得不著重依賴政府強力作為實施法律命令的手段，那么這只能表明該法律體制機能的失效而不是對其有效性和實效的肯定。”因此，傳統行政法所強調的行政行為的強制性，在現代法制發展潮流中凸顯出其不可忽視的弊端。行政強制的惡性執法與低效，加之人們正逐漸增強的權利意識和民主觀念，使得行政機關與行政相對人之間矛盾叢生，更使得行政強制手段聲譽漸衰。與此同時，越來越多采用帶有契約、指導、協商、鼓勵、幫助等具有私法性質的柔性手段———非強制行政行為，逐步確立并運用到行政管理之中，而行政獎勵便是其中最為引人注目的制度之一。在環境行政執法過程中，環境行政獎勵也逐步引起人們的關注。所謂環境行政獎勵是環境行政主體依照法定條件和程序，對在環境保護工作中作出重大貢獻的單位和個人，給予物質或精神鼓勵的具體行政行為。［1］環境行政獎勵制度，在“經濟人”假設的分析前提下，充分考慮到公民“在特定的條件下，能通過成本—收益計算以尋找并借助于最佳途徑來實現自己認為的最為理想的效果。不能要求每個人都能成為環保衛士，不能要求每個人都能為環保事業大公無私、克己奉公，明智而理性的做法是正視并接受人的自利性，并通過設立必要的制度，來引導、規范、激發人的行為。環境行政獎勵，就是依靠行政相對人對自身利益的關心來促進盡可能多的人來參與環保。”［2］同時，環境權作為與發展權、和平權共同構成第三代人權的主要內容之一，對增強公民環境權利意識、激發公民行使環境權利的熱情有重要積極的意義。我國西北地區內陸河流域，深處遠離海洋的西北干旱半干旱的內陸地區，年均降水量不足400毫米，但卻擔負著西北地區生態系統涵養、人們生產生活用水的重任。因此做好西北內陸河水資源環境保護，對西北地區經濟發展、人民生活水平的提高有著不可估量的作用，環境行政獎勵制度在西北內陸河水資源保護中正逐步凸顯出重要的地位。在我國環境保護法律體系中，多有對環境保護行政獎勵的相關規定，但都散見于各個法律、行政法規或地方性規章中，并未形成系統的相關的法律體系。

(一)憲法相關規定我國憲法第47條中規定:“國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民有益于人民的創造性工作，給予鼓勵和幫助。”

(二)水資源保護相關法律規定《環境保護法》第8條規定:“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。”《水法》第11條規定:“在開發、利用、節約、保護、管理水資源和防治水害等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。”《水文條例》第6條、《水污染防治法》第10條、《水土保持法》第9條、《取水許可和水資源費用征收條例》第9條等眾多法律法規都對環境行政獎勵制度有明確規定。

(三)地方性法規中相關的規定《新疆維吾爾自治區實施〈水法〉辦法》第8條規定:“在開發、利用、保護、管理水資源，防治水害，防旱抗旱，節約用水和進行有關科學研究等方面成績顯著的單位和個人，由各級人民政府給予獎勵。”《武威市節約用水管理辦法》第7條規定:“市、縣(區)人民政府要建立節水型社會建設專項資金。專項資金主要用于節水項目建設補助、節水技術推廣、節水宣傳培訓、獎勵節約用水成績顯著的單位和個人”等。但其它法律規范，如《甘肅省實施〈水法〉辦法》、《新疆維吾爾自治區塔里木河流域水資源管理條例》、《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》等，這些具有地方指導性的規范總體上都更側重于強調單位和個人在環境保護中的義務，遺憾的是未明確強調其享有環境行政獎勵的權利。通過上述歸納，不難發現在我國現行的西北內陸河水資源環境保護法律體系中多有環境行政獎勵的原則性的規范，這些原則性的規范為西北內陸河水資源保護具體行政工作中實施行政獎勵制度提供了法律依據。

二、西北內陸河水資源保護

行政獎勵制度現實缺失原因探析行政獎勵制度對于環境保護，特別是西北地區內陸河流域的水資源保護具有積極意義，然而在現實中行政獎勵制度并未真正起到應有的作用，原因是多方面的。

