青海湖生態保護的法律機制

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本文作者：杜文艷杜文靜工作單位：青海師范大學法商學院北京中醫藥大學人文學院

一、青海湖流域生態環境的現狀

青海湖流域位于青藏高原東北部。地處青海省西部柴達木盆地、東部湟水谷地、南部江河源頭與北部祁連山地的樞紐地帶,是連接甘肅河西走廊、西藏、新疆的通道,是青藏高原東北部具有特殊生態功能的重要的自然地理區域。青海湖流域的濕地類型主要有湖泊濕地、河流濕地、冰川濕地、沼澤濕地、泉水濕地等5種類型。除青海湖以外,青海湖流域面積大于0103km2的湖泊有70多個,其中面積大于013km2的湖泊有20余個。大于1km2的湖泊有12個,主要分布于流域西北部的布哈河河源地區和東南部的湖濱地帶。其中分布于西北部的多為淡水湖,共7個,有水面積20171km2;分布于東南部的多為咸水湖,共5個。[1]流域內的青海湖,是維系青藏高原東北部生態安全的重要水體,是阻擋西部荒漠化向東蔓延的天然屏障。湖面面積4186km2,湖面海拔3192177m,平均水深16185m。是區域內最重要的水汽源和氣候調節器,同時還是生物多樣性與生物種質基因較為豐富的重要地區之一。青海湖流域是青藏高原上生物多樣性最豐富的地區之一,湖區現有鳥類164種,獸類36種,兩棲類動物2種,爬行類動物3種,各種魚類6種,分別占青海省動物資源種類總數的55182%、3519%、2212%、4218%和1017%。青海湖區的氣候、環境條件和水體條件孕育了獨特的魚類資源)))高原裸鯉。它是水禽的集中棲息地和繁殖育雛場所,是極度瀕危動物)))普氏原羚的唯一棲息地。青海湖自然保護區是我國8個鳥類自然保護區之一,這里的棕頭鳥、魚鷗、斑頭雁、鸕鶿、赤麻鴨、黑頸鶴、大天鵝等十余種候鳥的數量曾達10余萬只,它們的集中分布地)))鳥島是流域內最著名的旅游資源之一。鳥島、海心山、海西皮、三塊石、沙島等連同湖區四周美麗的草原、人文景觀和歷史遺跡,共同構成了獨特的高原旅游資源。1994年被國務院批準為國家級重點風景名勝區;2005年青海湖又被評為我國最美的五大湖之一。可是,近幾十年來,青海湖水位持續下降,湖面面積逐漸縮小。據資料統計,自1959年至2004年的45年間,青海湖水位從海拔3196155m降至3192177m,蓄水量由86913億m3降至69017億m3,湖面面積由原來的454813km2縮小到4186km2,分別下降了3178m,17816億m3和縮小了36213km2。盡管從2005開始,青海湖水位有所上升,水域面積也擴大了一定面積,到2008年,青海湖的面積達到4317km2。但隨著氣候變暖導致天然高山冰川和永凍層融化速度加快,流域內生態系統的退化趨勢仍不容忽視。究其原因,除氣候變化無常等自然原因之外,還有人們在經濟社會發展中違背自然規律,盲目開墾天然牧場、亂砍濫伐等人為因素。[2]氣候暖干化是自然因素中最重要的因素。全球變暖勢必影響到流域內的氣溫變化,上世紀90年代初期比50年代后期氣溫上升015bC;干旱發生率由上世紀70年代、80年代的三年一旱,到90年代,出現了四年重旱、一年輕旱的頻率。研究證明,在降水量不變的前提下,氣溫升高4bC,則徑流量減少15%左右。近幾年,青海湖流域年平均氣溫、年蒸發量分別以0122)))0135bC/10a和108m/10a的速率升高和增大,加上降水量自上世紀九十年代以來出現減少趨勢,使地表徑流量出現明顯的減少。濕地、河流水份補給不足、泉水涌水量下降、沼澤面積縮小,土壤含水量下降,沙化、鹽堿化程度增加,原生植被中濕生、水生植物逐漸向中生、中旱生和旱生植物演替,植物種群結構和種群數量明顯趨向簡單和減少。[3]另一個原因是人類的活動所致。人類不顧當地的氣候條件、不保護原有極其脆弱的植被資源,瘋狂地向大自然進行掠奪式的濫墾、濫伐、濫牧,使固有的植被大量損失。