深究工傷預防中委托風險

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我國在經濟高速發展的同時,工傷事故卻頻繁發生,死亡人數居高不下,職業病危害嚴重,已成為我國經濟社會發展中一個突出的問題。有關統計資料表明,在2005年至2008年間,我國共發生各類安全生產事故兩百多萬起,死亡人數達到四十多萬人,其中,一次死亡10人以上的特大事故每年將近百起。目前,全國涉及有毒有害品企業超過1600萬家,受到職業病危害的人數超過2億。面對工傷事故和職業病的嚴峻形勢,必須從源頭上加強對工傷事故的預防。分析工傷預防中的委托—風險并提出解決對策能有效地降低工傷事故和職業病的發生率。

一、工傷預防中的委托關系

“經濟學上的委托—關系泛指任何一種涉及非對稱信

息的交易,交易中有信息優勢的一方稱為人,另一方稱為委托人。簡單地說,知情者是人,不知情者是委托人”,由于信息不對稱和利益目標不一致,人會常常利用委托人給予的權利損害委托人的利益。

現代社會中,委托—關系廣泛存在。工傷預防機制中存在多層次的委托—關系。參加工傷保險的投保者(廣大企業職工,以下簡稱職工)和政府管理部門(以下簡稱政府)構成第一層委托—關系,職工為了維護身心健康和安全生產,委托政府建立工傷預防機制。在第二層委托—關系中,政府委托各個企業具體實施工傷預防措施。在這個雙層級的委托—關系中,政府既是職工的人,又是企業的委托人。這種雙層次的委托—關系,必然會產生風險。

二、工傷預防中的委托—風險分析

在第一層次的委托—關系中,按照憲法的規定,中華人民共和國一切權力屬于人民,因此,作為委托人的職工對政府的委托是法律規定的,具有強制性。這個層次的委托—關系不作為研究的重點。在第二層級的委托—關系中,作為委托人的政府以社會公共利益為行動目標,而作為人的企業首先追求的是企業利潤或收益的最大化,其次才會考慮到企業的社會責任、員工的身心健康等等。二者利益目標的差異,加上信息的不對稱,必然會出現委托—風險。如企業只看重短期效益,不愿在工傷預防和安全生產措施上投入,導致大量工傷事故的發生等等。筆者認為,工傷預防中委托—風險產生的主要原因有:

(一)相關法律不完善,制度約束力不足

我國現行的工傷保險制度,一直沿用“重待遇,輕預防”的消極補償理念,具體體現在相關的工傷保險法規中。

1951年,我國頒布《勞動保險條例》,這是我國在工傷保險方面制定的第一部法規。在這部法規和1953年的實施細則修正草案中,放在首位是發生工傷后的待遇支付,而對有關工傷預防的內容并未涉及。

1996年頒發的《企業職工工傷保險試行辦法》中,明確了工傷保險要加強事故預防、職業病預防的指導思想。企業和職工必須樹立“安全第一,預防為主”的思想觀念,嚴格遵守并執行國家相關的安全衛生的規定、章程和標準,以降低工傷事故、職業病的發生率,維護勞動者的合法權利。

但在2004年頒布實施的《工傷保險條例》中,在條例開頭就明確提出,本條例制定的目的是“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償,促進工傷預防和職業康復,分散用人單位的工傷風險?！蓖瑫r,在第四條中規定“用人單位和職工應當遵守有關安全生產和職業病防治的法律法規,執行安全衛生規程和標準,預防工傷事故發生,避免和減少職業病危。”除此以外,在整篇的條文中便沒有了對工傷預防的詳細的表述,而在工傷保險的經濟基礎——工傷保險基金中,更是沒有提到工傷預防的支出。

由此可見,在整個工傷保險的立法過程中,工傷預防,這一工傷保險的重要功能是缺失的?！豆ｋU條例》和《企業職工工傷保險試行辦法》相比,實際上是一種回歸和倒退。此外,有關工傷預防的制度,都是以條例的形式出現,法律效力較低。這種法律制度的不完善和立法層次的底下,必然會導致其約束力、執行力的大打折扣。

(二)委托—關系不明確,難以形成有效的監督和激勵

2004年實施的《工傷保險條例》規定勞動和社會保障行政部門主管全國的工傷保險工作,國務院的相關法規規定國家安全生產監督管理總局負責全國的安全生產工作。在對待安全生產,處理工傷事故方面,兩部門本該相互協調、同心協力,齊抓共管。但在工傷預防上,社會保障行政部門和安全生產監督管理部門互不往來,各自為政。兩個部門存在職能交叉,二者之間沒有形成相互配合、相互銜接的機制,這就造成了工傷預防不能形成一個有機的、系統的體系,因而工傷預防的作用也大大削弱。對于兩部門來講,工傷事故發生后,安全生產監督管理部門首先對工傷事故的原因進行調查,獲得第一手的調查資料,他們對企業發生事故的原因、應采取什么樣的整改措施、吸取什么教訓等問題清晰明了,但他們無權對事故進行批復處理。因為工傷事故的行政主管部門是社會保障部門。由于兩部門的割裂和信息溝通的缺乏。社會保障行政部門需要從新對事故進行調查,作出工傷鑒定。這種重復的工傷調查、鑒定不僅意味著高額行政成本,更是給企業生產帶來了諸多不便,也會削弱企業參與工傷預防的積極性?？梢娺@種職能交叉監督的低效率,也不能對企業進行工傷預防形成激勵。

(三)目標不一致,引發道德風險

作為理性的“經濟人”,委托人與人的利益有矛盾,追求的目標有差異。“委托人最關心的是結果,而人卻不感興趣;人最關心的是自己付出的努力,而委托人卻沒有直接的興趣。委托人的收益直接取決于人的成本(付出的努力),而人的收益就是委托人的成本(支付的報酬)”。具體來說,作為委托人的政府,追求的是社會公共利益、而作為人的企業首先追求的則是自己利潤或利益的最大化,企業社會責任、員工的健康安全等成了次選的目標。在這種情況下人就會利用委托人的授權去侵占或損壞委托人的利益,在現實中表現為企業工傷預防觀念淡薄,只注重生產而不重視安全,導致大量工傷事故、職業病的屢屢發生。

三、減少工傷預防中委托—風險的對策建議

長期以來,我國工傷保險方面的立法都沿用“重待遇、輕預防”的指導思想,這種被動的、消極的補償模式與我國高居不下的工傷事故、職業病發病率不無關系。

相比之下,歐美等工傷保險完善的國家大多建立了以工傷預防為主導的工傷保險制度。預防為主的工傷保險立法理念,既是歷史發展的必然,也是經濟成本上的理性選擇。從歷史演進過程看,工傷保險制度最初的目的是對勞動者在發生工傷事故后的事后補償。但隨著社會的進步,工業化的深化,工傷事故的頻繁發生,許多國家逐漸意識到,工傷保險的功能不應局限在事后的補償,應擴展到源頭的事故預防,通過采取多種有效的措施加強事故預防、職業病預防,可以大大降低工傷事故、職業病的發生率。從理性經濟人角度看,西方有句諺語“一盎司的預防等于一磅的救治”,意思是很小的預防投人可發揮“幾何效應”,達到避免高額事故費用產生的效果。我國古語有云“防微杜漸、防患于未然”,也是同樣的道理。工傷保險的建立不是為了“補償而補償”,而是為了努力做到“少補償甚至不補償”,因此,工傷保險立法要盡快破除以補償為主的理念,確立以工傷預防為主的指導思想,希望這一點在即將出臺的《社會保險法》中有所體現。