深究執行難的原因及策略

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執行工作是人民法院工作的重要組成部分，是實現人民法院審判職能作用的重要環節，也是當事人合法權益得以保護的最終體現。執行效果如何，直接關系到人民法院能否全面履行憲法賦予的審判職責和當事人權利的真正實現，關系到能否維護國家法律的尊嚴和法制的統一。然而人民法院的判決書、裁定書、調解書及其他法律文書發生法律效力，在進入執行程序，采取執行措施后，有相當一部分因部當事人部分或全部不能履行而難以執行，即"執行難"的問題十分突出，人們把這種執行不能的裁判文書稱為“法律白條”。它不僅嚴重的困擾著人民法院的執法活動，而且嚴重地損害了法律的尊嚴和人民法院的威信；更為嚴重的是，“執行難”的問題長期得不到解決，必然影響市場經濟的培育和社秩序的穩定。因此，認真分析、探索和解決“執行難”的現狀，全面正確地履行憲法和法律賦予人民法院的職責，強化執行體制和方式改革，改善執行工作，是實現公平和正義的前提和保障。

執行難的法院外部原因是：

1、地方和部門保護主義。

2、被執行人故意規避，

3、立法滯后造成的，

4、其他各種原因。

造成執行難的法院內部原因是：

1、法院審理不兼顧執行。

2、法官獨立性不夠。

3、執行管理效率低下和執行程序缺乏監督。

4、法院執行力量不足。

5、執行人員業務素質低和工作責任心不強。

6、部分執法人員辦“人情案”和“關系案”造成執行難。

解決執行難的對策分析：

1、實行執行方式的改革。

2、加強和完善法院自身工作，

3、制定獨立的強制執行法。

4、執行機構的設置要充分保證執行工作的開展。

我國市場經濟難逃初級階段必然存在的地域經濟的制約，地方保護主義和部門保護主義與人治惡習的合流無時不在地羈絆著市場經濟的健康發展，尤其成為當事人難以實現債權的一只黑手，執行成為司法工作的第一道難題。“執行難”成了上個世紀留下來的一個遺憾，也是跨入新世紀必須解決而尚未解決的一道跨世紀的難題。

在本文里，將認真剖析“執行難”形成的原因，并積極籌劃、設計解決“執行難”問題的方案，有效地為執行工作的正常運行創造良好的社會空間。

一、造成“執行難”的法院外部原因

（一）地方和部門保護主義作祟。這是阻礙人民法院執行工作順利開展的最主要的原因。[2]

