草牧場征用當中法律問題研究

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摘要：正所謂鄧小平所說的‘發展才是硬道理’，發展已成為了世界主流、成為衡量一個國家的綜合實力的標準。但發展需要經濟基礎，需要生產力和生產資料的相協調。隨著改革開放以來我國的硬實力和軟實力在不斷地發展、富強。但是，隨著發展不可忽視的社會與法律問題也在慢慢滋生。近年來，隨著工業化、城市化的迅猛發展，我國當前經濟社會的發展對土地的需求日益加大。我國的工業化、城鎮化的發展和經濟開發所需要的土地主要來源于農牧區的土地。因此，隨著社會經濟的發展，土地征收過程中的問題和矛盾日益突出，慢慢已成為構建社會主義和諧社會、全面建成小康社會和建設社會主義新農村的制約性要點。在此文章中我主要以內蒙古地區為首的還在以放牧為主的蒙古族地區為例來研究。

關鍵詞：土地征用草牧場；草牧場產權制度

隨著工業經濟的快速發展，農牧業生產與城市擴張逐漸產生矛盾。目前，我國已有2000多萬失地農牧民，并且每年以10%的速度在遞增。因征地引發的農牧民群體惡性事件也逐漸成為政府所面臨的一項棘手的問題。如錫林郭勒盟的“6•15”事件。另外，土地征用中的資源浪費現象也十分嚴重。土地資源得不到合理有效利用。投資者為了節省成本，往往不對被征用土地進行全面詳細的投資收益分析，不能夠全面有效的發揮出土地價值。還有一點就是投資者常常目光短淺，只看眼前的利益而不顧身后的妥善處理。更是對牧民的生活不聞不問。當然，在這一嚴重的社會現象的背后肯定存在著法律制度的疏忽與不足和投資者的職業道德情操跟職業素質的低下。

1．關于對土地征用草牧場征用制度的界定

1.1土地征用的內涵

土地征用的定義是土地從私有的有機土地轉變為國有資產，是土地所有權的進行轉移的一個過程。目的是為了社會的公共利益。這種行政行為是需要依照法律規定來進行實施的，在土地征用的過程中會依法補償農村的經濟利益。

1.2土地征收與征用的區別

土地征收主要指土地所有權被改變，土地征用則僅僅是使用權的改變。在現行法規中，土地征用實際是土地征收，以前立法機關缺乏成熟的立法技術以及受制于相關法律知識等各種原因，致使長時間以來一直將“土地征用”與“土地征收”混為一談。自2004年憲法修正案后，首次對土地征用與土地征收作出區分，將第十條第三款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”。自此之后，2007年3月首次通過的《中華人民共和國物權法》中，也對這兩項作出的相應的區分。通常國家會根據公共利益需求而實行土地征收或征用，均是以公權對個人的土地權利進行的強制占有，致使曾經權利人的土地所有權因為征收、征用而停止權利所有。

1.3草牧場的概念

草牧場是指長有牧草，并用以放牧畜生的大片草地通常稱草原或草地，也指專供和采制干草的場所。我國草牧場資源豐富，草地面積大約400萬平方千米，占國土面積的40％，草地占32.6％，居世界第二位。草牧場作為一種重要的自然資源，不僅是牧業生產的物質保障，也是維護生態平衡、保持生態良性循環的重要載體，也是維系可持續發展的制約因素。

2.草牧場產權制度的變遷

傳統草牧場產權制度起源于游牧民族長期的生活生產的活動和經驗積累所形成的規則，游牧規則具有內在的合理性，其外在制度就建立在其上，從而形成了草牧場產權制度的組織載體即傳統合作經濟。歷史上，草原放牧制度一直是內在制度與外在制度相結合，兩種制度相互作用。而內部制度始終遵循人與自然和平共處的原則，在這樣的相處原則下，隨著歷史的不斷發展，這種相處模式形成了一種生態文明觀。以內蒙古草原為例，它的內在制度可以從以下幾方面體現出來：傳統習俗、宗教信仰、道德意識。在這些領域中，內在制度的形態逐漸顯現出來。而外部控制是指那些擁有政治權利的統治者或是一些有權利的機構所構建的一些法律制度，并且將這些制度逐漸向下開始擴散實施。一直以來，生長在內蒙古高原的少數名族經過數年的長期積累，漸漸明白了草原并不是一個單獨的個體，而是由眾多生物共同組建成的，它是一個完整的實物鏈所構成的系統。對草原放牧居民生活變遷的歷史稍加研究就不難發現古代的游牧居民居住環境的內在設計較為精致，新穎。游牧居民對草原環境進行管理與保護，更有效的可以達到可持續發展戰略，同時也喚醒了人們內在的道德價值觀。

