發達國家的公務員薪酬制度

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薪酬制度是公務員制度體系中最為敏感的一個環節，也是實施公務員管理過程中一個無法回避的現實問題。公務員薪酬制度設計得是否合理，不但直接影響公務員隊伍的穩定性和公務員工作的積極性，而且關系到公共行政管理的效率和公正性，甚至會影響社會公眾與政府之間的關系。

一、公務員薪酬制度——一個無法回避的話題

在實行積極財政政策的幾年里，公務員連續獲得加薪，直到2002年初“兩會”召開期間，國家財政部部長宣布將在當年下半年再一次提高公務員的薪酬標準，但由于多種因素的影響，該計劃被暫時擱置，公務員連續集體加薪暫時告一段落。然而，如何建立一套科學、合理的公務員薪酬制度卻再一次被提上議事日程。目前，社會對公務員的薪酬水平評價不一：有人認為，提高公務員的收入有利穩定公務員隊伍，提高公務員的積極性，為實施“以薪養廉”奠定基礎；也有人認為，公務員的收入已明顯高于社會從業人員平均收入的水平，應該嚴格控制公務員收入的增長；甚至有人認為，在當前農民收入增長減緩、城鎮失業人口有所增加的情況下，我們應該效法香港適當降低公務員的薪酬標準。應當承認，由于處于不同的利益階層，社會各屆對公務員的薪酬制度會有不同的價值判斷。公務員的收入源自于納稅人，其薪酬制度引起多方爭議并不足為奇。我們應該正視這些爭議，要從全局的、長遠的、制度化的角度來探索如何建立一套合法、合理的公務員薪酬制度。既要使公務員的收入與當地的經濟發展相一致，令納稅人覺得合理和滿意；也要使行政機關能夠留住優秀人才為政府服務，令公務員隊伍保持較大的吸引力和較高的團隊士氣。本文通過對不同國家和地區公務員薪酬制度的分配原則、薪酬結構、薪酬標準、薪酬調整機制、配套的津貼和福利制度方面進行比較分析，吸取不同國家和地區公務員薪酬制度中共性的有益經驗，結合我國公務員薪酬體系現狀的實際分析，對我國公務員薪酬制度的結構性設計以及政策性安排提出粗淺的建議，希望在建立公務員的合理物質保障方面起到拋磚引玉的作用。

二、部分國家、地區公務員薪酬制度的基本分配原則的比較研究

實行國家公務員制度的國家和地區，由于國情不同，經濟發展水平不同，公務員薪酬制度存在著一定的差別，但一般來說都遵循依法分配原則、平等原則和平衡比較原則。

（一）依法分配原則

從各國的情況來看，公務員薪酬的決定方式主要有3種形式：法律方式、行政方式、共同協調方式。

1、法律方式。國外公務員薪酬標準大多數都有明確的法律規定，如美國在1962年頒布了《聯邦工資法》，統一了公務員的工資標準；1970年和1978年又先后頒布了《聯邦工資比較法》和《文官改革法》。作為發展中國家的泰國，也在1928年頒布了第一部公務員法，規定公務員工資實行品位制。我國公務員工資制度的基本原則和依據沒有以法律的形式系統、完整地表述出來，只是在國務院《關于機關和事業單位工作人員工資制度改革問題的通知》（國發〔1993〕79號）中提出了機關工資改革的五項原則——即按勞分配原則、正常增資原則、比較平衡原則、物價補償原則和因地津貼原則。由于我國至今仍未出臺《國家公務員法》，現行公務員薪酬制度沒有明確的法律依據，反映我國用法律來管理國家公務員薪酬制度的進程仍處于相對滯后的狀態。

2、行政方式。如印度沒有專門制定公務員的工資法律，由中央委員會專門負責制定公務員的工資政策和工資標準。我國部分地區也開始試行采用行政方式來決定公務員的薪酬標準。例如2003年4月，佛山市政府宣布：為規范轄區內鎮級公務員的收入，對鎮長實行15萬元至10萬元的年薪制，就是用行政方式確定公務員收入的典型例子。