在強制執行工作中，地方保護主義、部門保護主義的干擾滲透在各個方面，它的存在、原因十分復雜，可以說是眾因素復合作用的生成物。[3]幾千年的封建文化、閉關自守、小農意識、鄉土觀念的影響根深蒂;改革開放、社會進步促進了經濟的發展。但是，各地區、各行業的發展很不平衡，區域性的差異束縛著人們的思維形式。司法隸屬行政導致長官意識，以言代法屢見不鮮。而在現行的管理體制下，直接關系法院發展和前途的人、財、物等權力基本上掌握在地方手里，導致法院難以真正地獨立于地方行使審判權和執行權，產生了司法地方化的傾向，這正是1999年中央11號文件所指出的地方保護主義和部門保護主義的具體表現形式之一。因此，地方保護主義、部門保護主義對司法上的平等性、公正性、統一性形成了嚴重的威脅。在強制執行實務中，出現了本地區案件不愿執行，外地區案件不去執行的現象。比如說有的地方和部門對于局部利益的考慮，對一些企業實行所謂“掛牌保護”，外地法院不得執行；甚至規定本地銀行對外地法院凍結的款項不得協助劃撥；有的地方以文件形式或口頭規定，執行某些企業必須報請某級領導批準。這些表現都給人民法院的執行工作設置了重重障礙。由此造成的法院獨立性不夠。自上個世紀八十年代以來，我國實行“分灶吃飯”的財政體制，各級法院的經費必須由同級政府確定，法院的財政與地方財政融為一體。因此，地方法院更多地傾向于從發展地方經濟的角度去執行法律和行使司法權，而不著眼于國家法制的統一性和嚴肅性。除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政職務和人員均由地方各級權利機關選舉、委任、罷免或任免。在實踐中，地方黨委、政府的組織人事部門“實際享有”對相應各級法院主要領導干部的推薦權和指派權，正是這種權力機構上的隸屬和依附關系，使得地方法院無力抗衡地方行政的干預。中央的11號關于解決執行難的文件雖然專門對執行工作作出指導，黨委、人大也加強對法院執行工作的領導、監督和協調、解決法院執行工作的實際問題，為法院的執行工作撐腰，打破地方保護主義和部門保護主義。但是，從目前的情況來看，因為地方保護主義一般作用于被執行人在本地區、申請執行人在外地的執行案件，由于訴訟當事人分屬不同地方的訴訟案件，民事判決的執行結果在一定的程度上與地方利益相聯系，因此，地方保護主義主要來源于各地方政府；各地的地方性立法囿于地方利益而忽視法制性原則；在地方性法規及地方規章之外，濫發規范性文件，濫用行政手段；對國家法律執行不力，下位法違背或架空上位求；引進外資立法方面具有盲目性，缺乏計劃性、透明性、連續性在司法方面，表現為片面保護本地當事人，違背或濫用訴訟程序，各地法院適用地方性法規及規范性文件的情況增多，案件執行方面，地方保護主義嚴重，而部門保護主義是指申請執行人和被申請執行人都在本地，不存在地方利益不同的問題，但是雙方分屬不同部門，判決的執行牽涉部門的利益而執行雙方所屬的部門都為其自身盡力保護各自的利益不受影響。因此，相形之下地方保護主義和部門保護主義的存在嚴重影響了執行工作的進程。1998年最高人民法院《關于執行工作若干問題的規定（試行）》出臺后，執行工作的可操性加強，但仍有不足之處，因此，對于地主保護主義和部門保護主義這種維護手段我們應采取有力的措施給予進行制止：

（1）我們只有加強執行法律的立法工作，才能讓全社會對執行工作有新的認識。

（2）健全和完善地方性的及社會管理的各項法律法規，規范社會管理和地方性的法律法規。

（3）加強對于地方執行工作的法律法規宣傳。

（4）應交叉執行若有本地區的被執行人有履行能力而未能執行或是有地方保護主義的且立案之后超過六個月未能執結的案件，可以辦理委托外地法院協助開展執行工作，由此來創造良好的執行條件，更加地便于執行工作。

（二）部分被執行人規避法院的執行也是造成“執行難”的一個原因。

這種原因實際上是反映了市場主體信用觀念和信用制度和相對缺失，很突出的表現就在于“賴帳逃債”不良的文化上。比如說，“騙一把，是一把”、“要錢沒有，要命一條”、“欠債的是爺爺，討債的是孫子”等民俗諺語，就是這種民間文化和社會道德的真實寫照。對這種不良的文化和道德觀念，社會批判的聲音過于微弱，沒有對其形成強大的輿論壓力，使得嘗到了甜頭的人越發肆無忌憚。同時，我國市場經濟的信用制度還不夠健全，對經濟交往中的種種欺詐行為制裁不力，對欠債不還者缺乏嚴厲的處罰措施，無形中縱容甚至助長了這種失衡觀念和行為的滋長和蔓延。譬如說，對欠債不還的企業的法定代表人，沒有得力的責任追究制度，該升遷的照樣升遷；企業欠債破產關閉后，對企業主沒有實行相應的“行業禁入”和“信用死亡”規則，使得它們有機會換個地方另辟財路。這種觀念上的落后和制度上的不健全，是“執行難”得以滋長的肥沃的社會土壤。要解決這個問題，有賴于社會道德風尚的不斷純化和市場經濟體制的不斷完善。

