政策性農業保險發展路徑探析

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【摘要】浙江省政策性農業保險經過近十年的發展，在制度結構上逐漸成熟、運行機制更加明晰，“政府主導+商業運作”的農業保險“共保體”模式特有的制度優勢得以體現。當前浙江省政策性農業保險存在的主要問題在于政府財政支持力度不足以及各方利益難均衡。為此，可通過進一步明確政府定位、增加政府財政支持及推進新險種開發、完善農業保險決策協調與考核機制及提高農業保險信息化水平等方面來進一步實現制度的邊際優化。

【關鍵詞】政策性;農業保險;浙江省;“共保體”模式

政策性農業保險是指政府為了實現特定的政策目標，通過參與部分農業保險產品的運營，或對相關農業保險業務參與主體提供一定的扶持、優惠或補貼等促進政策的一種制度安排。（曾玉珍，2011）它具有農業保險的基本功能，也即分散農業風險、補償農業損失。但是它同時也是政府支農惠農政策中的一部分，以非營利性為主要特征。由于農業和農業保險的特殊性，一般的商業性農業保險不僅保險責任窄、賠付率低，并且表現出顯著的市場失靈特征。政策性農業保險依托政府的財政支持，服務于特定的政策目標，可以有效克服商業性農業保險的不足，對于完善農業保險體系起到關鍵性的作用。浙江是國內建立政策性農業保險制度較早、農業保險體系較為完善的省份。通過對浙江省“共保經營”模式政策性農業保險制度構架、運行機制及發展現狀的梳理研究，將有利于進一步推進浙江省政策性農業保險的發展，健全農業保險機制，從保險角度推進浙江現代農業治理的現代化。

一、浙江省政策性農業保險發展現狀

2004年中央一號文件中明確指出“加快建立政策性農業保險制度”，并在全國范圍內選擇部分產品和部分地區展開試點。2006年，浙江省在全國率先展開政策性農業保險“共保體”模式試點。從近十年來的農業保險實踐情況看來，浙江省農業保險整體推進較為順利，發展勢頭良好，取得了良好的社會效益，也較好地發揮了農業防災防損、風險融資、災后補償等重要職能。隨著制度體系的逐步完善及運行機制的日趨成熟，農業保險發展水平不斷提高，主要表現在：

（一）共保體運行模式比較穩定

為化解浙江省農業風險，保障現代農業發展和促進農民增收，結合當時各保險公司意愿，并考慮增強商業化經營的保險主體抗風險能力，浙江省自2006年在全國率先組建由多家保險公司聯合運行的浙江省政策性農業保險共保體模式（以下簡稱“共保體”），這是一種集中保險行業力量來抵御風險的創新經營模式。經過多年實踐，共保體模式更加成熟，經驗日益豐富，并根據共保體運作需要和內部各保險公司的意愿，對共保體內部的份額進行數年一調整，目前已經形成了首席承保人人保財險浙江分公司占控股地位并具體承擔承保理賠等業務經營，其他公司只按約定份額接受保費、承擔賠款，定期與首席承保人進行清算，不參與具體經營。政策性農業保險的共保體模式打破了傳統災后依靠政府救災救濟的單一模式，減少了傳統救災耗費大量人力物力以及因救災分配引發的矛盾，行政救濟的市場化方向更加堅定。

（二）巨災風險分擔機制逐步成熟

農業風險具有高度相關性，通過連鎖反應引發巨災風險，造成巨大的農業經濟損失。2013年以來，浙江省已全面建立巨災風險準備金制度。省農險協調小組依據新頒布實施的《農業保險條例》要求，并結合共保體對歷史數據與自身抗風險能力的測算情況，取消了超賠五倍封頂風險分擔政策，取消原巨災風險準備金中政府超賠基金積累，由省共保體全額承擔實際賠償責任，目前已經建立了省級保費準備金、總公司利潤準備金、省際準備金拆借和中央農業保險再保險共保體共四個層次的大災風險保障。