2.1草牧場征用當中存在問題的原因分析

2.1.1草牧場產權制度變遷對草資源利用的影響

1983年牧區模仿農區的改革路徑，內蒙古草原牧區開展產權制度改革，是在借鑒農區的“家庭聯產承包責任制“的基礎上，實施”雙權一制“，即草牧場所有權歸村級單位所有，牧戶通過對草地的承包獲取使用權，承包期限30年。此臺政策出爐后產生了積極的生產績效。牲畜頭數迅速增加，牧區經濟得到了快速發展。但另一方面，自然生態環境惡化，自然生態系統失衡，草牧場沙化、堿化、退化嚴重。主要突出點就是：近十年來用網圍欄定界草牧場的現象越來越嚴重。圍欄會影響草原自然生態系統的良性循環和流動。

2.1.2草牧場早流轉中有一定的不規范行為

部分權勢者對草牧場的產權隨意更改，利用草場的流轉來增加旗縣、蘇木、嘎查一些地方的額外收入，還有部分權勢者把牧民的草牧大面積的場強行征收后長時間的轉租給外來的開發企業工廠進行招商引資，從而導致草牧場的退化、沙化草牧場使用權流轉后，流轉政策不完備，如草牧場轉包、轉租的收費標準、雙方的保護草牧場的責任、以及監督管理都沒有規范的措施，結果導致草牧場的利用與開發進一步惡化。

2.1.3政策的缺乏準確性和選擇面臨困境

黨召開十一屆三中全會之后，內蒙古自治區對管轄區內的草牧場實施了“雙權制度”，所謂雙權即：“使用權”與“所有權”的統稱。這一制度的出臺，明確劃分了草牧場使用權與所有權。其中所有權歸國家級，使用權下分承包到戶，承包戶的使用權限為30年，這一政策出臺有效保護和穩固了草牧場的使用權主體，提高了承包戶的積極性。然而實踐證明，此政策的出臺與實施弊大于利。草牧場承包到戶后，承包主只對自己所屬范圍的草牧場進行管理，使其周邊地區未被承包的草牧場迅速沙化，加速了其退化的過程。

2.1.4國家法律、法規的規定、貫徹、落實不足

眾所周知，我國是農業大國，因此“三農“是我國的重中之重，所以我國一直把重點放在農業、農村土地之上，然而對于草原，草牧場的政策、管理之上很欠缺。國家頒布的《草原法》、《草原法律責任》等在有些地方還處于法律效率的低谷。中華人民共和國土地承包法第十四條第一款明確規定：維護承包方的土地承包經營權，不得非法變更、解除承包合同；第十六條第二款明確規定：承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。然而，在現實生活中，牧戶的承包經營權非法變更，且得不到依法獲得的土地轉讓補償的事件多有發生。

2.1.5牧民群眾的法律意識薄弱

牧民的法律知識程度低是草牧場承包權受到侵犯的主要原因。據幾年的親身經歷體會到，70、80后以上的牧民群眾，對國家的法律賦予的一些最基本的權利不是很了解，他們把地方政府和官員的一些口頭的命令作為作為最高的命令來執行。

2.1.6地方民族語言的障礙、限制

內蒙古自治區的主要是以蒙古族為主，語言不通限制著相當一部分法律條文不能及時的翻譯、普及和宣傳。這能直接影響到廣大牧民群眾的合法權益是否獲得有效的維護之上。

2.2對策建議與解決措施

草牧場是牧區牧民們的生命之本、生活之源。因此，處理好草牧場征用當中所產生的一系列法律、社會問題直接關乎到牧民們的根本利益及全面建成小康社會、和諧社會的速度與普及。因此，依據以上在草牧場征用當中所存在的問題我從以下幾點來概括總結解決措施。（1）進一步完善憲法對草原法、土地承包經營法的實施細則的規定。憲法應明確規定土地征用或草牧場征用的補償原則和責任主體，建立和完善土地征用當中的司法監督和檢查機制。（2）完善其它相關法律、法規制度體系。第一，完善《土地管理法》實施細則并建立草牧場產權制度的進入和退出機制。第二，實施綠色GDP責任終身制。不管牧戶、承租方對草牧場經營不善，造成草牧場沙化、退化的，要根據退化程度和恢復成本繳納相應的罰款。（3）為緩解牧區的法律條文普及的滯后，應進一步加強少數民族的文化教育的力度，加大法律知識的普及與宣傳。（4）在征收草牧場的補償方式上，出一次性的資金補償外還可采取入股分紅和提供重新就業崗位，通過帶動牧區的過剩勞動力來提高他們的認同感。（5）需對政府官員的考核制度加以改革，需要參考當前的經濟發展指標來考核政府官員的政治業績。將社會和諧、權利保障、依法行政、依法執政效果等納入官員考核指標體系。在社會與經濟高速發展的前景下，不能一味的單方面的追求城鎮化、新型工業的轉型與發展，而必須尊重并保護農牧業地區發展所需要的物質基礎。按主席所講的話來說就是“要追求實實在在、沒有水分的速度，是民生改善、就業比較充分的速度，是勞動生產率同步提高、經濟活力增強、結構調整有成效的速度，是經濟發展質量和效益得到提高又不會帶來后遺癥的速度?！币虼耍氪龠M我國經濟持續健康發展必須解決處理好農牧民與土地之間的一系列相關法律授受問題。

作者:周玉霞 單位:內蒙古師范大學法政學院

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