肺炎工傷認(rèn)定政策分析

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【摘要】肺炎疫情發(fā)生后，人社部、財政部、國家衛(wèi)健委聯(lián)合出臺了針對醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員的工傷認(rèn)定特殊政策，引發(fā)了較多關(guān)注和討論。國際組織和主要國家均將肺炎工傷認(rèn)定納入職業(yè)病管理范疇，多數(shù)國家面向所有勞動者，并制定了因果關(guān)系確認(rèn)的方法。我國有必要借鑒國際經(jīng)驗，將肺炎工傷認(rèn)定政策由臨時措施轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效機(jī)制，并從特定人群擴(kuò)大到所有人群。

【關(guān)鍵詞】肺炎；工傷認(rèn)定；職業(yè)病；國際視角

病毒感染肺炎（下稱肺炎）疫情發(fā)生后，工傷保險率先行動，早在1月23日就下發(fā)《關(guān)于因履行工作職責(zé)感染病毒肺炎的醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員有關(guān)保障問題的通知》（人社部函〔2020〕11號，以下簡稱11號文），明確在肺炎預(yù)防和救治工作中，醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員因履行工作職責(zé)，感染肺炎或因感染導(dǎo)致死亡的，應(yīng)認(rèn)定為工傷，依法享受工傷保險待遇。這一政策的迅速出臺，為醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員撐起了職業(yè)傷害“保護(hù)傘”，對于解除后顧之憂、全力抗擊疫情、奪取戰(zhàn)斗全面勝利具有重要意義。但是，這一政策也引發(fā)了較多關(guān)注和討論。目前全球疫情嚴(yán)重，各國對感染肺炎的工傷認(rèn)定也有一些做法經(jīng)驗。本文將從國際視角，結(jié)合工傷保險制度本義，對完善我國政策提出一些建議。

1問題的提出

11號文并非首次創(chuàng)新，而是借鑒了“非典”時期的政策措施，在文件表述上也幾乎相同，這說明工傷保險政策是一貫的、連續(xù)的。但也有一個重要方面的不同。2003年醫(yī)院等事業(yè)單位仍未納入工傷保險制度，醫(yī)護(hù)人員感染“非典”病毒視同工傷，待遇由用人單位或財政支付。2010年《工傷保險條例》修訂時，已將事業(yè)單位納入工傷保險法定覆蓋范圍，一旦參保的醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員感染肺炎符合規(guī)定，由統(tǒng)一的工傷保險基金支付待遇將更加規(guī)范、更有保證。同時，11號文也引發(fā)了一些討論，主要包括：1.1感染肺炎適用何種認(rèn)定情形。肺炎屬于乙類傳染病，未列入職業(yè)病目錄，所以無法適用《工傷保險條例》第十四條第四項的職業(yè)病情形。有觀點認(rèn)為，醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員可適用《工傷保險條例》第十五條第二款維護(hù)公共利益的規(guī)定或者第十四條第七項其他法律法規(guī)規(guī)定的兜底條款，但并不能讓人信服。總之，在現(xiàn)有制度規(guī)定下，沒有形成明確的一致意見。雖然大家能夠接受給醫(yī)護(hù)人員提供特殊保障政策，但合法性存疑。1.2醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員具體。包括哪些人群，政策能否擴(kuò)展到所有職工人群11號文對醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員具體包括哪些人員并沒有明確，對預(yù)防和救治工作具體包括哪些內(nèi)容也沒有明確。考慮到文件是與衛(wèi)健委、財政部聯(lián)合，容易理解為僅涵蓋衛(wèi)生行業(yè)的特定人員。但實際上疫情大流行時期，除了一線醫(yī)護(hù)人員，每個勞動者都在各自崗位上做出直接或間接貢獻(xiàn)，尤其是部分人員受政府指派從事疫情防控工作，一旦因工作感染，無論從法理上還是情理上，都很難不被認(rèn)定為工傷。11號文明顯不包括一般勞動者，但媒體和法院系統(tǒng)有不同聲音。2020年2月2日，《人民日報》微信公眾號發(fā)文《疫情防控中的9個法律問題，你必須知道》，對“在上班時感染病毒，算工傷嗎？”這一問題做出了肯定的解答；浙江省高級人民法院民事審判第一庭在《關(guān)于規(guī)范涉肺炎疫情相關(guān)民事法律糾紛的實施意見（試行）》中規(guī)定，勞動者在疫情防控期間因履行工作職責(zé)而感染肺炎的，應(yīng)認(rèn)定為工傷，依法享受工傷保險待遇。因此，肺炎工傷認(rèn)定政策能否擴(kuò)展到所有勞動者也引起了廣泛關(guān)注。