（三）農業保險發展水平不斷提高

1.保障覆蓋面不斷拓展。農業保險對象有大戶、散戶之分，浙江省政策性農業保險以種養大戶為重點投保對象。散戶則按照《農業保險條例》要求，鼓勵其以村、合作社為單位統一投保。近年來，全省農險險種大戶綜合參保率有較大提升，自2010年后，基本穩定在85%以上，農險覆蓋面逐步在一個區間內穩定。圖一浙江省政策性農業保險參保率與參保戶數（2006～2014年）資料來源：共保體首席承保人浙江省人保財險分公司。2.保障范圍更加全面。浙江省是農業大省，是自然災害高發地區，特別是在夏秋時節，多發臺風、暴雨、海潮、旱災等自然災害，造成的農業損失慘重。從2006年至2014年，浙江省省級農險險種已經從10個增加到22個，涵蓋農、林、漁各行業，成為全國險種最多的省份之一。此外，浙江省農業區域特色明顯，特色品種眾多，為了擴大保障范圍，2012年，浙江省出臺《浙江省人民政府辦公廳關于鼓勵開展特色農業保險品種試點工作的通知》，逐步開設并推進包括養蠶、金針菇、食用菌、蘆筍、高山蔬菜等在內的十多個針對特色農產品的試點險種。3.保障程度逐步提高。2014年，浙江省政策性農業保險保費和保險金額分別超過6.32億元和378.65億元（均不含寧波），同比增加分別超過12%和20%，其中保費的平均財政補貼比例連續兩年達到89%，農業風險保障水平有較大提高。與此同時，在政策性農業保險的實施過程中，農險協調辦、農業部門、財政部門、保險監督部門、農業技術單位、保險公司、氣象部門、物價部門、農業市場主體等的對接結合越來越多，形成了更加緊密的關系，促使農業保險的實施更加科學有效，如價格指數保險、氣象指數定損、生豬保險和死亡動物無害化處理聯動、家庭農場綜合保險等。新險種的不斷開發和保險損失測量技術的持續改進，均體現了農業保險推進中多方結合的成果，有利于實現對農業風險的深度保障。

二、浙江省政策性農業保險的制度構建與運行機制

（一）浙江省政策性農業保險的制度構建

2009年，浙江省正式出臺《浙江省人民政府關于推進政策性農業保險的若干意見》（以下稱“意見”），確立了以“共保經營”為主要方式的“政府推動+市場運作+農戶自愿”的政策性農業保險“浙江模式”。《意見》包含了三項重要內容：第一、進一步明確“共保體”模式在政策性農業保險中的主導地位，明晰了權責。政府主要承擔引導推動與監管職責，而以商業保險公司為主體的“共保體”則負責具體運作。第二、提出要按照“廣覆蓋、多層次、可持續”的基本方針來構建政策性農業保險體系。構筑并完善農業風險保障機制，進一步分散農業風險。第三、加大對政策性農業保險的財政支持力度，明確應將農業再保險納入到政府年度財政預算中。由于我國尚未有專門針對政策性農業保險的相關立法，在此前提下，這一浙江省地方性法規就成為浙江省政策性農業保險制度構建的主要政策依據。2012年，中央出臺了《農業保險條例》，與此同時，浙江省政府及各相關部門陸續出臺了一系列的政策文件，包括《浙江省人民政府關于推進政策性農業保險的若干意見（2009年）》、《浙江省人民政府辦公廳關于建立政策性農業保險巨災風險準備金制度的通知（2011年）》、《浙江省人民政府辦公廳關于鼓勵開展特色農業保險品種試點工作的通知（2012年）》、《浙江省人民政府辦公廳關于加強政策性漁業互助保險工作的意見（2013年）》、《浙江省實施〈農業保險條例〉辦法（2015年）》等。分別從保費補貼、巨災風險機制、新險種開發等方面對政策性農業保險進行了制度邊際優化。