據調查,近五十年來,環湖人口增加了313倍,耕地面積增加了20多倍,牲畜增加了3倍。大面積草地開墾成耕地,廣種薄收的落后經營方式,使耕地長期裸露,風蝕水蝕,加劇了土地沙化進程。長期超載放牧是近年來草地退化、沙化的重要原因。據研究,湖區草場的理論載畜量為346151萬羊單位,而目前載畜總量為584156萬羊單位,超載6817%。目前湖區草地退化面積達6517萬hm2,占草場總面積的3419%。[4]從上世紀五六十年代起,掠奪性的開發墾荒開始了。進入90年代,被激進環保主義者稱為/罪惡黃花0的油菜又煽起了追逐經濟利益的狂潮,短短幾年時間,上馬了18個國營農場,環湖開墾了30萬畝地,地方上也同時墾荒5萬畝。為了澆地,大部分河流被筑壩截斷,以致于數次發生青海湖裸鯉在回游產卵河道被阻隔,陳尸50厘米至1米厚的慘劇。青海裸鯉又多年被過量捕撈,資源量已減少至不足早期的十分之一,導致鳥類的食物每年以近千噸的速度銳減,威脅到鳥的生存。水量減少,還導致水質含鹽量和pH值上升,水生餌料生物和魚類的生存繁衍遇到惡性影響。[5]近年來,隨著青海旅游業的開發、發展,到青海旅游的人數逐年增加,旅游潮帶來的湖區及周邊旅游無序開發、過度開發、亂建設施,以及人們的環保無意識造成的污染,也給青海湖流域的生態環境保護帶來了極大的困難。

二、青海湖流域生態環境法律保障機制的現狀及其存在的問題

針對青海湖流域生態環境惡化的趨勢,相關部門采取了一系列措施,加大對人為活動的干預,諸如加強宣傳教育、加大對流域生態環境的監測力度、加強科學研究等,[6]取得了一定的成效。而就青海湖流域生態環境保護的法律措施方面,從目前的現狀看,所依據的法律法規主要包括:5中華人民共和國環境保護法6、5中華人民共和國土地管理法6、5中華人民共和國農業法6、5中華人民共和國水法6、5中華人民共和國森林法6、5中華人民共和國草原法6、5中華人民共和國漁業法6、5中華人民共和國水土保持法6、5中華人民共和國礦產資源法6、5中華人民共和國自然保護區條例6等。地方性的法規主要有:青海省有關5青海湖流域生態環境保護條例6、5青海湖國家級自然保護區管理條例6、5青海省草原承包管理辦法6、5青海省草原防火管理規章制度6、5青海省草原補修費征收管理辦法6、5青海省人民政府禁牧令6,以及青海省人民政府決定封湖育魚、全面禁捕等相關的法規、規章。這些法律法規,對青海湖流域生態環境的保護發揮了積極的作用,尤其是5青海湖流域生態環境保護條例6的實施,對加強青海湖流域生態環境保護的針對性,遏制流域內生態環境進一步惡化的趨勢,作用尤為顯著。例如,5青海湖流域生態環境保護條例6中明確規定,在青海湖流域內經批準建設的工程項目,在批準的取土地點和范圍內,就采取先移植草皮,逐段取土填埋、恢復地表植被的方法施工。建設單位必須保證植被的有效恢復,未按要求施工的,由草原行政主管部門,責令恢復植被,并處以5000)10000元以下罰款。非法捕撈青海湖裸鯉等水生生物的,由縣級以上人民政府漁業行政管理部門責令停止違法行為,沒收捕撈工具、捕撈物和違法所得,處以捕撈物價值5倍以上10倍以下的罰款。對生態脆弱區中度以上退化草原實行封育或禁牧措施,對輕度退化的草原實行休牧或限牧,保護草場植被。禁止非法捕獵、揭巢揀蛋、捕捉幼鳥。禁止在草原上隨意取土采沙,擅自開辟施工便道。禁止在湖泊、河道以及其他需要特別保護的區域堆放、棄置和處理固體廢物、油料和含有病原體的廢水及殘液等有毒有害物質。[7]這為保護青海湖流域及脆弱的生態環境起到了十分重要的作用。但是,由于相關的法律法規本身存在的不足,導致對青海湖流域生態環境的保護也必然存在缺陷,也很難從根本上解決人為原因造成的對流域內生態環境的破壞。主要表現為:第一,自然資源及其生態環境的保護在環境基本法中的缺失,導致對青海湖流域特定生境的立法缺乏應有的規范指引性。我國現行的5環境保護法6囿于當時的歷史背景,從基本原則、制度到法律責任等,皆偏重于污染防治,缺乏自然資源保護方面的原則和有關制度的支撐,對破壞自然資源的違法行為缺乏規定。