統治范文10篇

【摘要】統治與國家的產生息息相關，統治理論也是經歷一個由盛到衰的過程。面對市場失靈和政府失靈，傳統統治理論下的政府管理模式已經不能解決問題，而治理理論的產生，給政府提供了一種新的理論指導。文章通過運用比較的研究方法，認識到治理與統治的理論是構建新的政府管理模式的理論基礎。

【關鍵詞】統治；治理；比較

當新公共管理運動在西方興起時，治理理論便應用而生，這一理論對于社會科學的各個領域產生一定影響，并為世界各國政府的改革提供可一個新的理論依據。由傳統的統治理念向治理這個新的理念轉變，是順應時代變化發展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們在實際應用中必須予以克服，不能照搬理論。在現今這個時代，經濟發展和人們的思想文化都達到一定水平，傳統的統治理論，已經制約了社會的發展。因此，新興的治理理論取代傳統的統治理論占主導地位，是時代變化發展的選擇。

一、統治

（一）統治的起源

統治一般是指用政權來控制、管理國家。由此我們可以看出，統治是伴隨國家的產生而興起的。國家產生了必然需要一個強有力的階級組織起來，形成一個強大的政權，對國家進行管理。如果沒有誕生國家這個政治實體，我們也無法談起統治。因此，我們可以從國家起源這個角度來分析統治的起源。

為加快推進全市農作物病蟲草害專業化統防統治工作，開創我市專業化統防統治工作新局面，結合我市實際，特定意見如下：

一、進一步認識提高農作物病蟲草害專業化統防統治工作的重要性。

開展農作物病蟲草害專業化統防統治，可有效提高植保技術到位率，減輕重大病蟲和檢疫性有害生物為害，提升農作物病蟲草害綜合防治水平，是實現糧食生產安全、農產品質量安全、農業生態安全的有效措施；可杜絕高毒、高殘留農藥的使用，有效減少農藥的施用量及施藥次數，降低防治成本，減少農民因誤用、濫用農藥而造成的藥害和對環境及農產品污染，是確保農產品質量安全和農業生態環境安全的有效手段；可促進新農藥、新技術的更快示范推廣，有利于幫助廣大農戶解決防治病蟲難的問題，也是解決當前農村勞動力不足問題及發展現代農業的客觀要求。

二、農作物病蟲草害專業化統防統治工作指導思想與任務目標

指導思想：堅持“預防為主、綜合防治”植保方針和“公共植保、綠色植保”的理念，根據“政府支持、部門引導、市場運作、規范管理”原則，按照“提質擴面，整體推進，規范管理，加快發展”工作思路，以提高防效、減少用藥、降低成本、保護環境、保障豐收為目標，大力發展農作物病蟲草害專業化統防統治服務組織，創新農作物病蟲草害統防統治整建制全承包服務模式，不斷提高植?？篂臏p災能力和水平。

任務目標：2012年新成立24個在工商部門登記注冊的植保專業化合作社，10%的行政村組建植保專業化防治隊，廣泛開展農作物病蟲草害統防統治全承包服務，要求5個村以上連片的整建制推進示范，每個組織日服務能力達到500畝以上。開展農作物病蟲草害專業化統防統治整建制全程承包服務面積，占農作物病蟲總防治面積5%以上。

當新公共管理運動在西方興起時，治理理論便應用而生，這一理論對于社會科學的各個領域產生一定影響，并為世界各國政府的改革提供可一個新的理論依據。由傳統的統治理念向治理這個新的理念轉變，是順應時代變化發展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們在實際應用中必須予以克服，不能照搬理論。在現今這個時代，經濟發展和人們的思想文化都達到一定水平，傳統的統治理論，已經制約了社會的發展。因此，新興的治理理論取代傳統的統治理論占主導地位，是時代變化發展的選擇。

一、統治

（一）統治的起源

統治一般是指用政權來控制、管理國家。由此我們可以看出，統治是伴隨國家的產生而興起的。國家產生了必然需要一個強有力的階級組織起來，形成一個強大的政權，對國家進行管理。如果沒有誕生國家這個政治實體，我們也無法談起統治。因此，我們可以從國家起源這個角度來分析統治的起源。