（二）浙江省政策性農業保險運行機制

浙江省政策性農業保險采用的是以“共保經營”為主，“互助合作”為輔的運作模式。其基本架構中主要分成監管機構、執行機構、運作機構及投保人四個層次。共保經營就是多家商業保險公司自愿組建“農業保險共同體”共同經營政策性農業保險。共保體實行“單獨建賬、獨立核算、盈利共享、風險共擔”，授權首席承保人具體經辦相關保險業務，并接受浙江省農業保險協調小組指導與監督。浙江省農業保險協調小組，并委托經紀公司對共保體經營進行日常監督，經紀公司主要負責數據審核、理賠監管、技術咨詢等工作。（其具體運作流程見圖三。）共保體模式主要針對的參保對象為一定規模的種養大戶、農業龍頭企業及農業專業合作社。互助合作即為政府補助、農戶互助的方式，依據“農戶自愿繳費、自負盈虧、自我約束與管理”，參保對象一般為個體農戶。共保體模式將農業保險視為準公共產品，堅持政府推動與市場運營相結合的原則。同時由多個商業公司來共同經營，有利于分散風險，不僅如此，各成員還能享有對盈余部分的紅利分配，體現了利益共享的原則。此外，各商業保險公司的承受能力不同，調整賠付方式在共保體內部實行有限責任賠付，并按照風險區域差異實行不同的費率，體現了有限責任、差異費率的原則。共保體經營模式中，其成員任期基本固定，自2013年起，由原來的3年一屆改為5年一屆。由此產生的直接后果就是市場基本無競爭，這也被認為是共保體模式的主要缺陷之一。除此之外，主要業務均由首席承保人來經營，而其他公司基本不參與其中。這不僅不利于農業保險業務的開展，也不利于人才培養與經驗積累，對政策性農業保險的可持續發展有一定負面影響。

三、浙江省政策性農業保險存在的問題

（一）多方常態共享的大農業數據平臺尚未形成

集中、共享更加準確的大農業相關數據，是提升農業保險綜合水平和建立有效農業風險預警機制、優化防災減災工作的重要基礎，但是，受各種主客觀因素制約，相關農業、保險、救災等相關數據信息分散在各個部門和單位，尚未形成共同建設、常態共享的統一大平臺，急需打破壁壘、充分整合之后通過計算機技術在最大范圍內實現共建共享。

（二）農業保險市縣之間發展不平衡

從農險險種開辦情況看，受各地財政實力、財政對農業投入方式和財政對農險投入力度差別的綜合影響，大多縣市區開辦的省級農險險種不到全省開辦總數的一半，欠發達、海島地區尤為突出，不能滿足各地日益增長的農業保險需求。從農業保險深度（農險保費/第一產業增加值）看，各地市大多處于0.25%到0.57%之間，但有三個市例外，分別是衢州0.894%（較高），臺州0.166%（較低），舟山0.047%（特別低）；而各縣市區之間的差別則非常大，最高是金華經濟技術開發區3.816%，最低是嵊泗0.011%，最高與最低相差340多倍，另有洞頭、普陀、岱山、定海、玉環等縣市區的農業保險深度均低于0.1%。

（三）財政對農業保險的投入不夠

從全國各地橫向比較看，2010～2013年浙江第一產業增加值在全國排名保持相對穩定，農業保險深度持續增長，但在全國排名卻呈現快速倒退態勢，2013年，浙江省農業保險的保險深度為3.7‰，較2010年已增加一倍有余，但在全國排名僅第23位。這表明浙江農業保險深度增速偏慢，也即農險保費增速相對于第一產業增加值的增速還有待進一步提高。而農業保險具有準公共品的特性，因此農險保費的增加主要依靠財政帶動。2013年，浙江省省級財政支出共計4730.47億元，而當年農業保險省級財政到位2億元，占比僅0.42‰，這表明浙江財政對農業保險的整體投入不夠。從浙江省農險險種的財政補貼分布看，以2014年為例，中央財政保費補貼型的水稻、小麥、油菜、生豬、能繁母豬、奶牛、林木火災、林木綜合等農業保險產品的保費財政補貼總額超過了整個保費財政補貼的94.42%，其他十二個省級險種所受保費財政補貼占比不到6%，省級與地方特色試點險種所受保費財政補貼數額則更小，這與浙江建設特色農業大省的要求不符，需要進一步優化。

（四）政府、農戶和共保體三方利益難均衡

從政府的角度看，一方面是增加對農業保險的投入勢必在有限的財政資金當中影響到其他財政支出、其他支農財政支出問題，另一方面則需要考慮用好有限的財政資金以提高農戶農業參保意愿，激發保險公司不斷挖掘內在創新活力以提高農業保險運行績效。從農戶的角度看，主要是希望少掏錢多獲保障，他們認為當前的農業保險保額只有物化成本60%左右偏低，設定一重尤其是雙重的免賠2015年第12期下旬刊（總第610期）時代金融TimesFinanceNO.12，2015（CumulativetyNO.610）額（率）不合理，而且保險查勘定損、理賠等服務不夠到位。從共保體的角度看，農戶存在著道德風險和逆選擇問題，需要通過設定參保門檻、免賠額（率）等來更好地防范相關問題的發生。