在當前的執行實踐中，那些被執行人為規避法院執行，逃避法律文書確定的義務，主要表現在想法設法轉移財產，或公款私存、公車私掛，或多開戶頭、隱匿存款，或搞一些假的財產證明等，制造無履行能力的假象，欺騙法院，最終達到規避執行的目的。

但是，在對待被執行人是否有意規避的問題上，我們應該認真加以識別，也就是要注意執行中的經濟原則。在執行過程中，不排除有些情況下，確實是執行過程無論程序和方法都是合法的，甚至是無可挑剔的，但是社會效果極差。例如執行一案件引發了許多不安定因素，大批職工下崗，走向街頭，游行示威，堵塞交通，甚至沖擊政府、黨委和法院。又如一個原本有希望繼續發展的企業，因執行措施不當就陷入困境，增加了社會負擔，結果原有的矛盾還未解決，又產生了新的更大的矛盾。因此，執行中不僅要依法辦事，同時又必須兼顧社會效果，使法律效果與社會效果統一起來，并在執行工作中體現最大的社會效果，這是對執行工作提出的一個更高的要求。

（三）立法滯后方面的原因

執行立法滯后，有關方面的法律、法規不健全，也是造成執行難、難執行的主要原因。執行工作的整個過程必須依法進行，而現實的執行法律、法規卻非常匱乏，而且分散、零亂的規定在各類審判程序的法規中，甚至有的相互抵觸或沖突。在被執行人觸犯了某些法律條款，需要對其采取拘留措施時，現行法規要求不能異地拘留。在某些人明顯觸犯刑律時，據以執行的法律、法規也不夠細致完善。另外，各相鄰間的法律法規也應該相互協調，相互補充，而現實的立法也不盡人意。如果《中華人民共和國銀行法》對企業開戶進行嚴格控制，就不會出現企業在銀行有多個賬戶的情況。再就是，微機聯網信息處理在利益的驅動下，銀行與企業間相互串通，執行人員前來查詢存款，銀行將存款額轉移或以“為儲戶保密”，或以“儲戶與賬號不符”等為由拒查。這些現象，使執行工作受阻。

二、造成“執行難”的法院內部原因

（一）法院審理不兼顧執行而造成的“執行難”。

在司法實踐中，審判與執行嚴重脫節，將造成執行困難。比如在立案和審判階段采取保全措施不力，需要先予執行的而采取查封、扣押、凍結措施的，沒有及時采取，結果坐失執行良機。[4]

（二）法官的獨立性不夠

在中國司法獨立原則受到很大限制，這是造成“執行難”的原因的一個重要的方面。表現在：

（1）在法院中，執行庭法官始終是以法院工作人員而不是以法官個人身份出現在執行程序中，他們對外代表法院履行職權，但卻要受院方的控制，院方又常常受到行政機關的影響。

（2）法院內部運作機制存在的問題，直接導致了執行法官的不獨立。由于案件層層審批，大量案件的執行由庭長、院長或審判委員會決定，案件執行的好壞不能與執行法官個人的責任聯系，即使不能執行，也往往找不到負責任者。目前，隨著人們對“執行難”的不滿的呼聲越來越高，法院執行工作的效率和成果越來越成為影響法院形象的障礙，而法院系統內現行的管理方式又加劇了法官責任心不強和執行工作的低效率，產生了整個社會對審判機關的“信任危機”。

（三）執行管理效率低下和執行程序缺乏監督造成的“執行難”

現行執行模式同審判模式一樣，實行由承辦個人負責到底的制度，個人執行不僅力量分散、效率低，影響到案件的執行質量，而且在大案、要案及群體性案件越來越多的形勢下，個人對案件的處理顯得勢單力薄。同時，相對于審判程序而言，執行程序立法中有關當事人救濟手段的內容較少。執行案件處理均由個人決定，任意性很大，案件執行的正確與否完全取決于執行人員的水平和素質，執行程序缺乏有效監督。這兩個方面處理不好也會造成案件的“執行難”。