2肺炎工傷認(rèn)定政策的國際情況

肺炎疫情在全球擴(kuò)散蔓延，各國都面臨著勞動者感染能否認(rèn)定工傷的政策問題。從國際組織和主要國家政策規(guī)定來看，均是納入職業(yè)病范疇來管理。2.1勞工組織的觀點。國際勞工組織2010年修訂版職業(yè)病目錄中包含了職業(yè)性傳染病，因為肺炎病毒是新發(fā)現(xiàn)病毒，顯然不包括在目錄中。但在職業(yè)病目錄中有開放性條目，即便職業(yè)病目錄里未列明的疾病，只要被證明是由于職業(yè)原因造成的，也可被認(rèn)定為職業(yè)病。因此，國際勞工組織認(rèn)為，雖然證明感染肺炎和工作職責(zé)的因果關(guān)系存在困難，但如果能夠證明確實是由于工作原因感染肺炎，任何勞動者都應(yīng)該受到職業(yè)病保障制度的保障。2.2歐盟的觀點。歐盟職業(yè)病目錄同樣采取列舉方式，其中包括職業(yè)性傳染病。傳染病目錄中也涵蓋了開放性條款，包括由疾病預(yù)防、保健、家居援助工作和其他己被證明具有感染風(fēng)險類似活動引起的其他傳染病。2.3主要國家的政策。國際勞工組織和歐盟的職業(yè)病目錄僅作為推薦和參考，并不具有強(qiáng)制性，各國可以根據(jù)自身情況制定本國職業(yè)病目錄和評判標(biāo)準(zhǔn)。疫情發(fā)生以來，各國均面臨肺炎是否屬于職業(yè)病的問題。為了確保覆蓋面，尤其是針對職業(yè)暴露風(fēng)險大的人群，許多國家出臺了政策措施。從表1可以看出，在疫情嚴(yán)重的主要發(fā)達(dá)國家中，美國、西班牙、意大利、法國、德國，以及東亞國家中的日本、韓國等，均對肺炎工傷認(rèn)定有相應(yīng)政策。根據(jù)覆蓋人群劃分，分為兩種情況：一是絕大多數(shù)國家規(guī)定，只要有明確因果關(guān)系，所有人群均可以認(rèn)定工傷，比如日本、韓國、法國、西班牙、南非、馬來西亞等。二是個別國家明確醫(yī)護(hù)人員可以認(rèn)定工傷，其他人群排除，比如德國。無論哪個國家，醫(yī)護(hù)人員都處于抗擊疫情的最前線，是享受職業(yè)病保障的最優(yōu)先人群，所有國家均沒有例外，且在保障條件上最為寬松。比如，意大利規(guī)定，醫(yī)護(hù)人員感染肺炎包括工作中以及上下班途中，并且自動假定工作與感染之間的因果關(guān)系，以避免確定感染的具體原因和工作方法有問題的情況。根據(jù)政策性質(zhì)劃分，分為制度本來就有規(guī)定還是臨時措施。多數(shù)國家職業(yè)病目錄有開放性條款，肺炎納入工傷認(rèn)定范疇不過是政策重申和確認(rèn)。比如，法國規(guī)定，不在職業(yè)病目錄中的疾病，經(jīng)過社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的確認(rèn)，確實是由職業(yè)因素造成的，也與列入職業(yè)病目錄的病人一樣將其認(rèn)定為工傷，享受工傷保險待遇。有些國家出臺的政策屬于臨時措施，比如西班牙。