首先，從自然法和社會契約論來追溯統治的起源。洛克指出，在自然狀態中，自然法是由每個人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然狀態是完全自由的狀態，人與人之間不存在統治與被統治者的關系，每個人都是自己命運的主宰者。然而，這種完全自由的狀態便是混亂無序的根源。在自然狀態中，既沒有一部明文規定的法律作為裁決糾紛的共同尺度，又缺少一個公共的裁判者和公共權力來保證裁決得以執行。于是人們為了克服自然狀態的缺陷，更好的保護他們的人身和財產安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權利，把它交給他們中間被指定的人，按照全體成員或他們授權的代表所一致同意的規定來行使。當人們這樣做了之后，國家就成立了?！斑@就是立法和行政權力的原始權利和這兩者之所以產生的緣由，政府和社會本身的起源也就在于此?！盵1]國家的產生，是統治形成的前提，而政府則是統治的具體執行者，他是充當公共的裁判者的角色，擁有社會全體成員所讓出的那一部分公共權力。

其次，運用階級分析法來追溯統治的起源。它的主要特點是，它是階級利益和階級關系作為政治分析的決定性變量，以此來觀察和評估人的政治行為和政治制度。[2]因此，用階級分析方法來分析國家的起源，馬克思指出，國家是階級斗爭的產物，而階級斗爭是各階級利益的爭奪，最終的勝利者便成為了統治者，失敗的一方淪為被統治者。由此，我們可以得出統治是如何產生的。

把廣大干部的思想和行動高度凝聚到建設“四個”上來，奮力開創省域副中心城市建設新局面，根據市委、市政府《關于學習武漢市經驗開展治庸問責工作,為進一步加強作風建設。為加快“四個”建設提供組織和作風保障的意見》現制定房管系統治庸問責工作實施方案如下。

一、指導思想

認真學習貫徹市委、市政府關于開展治庸問責工作的要求和市委十一屆十四次全體（擴大會議精神，堅持以科學發展觀為統領。以“治庸、治懶、治散、治軟”為突破口，大力整治影響和妨礙“四個”建設的突出問題，不斷強化黨員干部責任意識，建立健全問責體系，進一步促進社會風氣好轉，為推動科學發展、跨越發展，建設“四個”提供堅強有力的組織和作風保障。

二、方法步驟

從2011年11月開始，全系統治庸問責工作分為“宣傳動員、查擺問題、整改提高、建章立制”四個階段。2012年6月結束。

一宣傳動員階段（2011年11月

內容提要：英國是普通法系的典型國家。普通法傳統中的“法的統治”原理和“自然正義原則”對英國行政法一直起著支配的作用，并由此形成英國行政法上的越權無效原則、合理性原則與程序公正原則等三項基本原則。這三項原則既相互獨立，又相互聯系、相互補充，共同構成了英國行政法基本原則的整體。

主題詞：英國行政法越權無效原則合理性原則程序公正原則

一、“法的統治”與自然正義原則

所謂“法的統治”（RuleofLaw），又稱“法治原則”，根據英國著名學者戴西（A.V.Dicey）的解釋，其涵義即“英國人依法，而且只依法進行統治”。戴西在其具有劃時代意義的《憲法研究導論》或《英憲精義》（IntroductiontotheStudyoftheLawoftheConstitution）（1885年第一版）一書中，明確地闡明“法的統治”有三種含義：第一，它意味著作為專制權力對立面的正式的法的絕對優勢地位或優越，它排斥政府方面的專斷、特權和廣泛的裁量權……在我們看來，一個人可以因違法而受到懲處，但是，他不能由于任何其他因素而受到處罰（Itmeans，inthefirstplace，theabsolutesupremacyorPredominanceofregularlawasopposestotheinfluenceofarbitrarypower，andexcludestheexistenceofarbitrariness，ofprerogative，orevenofwidediscretionaryauthorityonthePartofthegovernment…amanmaywithusbepunishedforabreachoflaw，buthecanbepunishedfornothingelse）；第二，它意味著法律面前人人平等，或社會所有的階層都要平等地服從由普通法院所運用的國內普通法律（Equalitybeforethelaw，ortheequalsubjectionofallclassestotheordinarylawofthelandadministrativebytheordinarylawcourts）；第三，作為英國憲法的法律-在別國作為當然構成成文憲法典組成部分的規則-并不是由普通法院所確認和實施的個人權利的來源，而是其結果……因而，憲法是這個國家普通法律發展的結果（Thatwithusthelawoftheconstitution，theruleswhichinforeigncountriesnaturallyformpartofaconstitutionalcode，arenotthesourcebuttheconsequenceoftherightsofindividuals，asdefinedandenforcedbythecourts；…thustheconstitutionistheresultoftheordinarylawoftheland）。[①]