（四）有些法院的執行力量不足。

在實際工作中，有一些法院在思想認識上對執行工作仍然重視不夠，在人財物方面對執行工作仍然傾斜不足。

（五）執行人員的業務素質不高和工作責任心不強造成的“執行難”。

在長期被一些地方法院的領導忽視和曲解中，相當一部分與水準相差甚遠的人員以“幫助債權人要錢”的心態走進了執行隊伍，這部分人搞執行工作搞過審判工作，對法律法規和有關司法解釋學習不夠、理解不透；有些執行人員工作嚴重不負責任，對當事人提供的信息和線索置若罔聞，工作拖拉，耽誤了執行的最佳時機；有些執行人員不深入調查研究，不積極探索新的執行方式和方法，使得一些動動腦筋稍加變通即可執行的案件，被人為地當作“骨頭案件”擱置起來，導致當事人的不滿；還有些執行人員對當事人態度粗暴、蠻橫、生硬，使當事人懷疑其有不軌執行或越法行為。總之，這部分執行人員的素質有待提高，工作作風有待改善。

（六）執行人員辦“人情案”和“關系案”造成的“執行難”。

法院的極個別執行人員違反執行法律，辦“人情案”和“關系案”，甚至接受吃請和賄賂。結果是，與申請執行人關系好的，就違法執行，肆意損害被執行人或案外人的合法權益；與被執行人關系好，就尋找借口，拖著不予執行，使申請執行人的權利得不到及時、有效實現。極個別執行人員的這些不廉潔行為，損害了人民法院公證司法的形象，造成了非常惡劣的社會影響。

另外，執行難的因素還有：由于前幾年市場經濟秩序不規范，致使有的責任分不清；少數企業法定代表人違法亂紀，造成國有資產流失；有的合資企業申報注冊時就不符合法定條件；受宏觀經濟調控影響，有的企業效益下滑，瀕臨破產，缺乏償還能力；有的企業法定代表人法律意識淡薄，法律觀念不強。前兩年，企業之間相互搞擔保，當法院依法追究其連帶責任時，認為國有企業是國家的，欠債也是國家的，自己不愿履行法律義務償還債務，等等。

三、改革執行工作，解決“執行難”問題

（一）實行執行方式的改革

1.實行排期執行制

過去的執行方式的一種弊端，就是執行權力在執行程序和期限上缺乏制約，辦理執行案件可快可慢也可拖，個人權力過大，執行管理失控，容易導致執行不公。因此，執行必須實行排期辦案，并納入全院的案件排期審理的管理系統。對準備執行強制執行、報結執行、延期執行，都應由法院統一制定排期制度，由立案庭負責執行排期的登記、匯總，并實施執行案件與審判案件流程相配套的全方位動態監控，加強管理。

2.要高度重視“開庭執行”的方式

所謂“開庭執行”就是對執行通知階段沒有自覺履行義務的執行案件通過傳喚被執行人到庭，借鑒民事訴訟法程序，采用公開開庭的方式，在執行員的主持下，圍繞實現生效的法律文書確定的義務開展舉證、質證，并當庭進行警示教育和調解，爭取當庭執結或達成和解協議。對達不成協議的則根據庭上查明的被執行人財產當場裁定查封扣押或庭后強制執行，對開庭查無財產的案件則中止執行。開庭執行可以一案一開庭，也可以同類案件一起開庭,申請人在庭上負有提供被執行人的財產的責任,而被執行人負有如實提供財產和履行能力情況的義務.對在庭上辯稱無能力履行的,但是后經調查發現被執行人隱瞞財產的要依照法律規定作出罰款拘留等強制措施.開庭執行的好處在于有利于提高執行效率;有利于解決“暗箱”操作，便于內外的監督，實行執行公正。