3部分國家具體政策

3.1日本。日本職業(yè)病目錄中涵蓋了由于細(xì)菌和病毒等病原體而導(dǎo)致的疾病，并列舉了4種疾病，同時包括第5條開放性條款：除了第1-4項中列出的那些疾病外，與這些疾病相關(guān)的疾病以及其他明顯由暴露于病原體（例如細(xì)菌和病毒）的工作引起的疾病。因此，在日本工傷保險制度中，因工作感染肺炎是可以被認(rèn)定為工傷的。在具體執(zhí)行中，根據(jù)厚生勞動省勞動基準(zhǔn)局4月28日的操作指引，總體原則是應(yīng)考慮目前的感染狀況和即使沒有癥狀也有擴(kuò)大感染的風(fēng)險而采取合理措施，因此，即使根據(jù)調(diào)查無法確定感染路徑，因業(yè)務(wù)（或工作）感染的可能性大，被認(rèn)為起因是業(yè)務(wù)（或工作）時，也屬于工傷保險給付范圍。對于醫(yī)護(hù)人員和其他勞動者感染肺炎的工傷認(rèn)定，操作有所不同。原則上，當(dāng)從事醫(yī)學(xué)護(hù)理或病人護(hù)理或護(hù)理工作的醫(yī)生、護(hù)士、護(hù)理人員等感染時，除非很明顯是在工作以外受到感染，否則將有資格獲得工傷賠償。對于醫(yī)護(hù)人員以外的勞動者，如果感染途徑被確定是在工作中或上下班途中，工傷保險將給予補償。處理過程將以個案的方式進(jìn)行，包括對潛伏期內(nèi)的工作從事情況、一般生活狀況等進(jìn)行調(diào)查后，再根據(jù)醫(yī)學(xué)專家意見進(jìn)行判斷。如果勞動者從事以下被認(rèn)為具有高感染風(fēng)險的任務(wù)，則應(yīng)調(diào)查潛伏期的工作情況和總體生活狀況：（1）在確認(rèn)有多個感染者的工作環(huán)境中工作；（2）在存在與客戶親近和接觸等機(jī)會很多的工作環(huán)境中工作。前者的含義是如果工作場所中只有一個人感染了，那么他或她就不太可能是在工作中被感染；后者的工作環(huán)境主要包括零售、公共汽車和出租車等運輸服務(wù)以及托兒服務(wù)。3.2韓國。2月11日，負(fù)責(zé)工傷保險業(yè)務(wù)的韓國職工補償和福利服務(wù)機(jī)構(gòu)（COMWEL）宣布已經(jīng)制定了應(yīng)對感染的工傷賠償計劃。根據(jù)該計劃的業(yè)務(wù)處理過程，總體原則是，肺炎作為職業(yè)病判定的標(biāo)準(zhǔn)主要分為醫(yī)護(hù)人員和非醫(yī)護(hù)人員兩類人群：（1）衛(wèi)生保健和集體收容設(shè)施從業(yè)人員在業(yè)務(wù)（或工作）執(zhí)行過程中因接觸肺炎感染者被感染時，可視為業(yè)務(wù)（或工作）和疾病之間具有相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系，可以認(rèn)定為職業(yè)病。（2）其他勞動者根據(jù)個別情況，業(yè)務(wù)（或工作）和疾病發(fā)生之間具有相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系（暴露時間、強(qiáng)度、范圍、發(fā)病時期）時，可以認(rèn)定為職業(yè)病。