從上述三個含義來看，戴雪強調的法治即“無論任何權力，都要經常受到法的制約，并以此保障人民的權利和自由”?！胺ǖ慕y治”是近代市民革命時期打倒絕對封建帝王統治的理論。這種理論與19世紀的自由主義政治理論相結合，作為英國憲法的基本原理之一得到確立，與“議會主權”原則在近代英國憲法中同時占據了穩固的地位。[②]所謂“議會主權”的原則，即議會制定法處于英國法的頂點，不存在優越于它的法律，而且也不可能有審查它的機關。它是17世紀英國資產階級憲法斗爭勝利的結果，亦被戴雪稱為英國憲法的重要原則。同時，《權利法案》規定，國王未經議會同意而征稅、招募軍隊、廢止法律都屬非法行為，“這就肯定了議會的權力地位高于王權，王權的行使要受到議會的制約，從而確立了‘議會權力至上’的資本主義制度原則?！盵③]

在英國，法治原則與議會主權原則同樣重要，共同構成了行政法的基礎，并由此產生了行政法的“一個中心原則”，這就是“越權無效”原則。[④]“公共當局不應越權，這一簡單的命題可以恰當地稱之為行政法的核心原則。”[⑤]這個核心原則正是英國法治原則和議會主權原則的直接后果。因為，根據法治原則，政府行使權力的所有行為，即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據，受到影響的人都可以訴諸法院。根據議會主權原則，議會制定的法律為最高法律，法院必須無條件地適用議會所通過的一切法律，不能審查議會所通過的法律是否合法。因此，行政機關的行為如果在法律規定的權限范圍以內時，法院就無權過問。也就是說，英國法院對于行政訴訟的管轄權，只在行政機關行為超越其法律權限時才發生。法院通過判例由此發展了著名的“越權無效”原則。這一原則是英國普通法院進行司法審查的基礎。

本文在此以“憲法私法化”術語指稱這一可能的趨勢。任何糾紛皆為權利之爭，權利爭端在法院的化解，一般情況下須根據法律預先對權利義務的配置。然而，任何法律皆非完美、皆有缺失之處，無論普通法律，亦或其自身即為法律的憲法。[30]唯憲法權利規范在當今時代涵蓋了人的許多權利主張，較之普通法律中具體的權利規范，其高度的原則性、概括性決定了彈性適用的廣闊空間。中國目前正處于激烈的社會轉型過渡期，是一個舊規則體系逐漸為新規則體系所替代的過程，可規則在立法者手中生成非一朝一夕之事，而法院不能隨意推卸其應盡之裁判義務，必須有效回應日益激增、形式多樣的權益之爭。在以往的審判實踐中，法院選擇了對普通法律的司法解釋一途，以彌補具體規則的缺憾，甚至在司法解釋的名義之下造法。上文提及的把受教育權納入私法體系的備選方案，實是這一方法論的延續。在齊玉苓案中，最高法院“破天荒”地提供另一途徑：直接適用憲法權利規范。由此，人們似乎聆聽到一聲福音：許久以來虛置的憲法終于可以在訴訟中為民眾所用了，具體權利規范的漏洞可以因憲法適用而得以或者最大可能地得以完善了，憲法認可之權利再也不會因為普通法律的“落后”而不能實現了。然而，事態的未來發展果真如此令人樂觀嗎？最高法院的第一個憲法司法理論，不經意間，使西方憲法理論上的一個爭議——憲法是否可以直接適用于私人行為——浮出水面。這個爭議的產生，系西方人傳統、經典憲法理念與人權發展之張力所致。近代憲政自其在西方肇端伊始，無論在具體國家采取怎樣不同的樣式，無論各個樣式之背后隱藏著怎樣不同的具體觀念，一個主流的理念在于，憲法為規范政府權力、防止任何政府權力之專斷、保障個人自由而設。[31]由此，憲法一直以來被視為規定政府主要機構的組成、權力和運作方式的規則以及政府機構與公民之間關系的一般原則，[32]是規定個人和公民與政府之間的關系，而不是個人和公民相互之間的關系。[33]進而，憲法基本權利規范，旨在保障人民免受國家權力濫用的侵害。依此傳統理論，憲法基本權利規范，只是關乎國家權力的行使，對私人之間，無任何效力可言。[34]

