探索我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式立法健全

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摘要：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的一種必然，是農(nóng)民追求自身利益最大化的理性選擇。實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在隨意性、無序性、行政不當(dāng)干預(yù)等一系列不規(guī)范行為，其根源在于流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律法規(guī)等制度的不完善。因此，形成一套內(nèi)容完善、架構(gòu)合理、體系嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫润w系是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度完善

黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，正式授權(quán)農(nóng)村居民向他人或公司流轉(zhuǎn)為期3O年的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等，以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的一種必然選擇，是農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制繼續(xù)發(fā)展的一種形式。近年來，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率不高，流轉(zhuǎn)期限較短，難以實(shí)施機(jī)械化作業(yè)，不規(guī)范行為時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民的利益難以得到有效保障。因此，有必要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的不規(guī)范行為

由于思想上存在誤區(qū)、體制上存在障礙、政策上引導(dǎo)乏力，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在著一些不規(guī)范行為，具體表現(xiàn)如下。(1)隨意性。目前我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)i／=多以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行。口頭協(xié)議的隨意性造成轉(zhuǎn)讓期限較短且不確定，受讓方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，積極性不高。(2)無序性。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《土地承包法》)第18條規(guī)定：“承包方應(yīng)按照本法第12條規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上或三分之二以上村民代表同意。”第23條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)，確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”然而在實(shí)際操作中，這些程序如同一紙空文，有的無任何書面合同，有的流轉(zhuǎn)合同主體不規(guī)范，造成出租人與承租人之間的責(zé)、權(quán)、利不明確。(3)行政的不當(dāng)干預(yù)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與村干部的工作目標(biāo)責(zé)任制、與機(jī)關(guān)干部崗位責(zé)任制的考核掛鉤來搞硬性流轉(zhuǎn)，必然會(huì)侵犯農(nóng)戶的自主決策權(quán)。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的制度缺陷

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)未真正落實(shí)

在《中華人民共和國(guó)民法通則》(以下簡(jiǎn)稱《民法通則》)、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)以及《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)中，都規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是與所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利并列的一種獨(dú)立物權(quán)，在立法上肯定了其物權(quán)地位。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《流轉(zhuǎn)管理辦法》)中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，也實(shí)質(zhì)上賦予了其用益物權(quán)。但在實(shí)際上，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)還沒有得到真正落實(shí)。(1)土地承包權(quán)的取得有悖于物權(quán)法定原則。

從《民法通則》第80條第2款與第81條第3款的規(guī)定、《土地管理法》第14條與第15條的規(guī)定，到《農(nóng)村土地承包法》第22條的規(guī)定，都表明土地承包權(quán)是基于承包合同約定而非法律直接規(guī)定產(chǎn)生，承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包權(quán)。把農(nóng)民享有的承包經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利付諸于承包合同的約定，而不是由法律作出明確規(guī)定，這顯然不符合物權(quán)法定主義的基本要求。(2)承包人對(duì)土地沒有獨(dú)立支配權(quán)。《土地承包法》第37條、第41條，以及《流轉(zhuǎn)管理辦法》第18條規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方的同意。由此可見，“依據(jù)聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)合同，發(fā)包人對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的標(biāo)的物(農(nóng)民承包的土地)，仍具有相當(dāng)大的支配力”。(3)土地承包權(quán)對(duì)世效力欠缺。從土地的使用人與土地所有者的關(guān)系來看，是聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，“從本質(zhì)上看，這是一種承包人與發(fā)包人之間的內(nèi)部關(guān)系，其目的是通過給予承包人一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和與經(jīng)營(yíng)成果相聯(lián)系的預(yù)期報(bào)酬來實(shí)現(xiàn)發(fā)包人的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。因這種內(nèi)部關(guān)系而取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上只有對(duì)人(作為土地所有者的集體)的效力，并無對(duì)世的效力”。(4)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)公示制度不完善。物權(quán)應(yīng)當(dāng)加以公示，從而保障交易安全，促進(jìn)交易便捷。而現(xiàn)行的《土地承包法》等規(guī)定對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)采取自愿而不是強(qiáng)制的登記模式，就會(huì)使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記有可能不全面，從而沒有公信力。

(二)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷

生產(chǎn)要素交易的前提條件是明晰產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)就是以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為主體的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，包括所有權(quán)及其衍生的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、讓渡權(quán)等權(quán)利Iz]8。我國(guó)憲法和法律法規(guī)都規(guī)定，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。但“集體所有”在《民法通則》中，界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)所有，在《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中，則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或k-l,內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，這三種所有權(quán)主體形式是隸屬關(guān)系還是平等關(guān)系?它們之間的權(quán)利范圍怎樣?法律對(duì)這些都沒有作明確規(guī)定，必然存在以下缺陷。(1)所有權(quán)主體虛位。現(xiàn)行的土地制度規(guī)定農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，“農(nóng)民集體”的概念不是法律上的“組織”，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，這樣一個(gè)無法律人格、不能具體行使對(duì)~t~：if-效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。(2)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)作為一種產(chǎn)權(quán)，應(yīng)具有對(duì)農(nóng)地占有、使用、收益、處分的權(quán)利。如果產(chǎn)權(quán)所有者擁有排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)，他的產(chǎn)權(quán)是完整的；如果這方面的權(quán)利受到了禁止限制或侵蝕，就稱為產(chǎn)權(quán)殘缺。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺具體表現(xiàn)為對(duì)使用權(quán)的約束方面，因?yàn)檗r(nóng)村土地的承包依國(guó)家政策產(chǎn)生，鄉(xiāng)、村、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織既無選擇使用者的權(quán)利，也無約定或安排使用權(quán)的權(quán)利，集體所有的土地必須按國(guó)家要求承包給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，承包期限由國(guó)家決定，集體所有者沒有調(diào)整使用期限的權(quán)利，農(nóng)村集體無權(quán)要求承包方在土地上加大投入以保持地力，對(duì)于破壞地力的行為也無法制止。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序性規(guī)定不健全