關(guān)于“業(yè)務(wù)相關(guān)性”的具體判決將通過“業(yè)務(wù)疾病判斷委員會”對個別案件的審議來確定。對于非醫(yī)護(hù)人員，職業(yè)病調(diào)查的重點人群主要包括：（1）機(jī)場和港口等公共交通設(shè)施工作人員；（2）高風(fēng)險國家（地區(qū)）海外出差人員；（3）因工作原因（如“商務(wù)旅行”）與受感染者登上同一架飛機(jī)的人員；（4）在工作過程中與受感染的同事有接觸的人員；（5）在其他工作過程中不可避免地接觸受感染患者的人員。上述重點人群，如果再滿足以下條件，一般情況下就可以視為職業(yè)病：（1）工作范圍與病毒傳播途徑相匹配；（2）在工作環(huán)境中必須有識別出可能病毒傳播的情況；（3）被確認(rèn)為“暴露于病毒”；（4）排除在工作以外的日常生活中感染，例如家人或親戚。3.3南非。3月23日，南非就業(yè)和勞動部補償委員會通告，根據(jù)1993年《職業(yè)傷害和疾病補償法》（1993年第130號法）第6A條，因工作感染肺炎病毒作為職業(yè)病，將獲得工傷賠償。肺炎病毒作為職業(yè)病診斷取決于：（1）職業(yè)暴露于已知來源的COVID-19；（2）根據(jù)世衛(wèi)組織準(zhǔn)則對COVID-19進(jìn)行可靠的診斷；（3）經(jīng)批準(zhǔn)的公務(wù)旅行和前往COVID-19高風(fēng)險國家或地區(qū)的工作經(jīng)歷；（4）高風(fēng)險工作環(huán)境，其中COVID-19傳播本來就很普遍；（5）工作暴露和癥狀發(fā)展有明顯的時間順序。職業(yè)暴露風(fēng)險主要分為四類：（1）極高暴露風(fēng)險，如需要執(zhí)行插管、支氣管鏡檢查、侵入性標(biāo)本采集等工作的醫(yī)護(hù)人員、需要接觸病毒標(biāo)本的實驗室人員、尸檢人員；（2）高暴露風(fēng)險，如暴露于已知或疑似COVID-19患者的醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療運輸人員、尸檢工作的輔助人員；（3）中暴露風(fēng)險，包括那些需要經(jīng)常與人緊密接觸（2米內(nèi)）的人員；（4）低暴露風(fēng)險，指不需要與公眾頻繁緊密接觸（2米內(nèi)）的人員。申請肺炎工傷認(rèn)定需要提交一系列文件，包括：（1）雇主的職業(yè)病報告；（2）職業(yè)病通知書和賠償要求；（3）暴露和醫(yī)療問卷；（4）關(guān)于職業(yè)病的第一份醫(yī)學(xué)報告；（5）暴露歷史記錄和任何其他適當(dāng)?shù)墓陀脷v史記錄；（6）有關(guān)員工癥狀的醫(yī)學(xué)報告；（7）對于每次咨詢，均應(yīng)提供《治療進(jìn)展報告》；（8）有關(guān)職業(yè)病的最終醫(yī)療報告。賠償專員辦公室將考慮并裁定所有索賠的責(zé)任。賠償專員辦公室的醫(yī)務(wù)人員負(fù)責(zé)對索賠進(jìn)行醫(yī)學(xué)評估，并確認(rèn)對索賠作出接受或拒絕處理。