3.實現公開督促執行制

對拒不履行債務者，制作限制高消費（購買高檔轎車、高檔住宅、家電設備及高消費娛樂等）的公告或通知書，凡查明違反者，以故意妨礙執行予以嚴厲處置。比如說建立安全交易信息查詢系統，對執行中確認的已不具備必要的財產或經費，不能獨立承擔財產責任的經濟主體，一律登記注冊，輸入本院信息網絡系統，由法院向社會提供查詢服務。這樣，可以使其中有償債能力而逃避履行債務者，迫于進網產生的信譽壓力，及早履行債務而換取消掉登記

4.在異地執行中充分利用委托執行

委托執行有利的方面比較多。首先，委托執行有利于節約成本。在直接執行的情況下，法院的執行人員（有時需要當事人的陪同）要到外地去執行，這樣勢必造成大量地人力、物力、財力方面地浪費，而委托執行則有利于節約資金等。其次，委托執行有利于直接暴露并有效約束來自法院系統內的干擾和影響。在直接執行模式下，執行法院與當地法院是難以確立起基于法定程序而產生的協助關系。當地法院在表面可能超然置之度外，背后卻可能設置障礙。而委托執行模式的優點就是把種種處于隱性狀態的地方保護主義統統暴露在外，在這種情況下，地方保護主義必定有所收斂。再次，委托執行有利于排除來自地方和部門保護主義的干擾和影響，發生危及人身安全情況，執行人員往往處于孤立無援的境地，得不到及時有力的配合支持，案件執行最終只能無功而返。而委托當地法院執行，便于主動向執行地黨委、人大匯報工作安排和具體方案，及時向政府和有關部門通報情況，督促相關部門依法辦案，瓦解地方和部門保護主義，保證案件執行順利進行。最后，委托執行是當今世界民事執行的發展趨勢。從世界各國立法來看，法院原則上只能在自己的轄區內進行強制執行，這已是各國民事執行發展的必然趨勢。

隨著市場經濟的建立和逐步完善，網絡化的商品流通經營格局的出現，必然造成跨地區民事糾紛的日益增加，異地執行的案件也會隨之增多。我們應在這過程中充分利用委托執行。

（二）進一步加強和改善人民法院自身的工作，不斷開創執行工作的新局面[5]

1.加強執行隊伍的建設，提高執行人員的整體素質。結合國內外一些成功的經驗和失敗的教訓，除了應加強執行法官的職業道德教育和培訓外，還應建設一支既會運用司法裁判權，又會運用行政命令權；既要通曉程序法，又要了解實體法；既要熟知債權，又要深知物權；既要會做司法工作，又要會做社會工作的政治堅定、業務精良、作風過硬、紀律嚴明、公正清廉、訓練有素的執行隊伍。

2.廣開思路，深入探索，創造新的執行方式和方法。我們要在工作中適應形勢的發展，不斷創新，改革以往“粗放式”執行中諸如“執行風暴”、“假日行動”，采取諸如“債轉股”、“轉讓無形資產”“轉讓土地使用權”、“新聞暴光”、“公告執行”、“限制高消費”、“舉報有獎”等一系列新的執行方式和方法，解決執行中的一些新問題。

3.妥善處理財產保全和先予執行方面的問題。在《關于人民法院執行工作若干問題的規定》中指出：人民法院在審理民事、行政案件中作出的財產保全和先予執行裁定，由審理案件的審判庭負責執行。但我個人認為，財產保全的執行由執行機構來負責，應當說是將來發展的方向。有的法院在試行財產保全的執行由執行機構來負責，認為這種作法效果很好，一是便于協調保全執行和判決執行的關系，執行的時候便于了解案件前期采取措施的情況；二是由專門負責執行的人員處理具體保全實務，在采取的執行方法上，會比較扎實。據這樣做的法院工作人員講，其案件執行的結案率比不這樣做的時候提高了。由審判庭負責保全的，往往只下一紙裁定，沒有相應的手續跟上，經常達不到進行保全的效果，導致執行的時候對保全是否成立，是否有效產生很大爭議。

