政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題分析論文
時(shí)間:2022-08-05 01:01:00
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摘要:根據(jù)中央的相關(guān)精神,全國各地積極響應(yīng),進(jìn)行多種形式的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)驗(yàn),取得了一定的成績,但也面臨著一些問題,如,政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確、基層政府工作人員組織和推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用分擔(dān)無幸可循、農(nóng)民的自主投保意識(shí)參差不齊、地方對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼缺乏長效機(jī)制、中央的財(cái)政扶持手段和力度是一個(gè)未知數(shù)等,對(duì)于這些困難和問題的解決,是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)持續(xù)推進(jìn)、經(jīng)營水平和層次不斷提升的關(guān)鍵。
關(guān)鍵詞:政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),商業(yè)性保險(xiǎn)公司
根據(jù)中央“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)”和《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中關(guān)于“積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn),發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的精神,全國各地積極響應(yīng),進(jìn)行多種形式的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)驗(yàn)。但是在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新和發(fā)展的同時(shí),也面臨著一些困難和問題,這些問題主要不是理論問題而是操作條件和操作規(guī)則問題。
一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確
為什么要試驗(yàn)舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),這種農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向是什么?這是試驗(yàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各地政府至今還不統(tǒng)一或存在眾多疑惑的問題。他們說,辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是中央為了確保糧食安全,但我們地方花這么多的精力和金錢,有什么好處?加之中央沒有相關(guān)配套政策,害怕遇到大災(zāi)還“吃不完兜著走”。這樣,地方上的積極性會(huì)打折扣,而且這點(diǎn)有限的積極性也很難持久。有的地方政府不僅沒有能力給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)以補(bǔ)貼,而且還想從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營中得到一些好處(從保險(xiǎn)經(jīng)辦公司得到一些手續(xù)費(fèi)收入)。這就更難期待農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的真正啟動(dòng)。
二、基層政府工作人員組織和推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用分擔(dān)無章可循
各地的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn),不可能單純依靠商業(yè)性保險(xiǎn)公司,基本上都是以行政組織和推動(dòng)為主。有的試點(diǎn)省,例如浙江省、江蘇省淮安市都將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保面作為試點(diǎn)市、縣政府的業(yè)績考核重要手段。因此,在推進(jìn)的過程中,除了保險(xiǎn)公司的工作人員以外,地方政府、農(nóng)業(yè)行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)中心等都承擔(dān)了很大一部分宣傳、展業(yè)、收費(fèi)、查勘、定損、理賠工作。但推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營實(shí)際上是他們臨時(shí)附加的一項(xiàng)工作,由于沒有專門的編制和行政職責(zé)崗位,有關(guān)農(nóng)業(yè)、財(cái)稅、發(fā)改部門只能臨時(shí)抽出一部分人員開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。鑒于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的分散性和小規(guī)模經(jīng)營,各地用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的成本相當(dāng)高,而保險(xiǎn)公司從所收取的保費(fèi)中提取的經(jīng)營管理費(fèi)只有很少一部分是給這些人員,這部分費(fèi)用實(shí)際上還是由財(cái)政負(fù)擔(dān),但“師出無名”,有的試驗(yàn)地區(qū)根本沒有這項(xiàng)費(fèi)用,這些地方的區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部也就沒有積極性。這將可能影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)推進(jìn)。
三、農(nóng)民的自主投保意識(shí)參差不齊
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者來說雖然可以幫助他們分散生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn),穩(wěn)定其生產(chǎn)收入,保證簡單再生產(chǎn)的持續(xù)進(jìn)行。但是,由于農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻繁,風(fēng)險(xiǎn)大,費(fèi)率高,投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的預(yù)期收益不高(特別是對(duì)于那些家庭收入主要不靠農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶來說收益更是相對(duì)有限),農(nóng)戶購買保險(xiǎn)的支付能力有限或者雖然有支付能力但不感興趣,這就使很大一部分農(nóng)民即使有政府的部分保費(fèi)補(bǔ)貼也不會(huì)自愿投保。但對(duì)于費(fèi)率相對(duì)較低、政府補(bǔ)貼較高險(xiǎn)種(例如浙江溫嶺的露地西瓜保險(xiǎn)),農(nóng)民感到有利可圖時(shí),其參與熱情就比較高,甚至排隊(duì)投保,100%投保。這種情況給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營如何平衡農(nóng)民自愿投保和準(zhǔn)確費(fèi)率、適度財(cái)政補(bǔ)貼關(guān)系的研究帶來了挑戰(zhàn)。