四、浙江省政策性農業保險發展路徑

（一）健全農業保險大數據共建共享機制

建議以浙江省政策性農業保險共保體積累的歷年數據為基礎，建立健全由農險協調小組各成員單位提供，集農業生產經營、防災減災救災、農業保險等相關內容為一體的分年度、分產業、分品種、分地區的共享數據庫，數據由各部門按照職責分工進行按季度（或半年度）更新，促進涉農數據信息共享、涉農工作有效對接，推動建立全方位、長鏈條的大農業風險預警機制，推進農業保險更高水平的發展。

（二）加大省級財政對農業保險的支持力度

以財政項目實施績效為準則，通過減少甚至取消有關績效差的財政項目，以節省的財政資金來加大省級財政對農業保險保費補貼的財政預算投入。對目前涉及中央財政補貼的八個基本險種，在農戶自負金額不變的前提下，將原先由縣級財政補貼的部分逐步調整為由省級財政負擔，以調動縣市區積極性，擴大這八個基本品種的保險覆蓋面，帶動中央財政對本省的投入。對與農民增收關系密切的茶葉、食用菌、蠶桑等試點險種，要及時納入省級險種，對尚未列入中央財政補貼的各個省級險種提高省級財政補貼比例，同時積極爭取納入中央財政補貼。

（三）完善農業保險決策協調與考核機制

針對農業保險中存在的參保門檻、條款設置、定損理賠、道德風險、逆向選擇、財政資金績效等各方面的不同意見，可以選擇一兩個省級險種，或在新險種開辦時，在省農險協調辦牽頭之下，嘗試建立由協調小組成員單位、共保體成員單位、有關參保農戶、農業技術專家等共同組成的、按不同權重分配的農險險種開辦方案現場票決機制。針對各地對開辦農業保險積極性差異大的事實，建立集大宗農險險種參保率、區域特色農險險種開辦率、縣級財政投入力度、定損理賠效率、參保農戶滿意度等為一體的農業保險評價考核機制，并納入到省對市縣的目標責任制考核當中。

（四）加大力度鼓勵開展特色農業保險品種試點

建議通過擴大省級試點險種目錄（如各種新型農作模式險、家庭農場綜合保險、農產品消費安全保險、農業機械與作業綜合保險）、適當增加設區市可選試點險種指標個數、加大試點險種公開招標力度等辦法，加大鼓勵開展特色農業保險品種試點力度；各級農險協調辦要支持引導有農險經營資格的保險公司創新保險支農惠農方式，提供保障適度、保費低廉、保單通俗的農業保險產品，適時開發達到一定生產規模的浙江區域特色農業保險險種；農、林、漁等部門要按照“保險省十條”要求分別牽頭開展各自領域的互助保險工作，尤其可以從開辦條件成熟的地方特色農產品開始著手，財政部門予以適當的資金支持；縣級財政要將因為省級財政加大省級險種補貼力度而節省的補貼資金專項用于地方特色農產品保險保費補貼。

（五）推動農業保險與多項相關工作的有機結合

農業保險要有力、高效地推進，還需要創造性地與眾多農業相關工作充分結合、有效聯動。一是從省級層面抓緊出臺政策意見，推廣生豬保險與無害化處理聯動擴面，在生豬以外畜禽養殖品種當中結合規模大小、養殖特征等要素鼓勵探索與無害化處理聯動。二是建議將參加政策性大棚農業保險作為申報大棚補貼項目的前置條件。三是建議確定農業救災對象時以參加政策性農業保險為前提，以提高農業生產經營主體參保積極性與自救意識。四是堅持農業防災減災與農業保險數據信息雙向互動，實現綜合效應最大化。五是鼓勵金融機構積極探索開展政策性農業保險保單抵（質）押貸款試點，讓農戶已保險的資產成為可融性資產。六是用足用好氣象、農業先進技術，擴大氣象理賠指數定損試點，健全爭議案件專家組鑒定制度，探索多方協作、便捷科學的大災查勘定損機制。

作者:張霞 單位:臺州學院經貿管理學院

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