(一)相關法律規范體系不完善1.偏重倡導性原則規范，具體的操作性規范畸輕正如上文歸納，西北地區內陸河流域環境保護法律規范中不乏關于環境行政獎勵的規定，然而不難看出這些規定多為倡導性的、原則性的規范，其立法作用本意有二:一是環境行政部門有義務對環境保護有突出貢獻的公民和個人進行行政獎勵，二是個人與單位有取得環境行政獎勵的權利。但缺少具體的可操作性的規范，使得行政獎勵制度僅成為紙上條款。2.注重實體的表述，忽視程序保障程序合法，是現代行政法治的基本原則和具體要求，也是保證實體規范合法有效的重要保障。正如有的學者所指出的那樣，“通過對行政行為的過程來控制行政權力在當代已成為行政法的一大趨勢”［3］。在西北內陸河保護行政獎勵立法中，缺少程序規范的保障，使得對于行政獎勵實體上的效果無法得到實現，例如如何進行行政獎勵、行政獎勵的程序如何開展、行政獎勵是依相對人申請啟動還是行政機關依職權啟動、如果環境行政機關未進行此行政行為相對人的救濟途徑如何等等，這些程序性實施規范的缺失導致西北內陸河水資源環境保護行政獎勵具體工作無法開展。3.強調自由裁量，缺少明確規范我國行政獎勵制度規范中對于獎勵只有“成績顯著”一項的判定標準，如何認定成績顯著，即賦予了環境行政機關極大的自由裁量余地，然而這樣的自由裁量權導致的不利結果有兩種:或者不對做出成績的單位和個人認定為達標，或者將行政獎勵作為籌碼對一些與行政機關有利益關系的單位和個人認定達標。因此，對“顯著”界定的機動性、靈活性，由于缺少明確的規定，極易造成環境行政主體的獨斷專行，偏離了西北內陸河水資源保護環境行政獎勵的運行方向。

(二)地方政府對行政獎勵制度關注程度不高

1.傳統的強制性行政意識根深蒂固在兩千多年封建皇權影響下，行政權權威性和民眾的服從意識都得到了很大發展，這也為環境強制性行政手段提供了可能性和可承性。新中國建立后，行政強制性手段一方面與計劃經濟的大背景相互協調，另一方面由于其自身具備的直接性、高效性、強制性等優勢，滿足了當時特定時代經濟發展、環境保護的需求，因此在過去的20多年來我國的環境保護執法工作中取得的眾多成就都依賴于強制性行政手段。這也就促使環境行政部門對強制行政手段的依賴，即使是在以“命令+控制”為基本特征的行政強制手段已經表現出越來越多的不適應性后，仍癡迷于行政強制手段的權威性。2.地方政府部門私利訴求的阻礙政治舞臺上的政治人和市場中的經濟人是同一個人，即政府絕不是毫無利益追求的超然主體，而行政獎勵在一定程度上意味著利益分配。在西北內陸河保護工作中，環保部門一方面履行著國家、人民和法律賦予其的職責義務，另一方面也不可否認也有自身的部門利益。同時，在具體實施中還會涉及到與之相配套的執法“軟硬件”，如預算、申請、評定、審批、監督等等，當缺少法律的強制性規范，必然無法將行政獎勵制度落到實處。

(三)公民環境權意識不足

1.法律規范未明確予以肯定在我國法律體系中除了《憲法》中部分條款概括規定了公民的相應的環境權利外，其他法律及行政法規、部門規章中均未明確提及公民的環境權。因此在西北內陸河保護過程中，公民環境權利意識淡漠并不奇怪，在行政獎勵制度中更是如此。2.普法力度不夠，效果不佳西北內陸河環境保護普法工作方面存在力度不夠、方式方法不合適、效果不佳等問題，出現普法的“走過場”、形式化等現象。公眾通過普法對內陸河環境保護的法律法規的認識度并未顯著提高，關乎自身環境權利以及具有激勵作用的行政獎勵機制的普及還未深入人心。