而在現有的立法中,自然資源大多是以單行法為主且多采取部門立法形式,林業、農業、礦產、草原、漁業等資源部門負責對資源保護實施監督管理,但這些部門大多是資源的開發利用部門,面對開發利用與保護雙重責任,而資源的開發利用顯然又有著明顯的經濟利益驅動,資源管理部門往往容易陷入/重開發利用,輕資源保護;重經濟效益,輕環境效益;重部門、局部利益,輕整體、全局利益0的誤區,進而導致了資源的無償占用、掠奪性開發和浪費嚴重的現象加劇。[8]這與基本立法相關制度的缺失有著必然的聯系,也使得青海湖流域生態環境保護的相關立法活動在基本精神和原則上缺少了上位法的相應指引和必要的參考。第二,由于生態保護和自然資源利用相關立法的模糊界定,導致青海湖流域生態環境保護實際上缺乏相應的法律保障。在自然資源立法相對缺乏的背景下,有關生態環境保護的規范還沒有引起立法者們的足夠重視,即使在一些法規中流露一些生態環境保護的用意,也往往是從自然資源保護的角度來談,將生態環境等同于自然資源,保護方法也無二至。例如,我國現行的5森林法6經過修正后對森林生態保護的認識在不斷提高,但是還沒有具體的、可適用的森林生態保護條款,實踐中的生態保護措施一直在為森林開發利用讓路,所以有人認為我國現行5森林法6的主要內容體現的仍然是/木頭0林業。[9]5青海湖流域生態環境保護條例6即是在這種不加區別的基礎上制定出來的,如該條例第一條規定:/為了保護青海湖流域生態環境和自然資源,促進生態與經濟和社會的協調發展,根據有關法律、行政法規,制定本條例。0該條例依據的相關法律、法規,大部分都屬于自然資源保護的法律規范。由此,青海湖流域生態環境保護實際上也就變成了單純的青海湖流域自然資源的保護。第三,即使在自然資源保護的相關法律規范中包含有生態保護的內容,但由于其立法目的追求經濟價值的實現,使得對青海湖流域自然資源保護缺乏整體生態價值的衡量,進而影響流域生態環境的有效保護。如上所述,由于生態保護與自然資源的保護不能明確的區分,導致青海湖流域是以生態環境保護為主還是以資源的開發為主成為一個非常突出的問題。雖然自然資源是生態環境的基本要素,但生態的保護和自然資源的保護所反映出的立法態度是有差異的。通常人們在界定自然資源法時都認為,它是指調整人們在自然資源的開發、利用、保護和管理過程中所發生的各種社會關系的法律規范的總稱。[10]而生態保護法則是指,以防止人為原因造成生態系統破壞,以保存生物的多樣性為目的而制定的法律規范的總稱。[11]兩者的主要區別表現為,前者的目的是強調如何合理開發、利用自然資源,追求自然資源可為人類永續利用的經濟利益和價值。后者是將自然資源作為環境要素加以保護,追求包括自然資源在內的整體環境要素的生態價值。但從5青海湖流域生態環境保護條例6的相關規定中,我們所能體會到的立法意圖是,如何在對青海湖流域自然資源開發利用的過程中完成生態環境的保護。如該條例第二條規定:/凡在本省行政區域內從事與青海湖流域生態環境保護有關的管理、開發、建設、生產、科學研究、文化體育、旅游觀光等活動,應當遵守本條例。0可見,其所追求的生態價值,只能通過對自然資源的保護所產生的反射利益間接達到。但事實上,這種反射利益在具體實踐中根本不可能體現出來,進而導致青海湖生態環境惡化的問題依然存在。第四,管理體制缺乏科學性,政出多門,但又職責不清,使得流域內生態環境的保護難以產生預期的效果。作為國家級的自然保護區,青海湖流域開展生態保護較早,但是,實際管理保護的成效卻不盡如人意。一方面,我國對自然保護區是以土地管理為主還是以生態環境的完整性為主,相關的法律法規沒有明確規定。5自然保護區條例6第21條規定/國家自然保護區,由其所在地的省、自治區、直轄市人民政府有關自然保護區行政主管部門或者國務院有關自然保護區行政主管部門管理,,0。對于自然保護區的這種建制,實際上是以行政地理為基礎建設自然保護區,忽視了保護區的自然地理特性,容易造成人為邊界,使得自然保護區破碎化,不利于管護工作的開展。