3、共同協調方式。如我國的香港特別行政區，政府要通過與公務員進行談判、協商后，才能最終確定如何調整公務員的工資標準。公務員如果對協商結果不滿意，公務員工會會組織公務員進行游行、示威等方式表達不滿，甚至向公眾暗示如果一旦公務員減薪，會引發私人機構連串的減薪浪潮，從而利用社會向政府施加壓力。

（二）平等原則

幾乎所有實行市場經濟的國家，公務員的薪酬分配都采用平等原則，即不考慮公務員的性別、種族、政治背景、工作部門等差別，同級公務員只要從事相同或相近的工作，工資收入都大致相同。目前，我國許多地區行政機關實行“收支兩條線”，以及財政委托銀行統一發放工資，統一發放津貼、補貼等，目的都是為了消除同一地區不同單位公務員收入的差別，向公務員薪酬制度“平等原則”的目標不斷靠攏。

（三）平衡比較機制原則

該原則要求公務員的收入與當地企業相當層次人員的工資水平大體持平，不應該過分懸殊。如果公務員的薪酬偏高，會增加政府財政負擔，引起社會公眾對政府和公務員群體的不滿；如果偏低，則使政府的優秀人才流向其它行業，影響公務員隊伍的整體素質。因此，美國、日本、新加坡、香港等地，基本上都設有專門機構從事公務員薪酬水平和趨勢的評估，通過動態的評估掌握企業工資的變動情況，及時提出調整公務員工資標準的建議。一般而言，公務員的工資水平往往處在社會平均工資的中等偏上水平。實際上，上述國家、地區的公務員收入會明顯高于制造業從業人員的平均工資水平，而略低于IT等高科技行業和大型的跨國公司員工的水平。

我們雖然原則上提倡公務員工資標準是根據國民經濟發展、企業相當人員工資水平的增長和物價指數做出相應的調整。但在實際執行過程中，并沒有完全建立一個公平、合理的公務員工資水平的評估機制來及時調整公務員工資的標準。改革開放以來，我國國民經濟得到了突飛猛進的發展，人民生活水平整體有了質的飛躍。但是從全國范圍來看，公務員的工資從1979年到2001年僅調整了6次。其中，1993—1997年4年多時間里，公務員的工資沒有調整過；而在1999—2001年期間，則連續3次調整公務員工資，且調整的幅度較大，目的是通過幾年的連續加薪，將公務員工資與我國經濟發展水平的差距通過“小步快跑”的形式補回來。但是這樣的調整無論是從調整標準的確定，還是調整時間的確定都沒有通過科學的、公開的方式進行分析和論證，顯得依據不夠充足且缺乏規律，不能讓社會公眾完全理解和接受。

三、部分國家、地區公務員薪酬制度的收入構成的比較研究

實行公務員制度的國家，公務員的薪酬結構一般以工資收入為主，發放津貼為輔。工資收入一般占總收入的70%-80%，津貼約占20%-30%，津貼通常包括工作津貼、生活津貼和地區津貼。工作津貼是指公務員因加班工作和特殊崗位而得到的額外報酬，如加班津貼、特殊崗位津貼和交通津貼等；生活津貼是指公務員在生活上的特殊需要和特殊情況而獲得的額外補助，如住房津貼、子女教育津貼、物價津貼等；地區津貼是指公務員在特殊地區工作和生活而獲得的額外報酬，如美國的特殊地區津貼、印度的城市補貼等。我國發達地區的公務員薪酬結構與國際慣例正好相反，我們的公務員每月工資收入（即職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資之和）一般僅有幾百元至1000多元，而經濟發達地區的津貼（補貼）則遠高于公務員工資。目前，廣東省直機關與廣州市直機關的廳級公務員的津貼已達5000-6000元/月，處級公務員的津貼也有4000元/月，津貼已成為公務員的主要收入來源，工資收入占公務員整體收入的比例嚴重偏低。由于可見，我國公務員薪酬的高低主要還是看地方政府決定發放多少津貼，而不是中央政府決定發放多少工資。