四、地方對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼缺乏長效機(jī)制
不少省、市、自治區(qū)雖然在試點(diǎn)推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營時(shí)提供了一部分財(cái)政補(bǔ)貼(有的補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)的50%,有的補(bǔ)貼35%),但是,他們也擔(dān)心全面鋪開以后,財(cái)政補(bǔ)貼的壓力必然增加。例如,江蘇省金湖縣現(xiàn)在只在該縣的塔集鎮(zhèn)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn),市縣財(cái)政2005年的補(bǔ)貼額為13萬多元,如果在全縣推開水稻、三麥、養(yǎng)魚保險(xiǎn),縣財(cái)政每年將要為此補(bǔ)貼200多萬元,而且這種補(bǔ)貼一旦實(shí)施,就不可能收回來,只可能增加,不能減少。因此,地方財(cái)政存在補(bǔ)貼的顧慮。更重要的是在沒有建立巨災(zāi)補(bǔ)償基金的條件下,真的發(fā)生大災(zāi)需要巨額賠付時(shí),財(cái)政兜不了底,到那時(shí)政府將失信于民。
目前能得到中央財(cái)政補(bǔ)貼的黑龍江陽光相互農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司雖然在2004年和2005年拿到了4400萬元的補(bǔ)貼,但是不僅數(shù)額不足,而且都是臨時(shí)性的安排,沒有長期保證。這對(duì)于一家只有數(shù)千萬元家底的相互公司來說,經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)大。
五、中央的財(cái)政扶持手段和力度是一個(gè)未知數(shù)
政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)離不開財(cái)政支持,特別是中央財(cái)政的支持。財(cái)政支持一般包括保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)貼和經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼、在發(fā)生巨災(zāi)損失條件下的財(cái)政支持等。在我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下,絕大部分省、市、自治區(qū)離開了中央財(cái)政的適當(dāng)支持,政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度恐難建立。而直到目前,中央財(cái)政沒有任何有關(guān)政策期許和支持承諾,這是大多數(shù)省、市、區(qū)不敢進(jìn)行試驗(yàn)的重要原因,即使開始試驗(yàn)的財(cái)政狀況較好的省份,也對(duì)試驗(yàn)的可持續(xù)性沒有信心。這一點(diǎn)也正是前20年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)失敗的重要教訓(xùn)之一。當(dāng)時(shí)不少地區(qū)也曾給與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以補(bǔ)貼,但是他們能補(bǔ)“一陣子”,難補(bǔ)“一輩子”。六、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)缺乏巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備和分散直接保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制
各地在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn),如果不出現(xiàn)自然災(zāi)害或一般性的自然災(zāi)害,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)可以作為補(bǔ)償基金積累起來;如果出現(xiàn)了較大災(zāi)害,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)超賠(基金積累不足賠付)的現(xiàn)象;如果出現(xiàn)了較大范圍的損失巨大的自然災(zāi)害,靠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收人以及艱難的積累來賠付,很可能就是杯水車薪。這就要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須建立“巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金”,同時(shí),要有一個(gè)強(qiáng)有力的再保險(xiǎn)機(jī)制,使得風(fēng)險(xiǎn)能在時(shí)間和空間上得到有效分散。而現(xiàn)在,尚無一個(gè)省、市、自治區(qū)在試驗(yàn)之初就著手建立“巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金”。同時(shí),部分試驗(yàn)的省、市、區(qū)也沒有安排再保險(xiǎn)。缺乏巨災(zāi)賠償準(zhǔn)備,也五分散風(fēng)險(xiǎn)的其他安排,這樣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)經(jīng)營就成了一著“險(xiǎn)棋”,等于將風(fēng)險(xiǎn)都集中到了政府身上。
七、某些籌資渠道的隨意性對(duì)正規(guī)制度建設(shè)效力有限
在一些試驗(yàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地方,當(dāng)?shù)卣虮kU(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)力圖拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的資金籌集渠道,尋求一些產(chǎn)業(yè)化組織、龍頭企業(yè)為投保農(nóng)戶提供保費(fèi)補(bǔ)貼,或通過農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織展業(yè),但這種非正規(guī)手段和制度是一種自愿行為,沒有任何政策和規(guī)則約束,帶有很大的隨意性。只可以提倡,不可能要求。有多大推廣價(jià)值,對(duì)正規(guī)制度建設(shè)能產(chǎn)生多大效力,還無法預(yù)見,因此也恐難納入正規(guī)制度建設(shè)中來。
八、缺乏支持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的其他配套政策
除了財(cái)政支持政策的缺失之外,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的其他配套政策和措施也還沒有蹤影,例如:
1.稅收優(yōu)惠政策。迄今為止,對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營尚無任何稅收政策的支持。曾有“經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免除營業(yè)稅”的不成文規(guī)定至今還沒有明文認(rèn)可。而所得稅對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原則上依然征收。實(shí)際上,由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、高費(fèi)率和高賠付,使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試驗(yàn)經(jīng)營已經(jīng)舉步維艱,在風(fēng)調(diào)雨順的年份可能的經(jīng)營結(jié)余并不能將其當(dāng)作利潤,而應(yīng)當(dāng)將其作為非常年份的賠償準(zhǔn)備基金。取消33%所得稅征收規(guī)定是試驗(yàn)地區(qū)的普遍期盼。