[12]另一方面,由于管理政出多門,職能交叉重疊,一旦出現問題很難找到真正解決問題的部門。例如,5青海湖流域生態環境保護條例6第四條中規定,對于湖區生態環境的保護與經濟建設和農牧民利益的關系,全面規劃,統一領導,分級負責,歸口管理。這種管理體制表面上看起來分工明確,各負其責,實際上,由于業務分隔而管理職能重復交叉,很多部門經常從部門利益出發,對本部門有利可圖的,往往相互爭奪審批、發證、收費、處罰、解釋等權限,而無利可圖的則往往無人愿意負責,互相扯皮、推諉,人為造成許多工作漏洞,使青海湖區生態環境保護的效益降低。第五,責任追究機制的不健全,對破壞青海湖流域生態環境的行政行為缺乏處罰的相應法律依據,導致對于青海湖流域生態環境的破壞行為無法得以真正有效的遏制。對于生態環境的保護是全社會的責任,不僅要規范環境利用行為人的行為,追究其對生態環境造成影響后的法律責任,同時也是政府各職能部門的職責和責任,當相關的管理部門沒有盡到相應的責任時,也應該追究其相應的法律責任。但遺憾的是,從國家環境基本法到有關自然保護區的相關法律規范再到具體的5青海湖流域生態環境保護條例6,都缺乏對行政管理者如不履行其職責應承擔的法律責任的規定,法律責任主要是針對被監督者的,其結果造成許多法律法規的規定形同虛設。相關部門為了部門利益而沒有貫徹條例中規定的生態保護的措施時,不必承擔什么法律后果。只知行其權,而不用負其責,在執法經費緊張,而違法成本為零的情況下,青海湖流域生態環境的保護的有效開展就會大打折扣。

三、青海湖流域生態環境法律保障機制的完善

青海湖的價值是多重的,集對人類的生態、歷史文化、科學、美學、地學多種功能價值于一體,它的經濟價值是不言而喻的,但其最大價值莫過于它的非經濟價值,即存在價值。[13]不能將其作為經濟發展的資源,僅從自然資源立法的角度加以保護。因此,對于青海湖流域生態環境法律保護的制度建設,也應該以生態價值觀為基礎進行構建,用法律手段促使經濟發展服從自然保護的要求,將生態文明和生態安全作為法律制度建構的目標。這不僅關涉國家有關環境立法的修改,也關系到地方相關法律制度的完善。具體措施為:第一,環境基本法律制度建設的完備。作為環境基本法的5環境保護法6,是國家處理環境事務的基本理念和行動方式,也是地方相關立法的依據。因此,5環境保護法6的修改應體現/實現可持續發展0、/建設環境友好型社會0、/以人為本,促進人的全面發展0的理念,加強和充實生態保護的法律規定,從基本原則、制度安排和法律責任等方面對生態保護作出必要的規定。強調把環境承載力作為區域經濟活動的底線,明確針對生態保護中的各項有關活動(如資源開發、分配、保護、修復等),應由環境保護行政主管部門進行統一監督管理,克服分散、交叉、扯皮等低效率現象。增加生態保護中的救濟和補償制度,明確完善生態補償政策,盡快建立生態補償機制和遺傳資源共享機制。同時,強化和改善政府的環境保護職能和責任。明確提出對政府進行環境保護問責制,建立對政府的環境績效考核制度等。[14]第二,現有法律法規體系的完善。在國家沒有5自然保護區法6的前提下,我省可在現行自然保護區的行政法規的實施過程中,結合本省實際,對條例中沒有涉及或者過于原則的問題加以規定。例如,在有關自然保護區的地方立法中,強調以生態環境為主而不是以行政地理為主的自然去保護管理模式。這樣就為青海湖流域生態環境的統一管理和保護,提供了相應的法律依據。如此,不僅有利于我省自然保護區的建設和管理,進一步說,也可以為國家制定專門法律提供相應的可供參考的資料。這符合我國5立法法6所確立的相關立法精神。