此外，其它國家、地區的工資標準級差主要通過兩個方面來體現：一是職務工資差別，主要是體現職務責任貢獻的區別，通常這個差別比較大，作為責任風險的補償，以香港為例（見附表），特區行政長官的月薪是27萬元，初級公務員的起薪點是8000多元，相差32倍。首長級（司、局級）公務員之間的級差則相對較少，相差約2—3萬元。二是年功工資（或稱工齡工資）的差別，主要體現在工資點的分布和標準方面適當拉開差距，主要是作為一種激勵機制，對稱職的公務員的一種物質獎勵和鞭策。

從全國范圍來說，我們公務員的工資標準的級差還是偏低，很難體現對責任風險、職務貢獻的補償意義。我國的工資級差主要有四個方面：一是級別工資的級差，按2001年10月的標準計算（下同），最高為1166元，最低為115元，最高最低差距10倍，平均每級級差在50元左右；二是職務工資的級差，同一檔次的不同職務工資差不超過250元，一般在70—80元左右；三是同一職務工資檔次的級差，最高總理級每個檔次之間的差額是120元，最低辦事員級每檔工資的差額是12元，平均在30—40元之間；四是工齡工資的級差，工齡每增加一年，工資增加1元。上述四種級差綜合，剔除職務工資檔次的交叉因素，每個職務的工資級差100元以內。如果與平均工資水平比較，級差水平是平均工資水平的20—30%，與香港或其他國家、地區的公務工資標準級差的平均工資水平的倍數比較，明顯偏低。我國公務員通過檔次工資和級別工資的提升獲得工資增長激勵機制也存在時間長、標準低的問題，提升一檔職務工資和一個級別工資收入分別只增加約50—60元。按現行的物價水平，對于提高公務員的生活水平沒有實質性的意義，更不用說發揮激勵作用了。

四、部分國家、地區與公務員薪酬制度密切相關的福利制度的比較研究

發達國家、地區的公務員福利制度的特點：一是公務員福利的形式和水平基本統一。在工資津貼之外，公務員享受何種福利、通過何種形式獲得福利都是比較明確和統一的，通過統一的福利補貼制度獲得生活或消費的滿足等；二是健全的社會保障機制是公務員福利制度的一個基本要素，公務員所享受的醫療等福利基本上都是通過社會保障體系來實現的；三是福利性消費補貼在福利補貼中所占的比重越來越大，以維持公務員處于社會中上的生活水平和滿足公務員高層次的文化需求。四是用法律形式保證公務員獲得救濟和補償。如日本的《國家公務員法》和《國家公務員災害補償法》都明確規定：公務員因公負傷、致殘或死亡，政府對公務員本人或遺屬的救濟或補償的責任。

比較而言，我國的公務員福利制度與其他國家、地區公務員福利制度存在許多不同的地方。一是生活性的福利水平的不平等、不確定性。在我國，各級政府部門是公務員生活性福利的主要提供者，各個部門的經濟狀況就直接影響到公務員所享受到的生活性福利的水平。由于目前行政單位預算的剛性約束不強，行政機關與下屬的事業單位和國有、集體企業有著千絲萬縷的關系，各個部門之間的經濟狀況的差別懸殊，也就導致了公務員福利水平的不平等、不確定性；二是福利形式過于社會化。我國公務員的部分福利是通過建設集體生活設施和文化設施來體現，而這些設施——如食堂、車隊、幼兒園、體育設施等本來都可以通過社會化的服務獲得的，將有限的福利資金投入到這些社會服務化的設施中，有“機關辦社會”之嫌；三是福利補貼的發放不規范、不統一。目前我國對其他的福利補貼沒有進行統一的規定，各地區、各部門自行制定項目、標準進行發放，這也是導致我國公務員津貼制度混亂的原因之一。