(1)流轉(zhuǎn)形式混亂。轉(zhuǎn)包和出租、轉(zhuǎn)讓和互換區(qū)分不明確；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人股的規(guī)定不明確；實(shí)踐中出現(xiàn)的新型形式?jīng)]有規(guī)定；把“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式區(qū)別對(duì)待等。(2)對(duì)流轉(zhuǎn)行為限制過多。《土地承包法》第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定收人來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。”把轉(zhuǎn)讓的受讓方限定在有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定收入農(nóng)戶；《流轉(zhuǎn)管理辦法》第11條規(guī)定：“以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)事先向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)。”把發(fā)包方同意作為轉(zhuǎn)讓的前提；根據(jù)《土地承包法》第49條和《流轉(zhuǎn)管理辦法》第34條的規(guī)定，抵押僅限于“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書”的土地。(3)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度不完善。《土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓可以依當(dāng)事人要求登記，但對(duì)于其他的流轉(zhuǎn)方式如何保障交易安全沒有規(guī)定，即使采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，也未規(guī)定必須登記，而是取決于當(dāng)事人的要求。《土地承包法》規(guī)定“向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記”，但是沒有規(guī)定具體的登記部門，使登記不能落到實(shí)處。

三、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度探討

(一)修改相關(guān)法規(guī)，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益進(jìn)行徹底的物權(quán)保護(hù)

《物權(quán)法》確立了～整套農(nóng)村土地權(quán)利體系，肯定了《土地管理法》確定的以耕地保護(hù)為核心的土地管理制度。但《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)與《物權(quán)法》的規(guī)定存在沖突，同時(shí)《物權(quán)法》的大量授權(quán)性規(guī)范也有待土地管理方面的法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)。

因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快對(duì)《土地管理法》等法律法規(guī)進(jìn)行修改完善，以促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

(二)科學(xué)界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

(1)明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體。在我國(guó)農(nóng)村，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性的自治組織，也是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最基層組織，現(xiàn)有農(nóng)村土地地界劃分最清楚的也是村民委員會(huì)這一級(jí)，能夠掌握土地?cái)?shù)量、分布。因此，村民委員會(huì)作為集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者是可行的。因此應(yīng)立法規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)原則上歸村民委員會(huì)所有，明確禁止縣、鄉(xiāng)等行政組織憑借行政權(quán)利侵犯其土地所有權(quán)及其它財(cái)產(chǎn)權(quán)。

(2)賦予農(nóng)村土地完全的用益物權(quán)權(quán)能。《土地承包法》規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但在流轉(zhuǎn)方式上給以限制，因而仍然是一種不完整的產(chǎn)權(quán)。依照農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以對(duì)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓，但并沒有規(guī)定如何進(jìn)行土地的抵押、租賃。因此，應(yīng)該通過立法進(jìn)一步明確農(nóng)民承包土地的權(quán)能，真正賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以完整的用益物權(quán)權(quán)能。

(三)強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序性規(guī)定

(1)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。法律應(yīng)明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的決策權(quán)和收益權(quán)在承包方。在承包期內(nèi)，土地要不要流轉(zhuǎn)，什么時(shí)候流轉(zhuǎn)，以怎樣的方式流轉(zhuǎn)，只要法律不禁止，都應(yīng)讓土地承包方完全自主決策，流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等，應(yīng)由流轉(zhuǎn)方與受讓方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得截留、扣繳。

(2)明確農(nóng)地所有權(quán)人在流轉(zhuǎn)中的地位。由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)涉及公共利益，尤其是農(nóng)村居民的生存利益，因此，在原則上允許自由流轉(zhuǎn)的前提下，村民委員會(huì)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)予以合理的限制是必要的。立法應(yīng)明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)人在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程的地位是中介者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，防止轉(zhuǎn)讓方與受讓方惡意串通，侵害公共利益。

(3)取消不適當(dāng)?shù)臈l件限制。《土地承包法》第41條規(guī)定，承包方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定收入來源的，才可以將全部或部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，客觀上阻礙了流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，因此應(yīng)該取消對(duì)轉(zhuǎn)讓方進(jìn)行身份限制的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第34條和第37條規(guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，但自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)則不得抵押，這樣規(guī)定不合理，建議立法規(guī)定所有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都可以抵押。為了保護(hù)土地，可以在立法上限制抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后土地的用途不得改變。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，也應(yīng)該規(guī)定可以繼承。為了防止耕地流失和土地撂荒，可以借鑒中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法，規(guī)定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人要優(yōu)先于非務(wù)農(nóng)的繼承人分得農(nóng)地使用權(quán)。公務(wù)員之家

(4)科學(xué)架構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，可以規(guī)定為轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押、退包、續(xù)期、繼承等形式。為了避免糾紛，流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)明確規(guī)定：不論采取何種形式，都必須簽訂書面合同，有特殊事項(xiàng)的，應(yīng)在合同中約定。流轉(zhuǎn)行為有委托人的，都必須具有農(nóng)地使用權(quán)人的書面授權(quán)委托書。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門進(jìn)行鑒證。為確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬和流轉(zhuǎn)安全，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還應(yīng)采用登記生效主義。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，需要健全的法律來規(guī)范和引導(dǎo)。建構(gòu)內(nèi)容完善、架構(gòu)合理、體系嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系是貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神、加快社會(huì)主義新農(nóng)村的時(shí)代要求。