2.“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”政策。為了彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備基金的積累和增強(qiáng)償付能力,國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)之一是給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)某些盈利性較好的商業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種,甚至對(duì)這部分險(xiǎn)種也不征營業(yè)稅和(或)所得稅。目前的試驗(yàn)中也有不少地方在這樣試驗(yàn)。但因?yàn)闆]有任何規(guī)范和依據(jù),各地也只能各行其是。例如,江蘇讓承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司借助該渠道同時(shí)向農(nóng)民推銷“人身意外傷害保險(xiǎn)”,浙江省把政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的“機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)”都指定向經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“共保體”投保(7月1日“交強(qiáng)險(xiǎn)”實(shí)施后尚無明文),上海允許專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)公司經(jīng)營“農(nóng)村建房保險(xiǎn)”、“農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備保險(xiǎn)”、“機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)”、“大病醫(yī)療保險(xiǎn)”等。但是各地的做法或者毫無依據(jù),或者只是將經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司當(dāng)作一個(gè)保險(xiǎn)市場上的一般競爭主體,或者對(duì)這部分非農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的稅賦不免,因而對(duì)補(bǔ)充農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金或者“養(yǎng)險(xiǎn)”的正面意義有限。
九、缺乏農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域規(guī)劃,費(fèi)率厘定和調(diào)整沒有依據(jù)
國外的經(jīng)驗(yàn)和我國的教訓(xùn)表明,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成功經(jīng)營的基礎(chǔ)之一,是做好農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域規(guī)劃。因?yàn)檫@是正確厘定和合理調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的最重要的依據(jù)。我國雖然試驗(yàn)了幾十年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),但至今沒有啟動(dòng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃工作,這對(duì)試驗(yàn)非常不利。據(jù)浙江省的某些地方反映,該省某些地區(qū)農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)比另一些地區(qū)大數(shù)十倍,但省里定的農(nóng)作物保險(xiǎn)費(fèi)率全省各地相差很小(風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最大相差是1:1.6),顯然違反了保險(xiǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)一致性原則,致使其經(jīng)營公平性受到廣泛質(zhì)疑。因?yàn)槌鲆粯佣嗷蚵杂胁町惖谋kU(xiǎn)費(fèi)而獲得風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會(huì)大不相同,風(fēng)險(xiǎn)小的地區(qū)的農(nóng)戶只有向風(fēng)險(xiǎn)大的地區(qū)的農(nóng)戶做貢獻(xiàn)的份,在很大程度上影響到這些低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的積極性。但是,因?yàn)闆]有風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃作依據(jù),同時(shí)又沒有相關(guān)經(jīng)營的長時(shí)間數(shù)據(jù)資料積累,其調(diào)整難度可想而知。
做農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃不是商業(yè)性保險(xiǎn)公司或某一個(gè)政府部門能夠完成的,需要政府立項(xiàng)并由各部門協(xié)調(diào)配合才能實(shí)施和完成。
十、專業(yè)技術(shù)和人才缺乏
農(nóng)作物保險(xiǎn)的專業(yè)性很強(qiáng),要求從事試驗(yàn)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)和人員既要掌握嫻熟的保險(xiǎn)經(jīng)營技術(shù)(例如種植風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、費(fèi)率厘定、保單設(shè)計(jì)等),又要掌握廣泛的農(nóng)業(yè)技術(shù)(掌握育種、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、氣象、經(jīng)營管理等)知識(shí),不然無法正常試驗(yàn)經(jīng)營。浙江省某地區(qū)2006年開辦的“露地西瓜”保險(xiǎn),由于其條款、費(fèi)率、承保方面的缺陷,農(nóng)民排隊(duì)買保險(xiǎn),而且100%投保,100%受災(zāi),導(dǎo)致理賠遇到較大麻煩,最后不得不由省政府出面協(xié)調(diào)和拍板。
無論是保險(xiǎn)公司還是試驗(yàn)地區(qū)的政府都渴望這方面的專業(yè)技術(shù)人才,希望能加強(qiáng)這方面的人才培訓(xùn)。政府財(cái)政稅收部門、發(fā)改部門也都希望較多了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)和技術(shù),便于其制定和執(zhí)行有關(guān)支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策。
對(duì)于這些困難和問題的解決,是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)持續(xù)推進(jìn)、經(jīng)營水平和層次不斷提升的關(guān)鍵。