比較而言，我國的公務員薪酬體制還存在一個特點，就是在統一的公務員薪酬制度外，還普遍存在地區性補貼。因為不同地區的經濟發展水平存在不平衡的現象，導致各地區的物價水平、居民的人均收入、地方政府的財力參差不齊。為了增強公務員隊伍的吸引力和競爭力，部分地區出臺一些公務員補貼津貼的“土政策”，造成不同地區公務員整體收入水平的差異。

從上述的分析當中，我們不難發現目前我國公務員薪酬制度中不科學、不完善和不合理的成分。突出表現是“低工資、多補貼、泛福利”。正是由于上述的各種原因，使得公務員的薪酬不能充分體現公務員的勞動價值和社會精英地位，還有可能導致行政機關追求自身利益的最大化，甚至滋生權力尋租等腐敗現象。

五、建立公務員薪酬制度的政策探討

（一）制定公務員薪酬制度的基本原則

通過借鑒其他國家、地區的寶貴經驗，結合我國公務員薪酬制度的實際情況，筆者認為，在如實承認公務員個人的物質利益的基礎上，根據“合理、規范、透明”的方向，設計公務員薪酬制度應具備以下5個原則：

第一，公務員工資水平和標準應該有明確的法律或政策作為指引，并通過科學、合理、公開的評估機制來確定，使公務員工資水平保持相對的穩定性，既不會因為經濟周期的波動而引起實際工資水平的下降，也不能脫離當地經濟發展的實際水平。

第二，公務員的薪酬制度應該是一個統一的體系，這并非指公務員的工資標準或收入水平的絕對統一，而是指公務員薪酬制度應該在統一的目標、原則、依據、方法的指導下運行，體現國家對公務員薪酬制度的統一指導，承認和允許地區經濟發展水平差異所引起的合理的收入差距。

第三，公務員的薪酬制度不但能夠充分滿足基本生活需要，而且能夠通過合理的級差體現職務貢獻、資歷貢獻、學歷貢獻、績效貢獻，在公務員隊伍中形成一種不斷提高工作績效、提升自身綜合素質的良性激勵機制，打造公務員的精英團體地位。

第四，公務員的津貼制度是公務員工資制度的重要補充，其作用主要是解決無法在工資層面上處理的各種特殊的、需要區別對待的勞動報酬問題，地方政府應該在調查當地企業的薪酬水平的基礎上，科學制定當地公務員的津貼標準。

第五，公務員的福利制度應該能夠通過適當的形式為公務員提供一種公平的生活保障和生活質量，滿足公務員在共同的物質和文化生活方面的需要。

（二）進一步完善經濟發達地區公務員薪酬制度的政策建議：

1、公務員薪酬制度的目標——體現公務員“物有所值”的精英地位

薪酬制度目標是指導我們制定公務員薪酬的具體政策的“引航燈”。薪酬制定的目標應確立公務員薪酬在社會工資收入體系中的地位，并保障公務員薪酬制度的相對穩定性。公務員普遍屬于高素質的管理和技術人才，他們在制定公共政策、提供公共服務所發揮的作用將直接影響社會發展和經濟建設的進程，直接影響公眾所能享受到的公共服務的質量。因此，國家對于公務員的素質要求越來越高，任何優秀人才都必須參加公開招考或公開選拔，通過的嚴格筆試、面試、考核等程序才能加入公務員隊伍。公務員管理體制已經確定了行政機關是聚集優秀人才的機構。與之相適應，在確定公務員薪酬目標的過程也應該體現這些優秀人才的價值所在。在這方面，香港的公務員薪酬目標已充分體現公務員要實行“精英制”，貫徹吸引優秀人才、物有所值和公平原則十分值得借鑒。

2、公務員薪酬結構的政策探討

公務員薪酬結構主要包括工資、津貼和福利三個組成部分，在公務員薪酬制度中各自發揮著獨特的作用，如果把三部分的內容簡單地混在一起，將難以區分薪酬制度中各自所發揮的調節個人收入的作用。因此，我們首先提出的薪酬構成的政策建議是：