4完善我國政策的建議

我國工傷保險制度已經(jīng)在疫情防控中發(fā)揮了重要的政策保障作用，但距離最大程度發(fā)揮工傷保險的制度優(yōu)勢還有差距。11號文規(guī)定的臨時政策過于嚴(yán)格，僅限于醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員，且同時要滿足預(yù)防和救治工作的條件，但疫情防控工作復(fù)雜、涉及面廣、參與人員多，過于嚴(yán)格的規(guī)定反而使工傷保險部門陷入被動，有些不得不認(rèn)定的案例又傷害了制度的公信力。我國疫情防控阻擊戰(zhàn)已經(jīng)取得重大戰(zhàn)略成果，疫情防控將進(jìn)入常態(tài)化階段，復(fù)工復(fù)產(chǎn)成為工作重點。普通勞動者在工作過程中面臨感染風(fēng)險，同樣希望有工傷保險制度的保障。借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國情況，提出以下兩點政策建議：4.1將臨時政策轉(zhuǎn)為長效機(jī)制。新世紀(jì)以來，我國已經(jīng)經(jīng)歷“非典”和肺炎兩次較為嚴(yán)重的疫情，都采取了臨時緊急啟動工傷認(rèn)定的特殊政策。作為人類社會的潛在威脅，傳染性疾病不會消失，在未來還會以不同規(guī)模重現(xiàn)，因此工傷保險制度有必要未雨綢繆，總結(jié)兩次疫情的應(yīng)對經(jīng)驗做法，將工傷認(rèn)定的臨時政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效機(jī)制，以增強(qiáng)工傷保險制度應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)能力，充分發(fā)揮工傷保險制度的保障作用。要改變目前工傷認(rèn)定政策過于封閉的現(xiàn)狀，增強(qiáng)開放性，在制度規(guī)定上增加彈性條款。從工傷保險制度的本義出發(fā)，將職業(yè)傷害風(fēng)險盡可能納入保障范圍。針對肺炎等傳染性疾病，應(yīng)當(dāng)在職業(yè)病目錄中增加彈性條款，以應(yīng)對不時之需。4.2將保障范圍從特定人群擴(kuò)。大到所有勞動者特定人群的邊界很難確定，工傷保險制度保障范圍應(yīng)當(dāng)適用所有人群，以體現(xiàn)社會共濟(jì)和社會公平。在職業(yè)病問題上，只要能證明疾病和工作之間存在因果關(guān)系，均應(yīng)得到保障。不能因為因果關(guān)系證明的困難，而否定勞動者的權(quán)益主張權(quán)。實際上，在疫情期間，為控制疾病蔓延，流行病學(xué)調(diào)查非常細(xì)致全面，完全有可能給因果關(guān)系的確認(rèn)提供條件。個別國家如德國僅將醫(yī)護(hù)人員納入，與其制度有較大關(guān)系。德國工傷保險制度實行的是行業(yè)統(tǒng)籌，按照不同行業(yè)組建各自的行業(yè)工傷保險聯(lián)合會，其中就有專門的衛(wèi)生保健聯(lián)合會。感染病毒（也包括此次的）可視為職業(yè)病，僅適用于醫(yī)護(hù)行業(yè)，并不會有不同人群之間的不公平。但我國工傷保險制度是社會統(tǒng)籌，保障所有參保人員的利益，是工傷保險部門的職責(zé)，不應(yīng)有人群的區(qū)分。工傷保險制度也完全有能力承受保障人群擴(kuò)大帶來的基金支出增加風(fēng)險。目前工傷保險基金有大量結(jié)余，同時2020年底將全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，基金抗風(fēng)險能力進(jìn)一步提升。而且工傷保險奉行以支定收、收支平衡原則，全國平均工傷保險費率低于0.6%，完全有空間對沖支出風(fēng)險。不過在我國現(xiàn)有制度和管理體制下，工傷保險部門即使希望擴(kuò)大保障范圍，也還面臨著一些掣肘，仍有一些配套工作要做。一是我國職業(yè)病管理體制較為特殊。與許多國家不同，我國職業(yè)病診斷和鑒定的管理職責(zé)在衛(wèi)生部門。嚴(yán)格來說，如果肺炎作為職業(yè)病進(jìn)行工傷保障，必須由診斷機(jī)構(gòu)按照嚴(yán)格程序先行進(jìn)行診斷。醫(yī)護(hù)人員在疫情預(yù)防和救治工作中感染肺炎，可以特事特辦，采取目前的簡化程序形式，但對于普通勞動者，必須有歸因診斷和調(diào)查，這完全依賴于職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)。工傷保險部門既無相應(yīng)的職權(quán)，也無自己的專業(yè)醫(yī)學(xué)力量。因此，需要與衛(wèi)生管理部門進(jìn)行政策協(xié)調(diào)。二是我國工傷保險待遇結(jié)構(gòu)較為特殊。與其他國家工傷保險待遇基本由基金承擔(dān)不同，我國部分工傷保險待遇由工傷保險基金和用人單位共同承擔(dān)。如果貿(mào)然將普通勞動者因工感染肺炎等傳染性疾病納入保障范圍，勢必會進(jìn)一步增加用人單位的負(fù)擔(dān)，尤其是疫情期間用人單位已經(jīng)普遍面臨困難的情況下。因此，擴(kuò)大保障人群范圍，也需要考慮對用人單位的影響。只有改革待遇結(jié)構(gòu)，工傷保險制度才有更大的騰挪空間。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]李心言，等.肺炎對工傷認(rèn)定的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[J].中國醫(yī)療保險，2020(4).

作者:翁仁木 單位:中國勞動和社會保障科學(xué)研究院