(四)缺乏有力的監督機制

環境行政權力經由法律直接授權職能部門行使，理所當然地在其行使的過程中接受法律相應的約束和監督。法律授予環境行政機關此項權力，應當有相應的監督機制保證其有效地實施，監督其開展，保證其正常運行。

三、西北內陸河水資源保護行政獎勵制度完善措施

(一)完善與之對應的法律規范體系西北地區內陸河大多流經多個行政轄區，因此需要行政機關會同相應的流域管理機關制定完善行政獎勵制度的法律規范，保證行政獎勵機制運行有法可依。1.完善環境行政獎勵制度實體性法律規范(1)主體規范:由于內陸河多流經不同的省市縣轄區，因此由哪一級的政府機關啟動行政獎勵需要法律明確予以規范。各級立法機關應當會同流域管理機關，在既要照顧到全部內陸河流域的生態影響，又要考慮到轄區內的社會效果的前提下，予以明確的規定。(2)標準規范:獎勵的條件和標準應結合具體行為的現實影響以及對流域環境的作用，由相關的法律、法規等作具體規定，在立法中明確規定獎勵的具體條件和標準，從而減少獎勵中的自由裁量行為。(3)形式規范:傳統意義上的獎勵主要分為物質獎勵和精神獎勵，此外還有一些新型的獎勵形式，如優惠政策、特別許可等等，但是無論采取何種形式在行政獎勵制度的立法過程中都應該予以明確的確認，避免行政機關亂設獎勵。(4)相對人環境權規范:在立法規范中應當明確表示行政相對人所享有的環境實體權與環境程序權利，以及行政獎勵制度相應的權利，并對環境權利行使的方式、權利受侵害的救濟等予以明確的規范。2.完善環境行政獎勵制度程序性法律規范關于環境行政獎勵的程序，國家目前尚無統一的規定，只是對環境保護科技進步獎的程序國家環保總局作了比較具體的規定。科學技術進步獎的實施程序，分為申報、初審、預審、審定、批準、公布、異議裁定、發獎等八個階段。綜合我國環境領域行政獎勵的實踐，批準環境行政獎勵的實施程序大致可以分為提出、審查批準、公布評議、授予和補救等幾個階段。［4］因此在西北內陸河水資源保護環境行政獎勵規范中對于一般性程序可參見此幾個階段予以規范。同時，建立以聽證制度為核心的一系列限控環境行政權力的程序制度，包括獎勵公開、專家論證、評審、回避、說明理由、異議處理等相關制度，發揮社會公眾對環境行政獎勵的程序制約作用是必要的。

(二)轉變政府部門環境行政理念

一方面注重由傳統的強制行政理念向非強制行政理念的轉換，強調服務型政府的塑造，提高西北內陸河環境行政人員的綜合行政能力和服務人民的意識;另一方面要在相關政府部門以及官員的政績考核中加入環境保護的評價標準，這一點可以借鑒我國《水污染防治法》中第5條的規定“國家實施水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的標準”。通過法律明確將環境保護作為政績考核指標予以明確化正式化。

(三)深入普法，強化公民行政獎勵資格意識

首先，普法的主體可以由政府牽頭，社會各界共同完成。真正將普法工作做到實處，將法制的精神送到公民腦中，而不是手中。其次，在普法的過程中，特別在相關的行政獎勵制度中，應當強調公民所享有的權利，增強其權利意識，調動公民參與西北內陸河環境行政執法的熱情和積極性。再次，應當做好相應的宣傳工作，提高政府公信力，加深公民對行政獎勵制度的認知，增強對行政獎勵制度的信任度。

(四)加強監督

司法機關對環境行政獎勵主要可以通過行政訴訟、國家賠償訴訟等來進行監督。行政機關內部可以通過上級對下級環境行政獎勵的監督、同級之間的監督、行政監察、審計監督等方式進行監督，同時健全、完善政務信息公開制度、聽證制度等行政程序制度，以及舉報、信訪、申訴等救濟制度，確保社會公眾的監督，最后社會公眾通過大眾媒體對環境行政獎勵不合法、不公平現象進行揭露、批評、曝光，通過輿論工具表達公意，對環境行政獎勵實行道義上、輿論上的監察和督促。