第一，清晰界定工資、津貼和福利在公務員薪酬結構中的地位、性質與作用。目前，我國公務員薪酬制度中工資、津貼、福利三部分的含義和作用是相互交叉的：在工資收入中包含各種津貼的內容，而津貼項目的設計，又將應由福利制度解決的問題摻合進來，使得工資、津貼和福利各自在調節公務員個人收入分配上的作用得不到充分發揮，也就使薪酬制度不能有效地解決地區差別、生活成本不同等各種差別因素問題。因此，必須清晰界定工資、津貼和福利在薪酬結構中的地位和作用。

（1）工資在薪酬結構中應占主導地位，是薪酬結構的核心部分，是按勞取酬的首要體現，其內容和標準應該由中央政府進行統一的規定。因為不論是在經濟發達地區，還是在經濟欠發達地區，公務員工作所付出勞動是基本相同的，因而理應獲得相同的勞動報酬。

（2）津貼是薪酬結構的重要組成部分，是工資的重要補充。津貼的作用主要表現在三個方面：一是彌補各個地區物價水平不同造成的基本生活成本差異；二是由于各個地區經濟發展水平的不平衡，津貼可以滿足公務員保持與當地企業相當層次人員的相近生活素質而產生的訴求；三是對于在特殊環境和特殊崗位上工作的公務員所付出的額外勞動的補償。在條件成熟時，部分補助性質的補貼應逐步納入工資范疇。

（3）福利是公務員薪酬制度的必要補充，它解決的是公務員的生活負擔、共同物質文化需要和社會保障等問題。通過運用科學的方法確定公務員工資、津貼、福利具體內容和標準，將可以比較完整地涵蓋公務員薪酬制度的各種要素，并且使公務員薪酬收入的差距具有合理的依據。提高公務員福利的社會化、商品化、貨幣化的程度，如全國范圍的“房改”和個別地區的“車改”就是公務員福利貨幣化的典型例子。

第二，賦予有獨立財政的地方政府制定地方津貼的權力。由于我國實行統一領導、分級管理的行政管理和財政管理體制，所以只有地方政府最了解當地的經濟狀況，如何在財力范圍內解決公務員生活成本差異，保證公務員維持與當地企業相當層次人員的相近生活素質等問題，也只有地方政府最有發言權。因此，在中央政府統一制定的地方津貼測定方法和運行機制的大框架下，賦予地方政府制定地方津貼的權力，既可以維持薪酬制度的統一性，也可以保持津貼的靈活性，并充分發揮其調節作用，有效解決生活水平成本差異和維持公務員生活素質的問題。同等職務的公務員因工作調動，從經濟發達地區調往經濟欠發達地區而引起的工資收入下降也就找到了合情合理的解釋依據——收入降低不是因為勞動報酬的減少，而是由于享受同等質量的生活水平所付出的貨幣成本減少等原因所造成的。同時，也為大刀闊斧地取消各單位自行制定的補貼津貼奠定了堅實的基礎，因為地方附加津貼實際上已經解決了包括物價差、生活性支出等各種因素造成公務員實際收入比名義收入低的問題，各地也就沒有必要再制定各種“土政策”來彌補公務員生活需求的不足。

3、公務員薪酬標準的政策探討

第一，建立公務員薪酬標準評估和確定機制。建立公務員薪酬標準評估和確定機制是落實公務員薪酬的平衡比較原則的必要要求。《國家公務員暫行條例》第六十七、六十六條明確規定：“國家根據國民經濟發展和生活費用價格指數的變動，有計劃地提高國家公務員的工資標準，使國家公務員的實際工資水平不斷提高”，“國家公務員工資水平與國有企業相當人員的平均工資水平大體持平”，《2002—2005年全國人才隊伍建設規劃綱要》也提出“建議黨政機關工作人員工資與經濟發展、物價水平聯系的動態增長”。要使公務員薪酬制度與當地經濟發展水平相適應，就必須通過科學、合理的評估機制來完成，沒有深入調查和比較分析的薪酬標準和調整決定都是草率和缺乏依據的。