5中華人民共和國立法法6第64條第2款規定:/除本法第八條規定的事項外,其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的,省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要,可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后,地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效,制定機關應當及時予以修改或者廢止。[15]第三,生態優先的立法理念的建立。改變以開發利用青海湖自然資源為價值追求的立法理念,建立在生態中心主義和可持續發展倫理觀的基礎上,體現/生態優先0、/環境優先0價值理念的青海湖生態保護的法律制度。人類是自然環境的一部分,自然生態系統應在整體上受到保護,包括一切生命形式,而不考慮其對人類的功用。[16]青海湖所處的脆弱的生態環境,決定了對其不能進行一般意義上的資源的開發利用。即使是旅游資源的開發,也應該服從于生態環境的保護,否則不久的將來它將成為下一個羅布泊![17]中科院院士蔣有緒認為,青海湖的旅游,一定要考慮生態安全、環境安全及可持續發展。不要盲目地搞開發,不能搞什么七千人的大游艇。游樂船的廢油排出,游人的生活垃圾、排泄物都會污染湖體。青海湖是一個內陸湖,除了蒸發以外,沒有出口,所以污染以后絕對難治理。他認為青海發展旅游,環湖自行車賽就是很好的創意,既不污染湖體,又推展了青海湖這個品牌。同時,要解決好旅游業發展和未來環境污染的矛盾,必須控制旅游的量,不能無限制地發展旅游業,所有的旅游設施必須進行建設前的環境評價。[18]我們不能為了滿足現代人的需求,而去損害后代人得以生存發展的基礎。為此,在呼吁國家完善相應的生態立法的同時,對5青海湖流域生態環境保護條例6的立法目的進一步加以明確和完善。在堅持非為科學研究不允許人們對湖區及周圍的生態進行一般性的利用為基本原則的基礎上,允許人們在有限的范圍內進行非開發或生產性的利用,如休閑、運動、娛樂、觀光等,而當這種開發或利用影響到湖區的生態環境時,即應停止。第四,管理體制的創新。建立完善的管理體制,提高青海湖區生態環境保護的實效。為了使青海湖的生態環境保護工作有效地開展,應當將與湖區生態環境保護相關的環境要素的管理,統一到一個專門的部門進行管理,即由環境保護行政管理部門對青海湖流域生態環境的保護、資源的開發、分配、修復等工作負責。雖然這其中還存在著一定的立法技術上的協調,甚至是一些管理權力如何集中的問題,需要去進一步的論證。但是,提高行政機關的工作效率,建立科學的管理體制,已經成為政府運行和社會發展的趨勢。[19]因此,大膽探索生態保護的新的管理體制,不僅對青海湖區的生態保護工作有現實的意義,同時也是目前國家環境基本立法修改所堅持的主要方向。[20]第五,法律責任追究機制的建立。完善法律責任的追究機制,增強對青海湖生態環境保護的法律保障。增加對相關管理部門的生態保護的責任追究機制,對于怠于行使、不適當行使環境保護職責的行政管理部門給予相應的處罰,并對其負責人追究相應的不作為、違法作為的法律責任,對直接責任人按相關法律規定進行處罰。強化相關法律法規,尤其是5青海湖流域生態保護條例6的可操作性。改變以罰代管,以罰代治的局面,從有利于青海湖區生態環境保護的角度出發,將罰款與賠償、稅收、治理及相應的生態補償等責任的承擔方式和手段相結合,真正實現青海湖區生態環境保護有法可依,處罰有據,進而實現青海湖流域既能維持和維護生活在這片土地上的現代人的生存發展,又能為后代人的生存發展積蓄能量的偉大目標。青海湖流域的經濟價值是不言而喻的,但鑒于它巨大的存在價值,經濟發展應服從自然保護的要求。其發展方向應該是作為青海省生態環境的一個重要支撐,而不是作為經濟發展的資源。發展旅游業應當有所限制,并服從于生態環境的保護。生態安全是生態文明的基礎和保障,生態文明是生態建設和生態安全所追求的終極目標,確保國土生態安全才能再造山川秀美的文明社會。因此,加強和完善青海湖流域生態環境的法律保障機制,將對青海湖流域和全省乃至整個西部地區和黃河中下游地區的生態環境保護具有非常重要的意義。