4.堅決反對地方和部門保護主義。我們要依靠各級領導干部自覺增強法律意識，樹立依法辦事的法制觀念，不斷強化大局意識；紀檢監察部門加大對地方和部門保護主義行為的查處力度，堅決處理有關責任人員；公安、金融、工商、土地、房管和經濟管理等部門，在法院執行工作中，要從全局利益和整個利益出發，積極支持，密切配合，不得從本位主義、自身利益出發，給法院設置障礙，故意刁難。逐步對法院管理體制進行改革，使法院在人、財、物的安排使用上與其職責相適應，從而促進法院依法獨立行使審判權和執行權。

（三）制定獨立的強制執行法

執行工作的立法滯后，有關強制執行的法律、法規不健全，也是造成執行難的主要原因之一。行則無矩，使執行工作隨意性很強；但如果法條不全，處理某些問題時，也會無法可依。我們現有的強制執行法規主要表現形式有三個：一是《中華人民共和國民事訴訟法》中對執行程序有專門規定，這是我國民事、經濟案件執行最主要的法律內容。二是《中華人民共和國行政訴訟法》中的某些條款。三是憲法和單行法如《中華人民共和國刑法》規定的有關的強制執行的內容。另外是最高人民法院對強制執行的司法解釋，以及1998年6月11日最高人民法院在《民事訴訟法》的基礎上，吸收各地經驗制定通過了《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》。強制執行工作是我國司法建設工作的一項長期的戰略性的任務，隨著改革開放的發展，市場經濟的繁榮，審判、執行實踐的不斷深入，新問題、新情況的不斷產生，執行人員深感立法的不足。

當前，在我國把執行程序從《中華人民共和國民事訴訟法》中分離出來，單獨制定中華人民共和國強制執行法的條件已趨成熟。其表現在：第一，執行難的問題十分突出，一些債務人利用執行法規不健全的漏洞，逃避執行。執行立法滯后的現象已明顯暴露。司法實踐要求立法跟上已成燃眉之急。第二，我國法制工作的開展，立法技術的成熟，以及民事、經濟、行政法律的逐步出臺，法律的綜合作用將更充分發揮出來。民事權益的確認和實現的法規應同步發展，強制執行法的制定也應作為法制體系的重要組成部分提到議事日程上來。第三，世界各國的立法模式已昭示了強制執行立法的趨勢。如日本、奧地利、比利時等國采取了制定強制執行法的體例。制定獨立的強制執行法，吸納更具體、更確實、更充分的內容，以適應日趨復雜的執行工作的需要的觀念已在許多國家形成共識。

（四）執行機構的設置要充分保證執行工作的開展

解決執行難的問題要進行執行機構的改革。執行機構的改革首先要解決執行權由哪一機關行使的問題。

目前我國的主流是建立執行局比較符合實際情況。這個“執行局”是執行機構的兩個或三個部門合在一起構成完整的執行機構，是在至少有兩個并列于審判庭級別的部門組成的條件作出的設置。執行局的這種設置模式符合強制執行權具有司法權和行政權雙重性的理論。從執行局設在法院看，體現了司法權，從執行局中有執行裁判庭看，也體現了司法權；從執行局區別于審判庭看，體現了行政權，從執行局有執行工作部看，又體現了行政權。因此，執行局下設機構的設置要有利于分別行使司法裁判權和行政實施權。

參考文獻：

[1]、胡錫慶主編：《訴訟法學專論》，中國法制出版社，2000年4月第一版，第487頁。

[2]、《“執行難”與民事執行制度的立法完善-----關于制定強制執行法和執行體制改革若干問題的思考》，下載于北大法律信息網。

[3]、胡錫慶主編：《訴訟法學專論》，中國法制出版社，2000年4月第一版，第489頁。

[4]、齊樹潔主編：《民事司法改革研究》，廈門大學出版社，2000年11月第一版，第256頁。

[5]、陳孝銘著：《芻議“職權主義”困擾下的執行工作》，刊于《福建審判〉〉2002年第2期。