薪酬評估和確定機制包括薪酬評估方法的運用和運行方式的設置兩方面的內容。評估方法包括綜合比較法和分類比較法兩種方式。綜合比較法主要是用于總體水平的確定上，如將公務員工資的總體水平與社會平均收入水平進行比較。分類比較主要是用于公務員職位工資、檔次工資的設計方面，如通過與企業相當人員工資水平的各個職位工資的標準和水平。運行方式的設置包括統計數據的獲得、評估專家的組成、評估的頻率和時間設定、工資方案的咨詢和實施等具體的內容。可以參照香港的做法成立公務員薪酬評估委員會，專門從事公務員薪酬評估工作，并提出薪酬調整的建議；也可以通過聘請社會中介機構來進行評估，并由政府有關部門根據評估結果制定薪酬調整方案。評估的頻率一般是一年評估一次。

第二，合理制定公務員薪酬級差。科學制定工資標準或津貼標準的級差，無論從理論上還是從實踐上，都具有積極的意義。因為級差過大會引起中下層人員的不滿，助長高層人員的特權習氣，造成公職人員內部人際關系的緊張和對立；級差過小，則會滋生平均主義，助長敷衍塞責不求進取、不負責任的風氣，乃至引起優秀人才的外流。級差的設計應以解決責任貢獻和風險補償、教育機會成本補償兩個問題為目標。前者可以通過職位工資的級差來實現，后者可以通過資歷工資級差來實現。職位之間的級差水平應能夠明顯提高公務員的生活水平和生活質量。職位內的檔次工資級差水平應具有明顯的激勵作用。職級越高，級差水平可以越大，從而體現職級的責任貢獻。假設科級與處級的級差是200元，則處級與廳級的級差可以達到400元。職級內正副職、領導與非領導職務的級差可以比較平緩，或者通過適用不同的檔次工資來實現。

第三，逐步引入績效工資。績效工資是將公務員的工作表現與工資緊密掛鉤，工作成效越顯著，工資收入越多，充分發揮工資的激勵作用，調動人的積極性、主動性和創造性。現階段，績效工資越來越受到西方發達國家的重視：日本政府《一般職員報酬法》規定，公務員工作優良者12個月提薪一次，工作成績格外優秀者提前提薪或越級提薪；加拿大對公務員的增資主要看表現，成績突出的可以一次升幾級，直至本職位的工資最高限度，或者在最高工資額之外另加獎金。績效工資的量化是一個龐大而復雜的工程，只有在政府公共管理的各項工作能夠被合理地分解成具體的項目或可以量化的任務的前提下，才能通過項目評估或者各種數量指標考核來科學評定公務員的績效。但是，績效工資在挖掘人才、充分調動公務員的積極性中所發揮的作用是不容忽視的，因此，績效工資可以在一些職能比較簡單的部門首先試行，待條件成熟后再在其它政府部門逐步推開。

（三）進一步完善公務員薪酬制度相關的配套管理措施

為了確保薪酬是公務員唯一的收入來源，除了要建立中高級公務員個人財產申報制度、個人重大事項報告制度、配偶子女經商匯報制度等監督制度之外，更要抓好公務員薪酬的制度環境建設：一是強化公共財政管理，大力推進部門預算、集中支付和政府采購制度的改革；二是采取有效措施切斷行政機關與下屬事業單位、甚至是事業單位開設的企業之間的經濟聯系。由于有規范化的預算制度和嚴謹的預算約束，使各行政機關不能在預算外獲得額外財力。否則，公務員薪酬制度將失去其應有的意義。

附表：2002年香港公務員薪酬簡表

職務

月薪

行政長官

270750港元

政務司司長

227450港元

財政司司長

215000港元

律政司司長

202700港元

局長級官員

190100港元

署長級官員

170750港元

高級公務員

起薪點為50350港元

中級公務員

起薪點為15521港元

初級公務員

起薪點為8313港元