以美國為例。法院的憲法裁判，甚至對我們通常理解為屬于私法關系的個人在婚姻、家庭、生育方面的權利，都有所涉及。但是，憲法裁判多是針對聯邦或者州有關這些權利的法律之合憲性問題而作出，亦即判斷聯邦國會或者州議會在憲法上是否有權制定該法律，盡管合憲性問題可以由當事人在普通刑事或者民事訴訟中提出。[35]這一對立法進行違憲審查的制度，肇始于1803年馬伯里訴麥迪遜案，顯然旨在限制國家權力之一種（立法權）的濫用。而在不涉及立法的純粹私人關系領域，美國法院又是如何判斷憲法適用性的呢？這里以“科里根訴巴克利案”為例。1921年，包括科里根在內的30個白人，締結了一份盟約，宣稱為了他們共同利益，其財產之任何部分都不得被黑人使用或者占有，也不得出售、租借或者贈與黑人。1922年，科里根同黑人柯蒂絲簽訂合同答應賣給后者一塊有住房的土地。締結盟約的其他白人，起訴請求法院簽發阻止令以使土地買賣合同不能生效?？评锔蠓ㄔ厚g回起訴，因為盟約既違反憲法又與公共政策相悖，是無效的。柯蒂絲也認為，該盟約未經正當法律過程剝奪了科里根、她本人以及其他人的財產權，剝奪了他們受法律平等保護的權利，因而是憲法尤其是修正案第5條、第13條和第14條所禁止的無效盟約。美國最高法院在判決中指出：“第5條修正案‘只是對中央政府的權力施加限制’，……而不是禁止個人的行為。第13條修正案宣布廢除奴隸制或者強制性奴役（即強制性地迫使某人服務于另一人的情況），但它并不在其他事項上保護黑人的個人權利。第14條修正案的禁止性規定‘僅與州政府行為（stateaction）有關，而與任何個人的行為無涉’，……很明顯，這些修正案，沒有一個是禁止私人在他們之間達成控制與處置其自身財產的契約的?！盵36]

由上，可窺知憲法是如何針對公權力而不是私人發生直接作用的。然而，憲法基本權利規范不適用于私人關系的傳統理論，由于社會經濟條件之變化和西方憲政賴以奠基的人權理念之進一步發展，而受到了質疑。在德國，以尼伯代（HansCarlNipperdey）為代表的“第三者效力理論”在二戰以后得以興起，該理論之要義為：（1）私法乃統一、自由的社會整體法律秩序的最重要成分，人類尊嚴既是整體法律秩序的基礎，也是私法體系的基礎；（2）社會結構變遷導致強有力的團體、協會以及公眾，個人必須和社會、團體發生關系，面對社會實力者以及經濟上之強者時，個人個別價值之保障應受到憲法承認；（3）基本權利之絕大多數為古典的、針對國家權力而設的，在私人關系不適用。但是，仍然有一些基本權利可以在私法關系中直接適用，可以廢止、修正、補充甚或重設私法規則；（4）德國基本法雖只第9條明文規定具有直接私法適用性，可歷史地看，19世紀的人民主要擔心國家權力之濫用，對私人的社會勢力者的防御視為次要，而工業社會使得個人遭受其他個人及社會勢力者侵害亦大，所以，不必拘泥于傳統基本權利觀念。[37]可見，“第三者效力理論”，首先承認憲法基本權利之大多數仍然是不能適用私人關系的，而其重點在于闡明，傳統私人自治理念所根基的“平等”是虛幻的，工業社會中個人尊嚴受到其他強力團體或個人壓制的現象較為嚴重，故有些基本權利應有直接的私法適用性。德國學者的憂慮，在美國、日本亦有類似的體現。“當表面上看上去屬于私人性質的行為在什么情況下確實為私人行為時，問題就出現了。當今私人擁有的公司對個人行使的權力常?？梢耘c政府的權力相提并論，而這種私人權力大部分源于政府提供的利益?！盵38]“隨著資本主義的高度化，社會中產生很多像企業、勞工組織、經濟團體、職業團體等，擁有巨大力量且類似國家的私人團體；產生一般國民的人權也受其脅害的事態。抑且，最近，隨著都市化、工業化的進展，也產生公害問題、在資訊社會中大眾媒體侵害隱私權等的重大社會問題?！盵39]

然而，“第三者效力理論”在德國雖有聯邦勞工法院與之呼應，畢竟未成為通說，多數學者予以反駁。其中，杜立希（GünterDürig）的觀點如下：（1）憲法基本權利乃針對國家權力而產生，不過，民事審判是國家行為之一種，當然也要受憲法基本權利規范的約束，但此種約束為間接約束；（2）私法應具備高度之獨立性，國家不能否認同處平等地位的私人可以為任何符合私法正義的相互行為，在法律上可以準許私人在相互之間放棄某些基本權利。所以，民法可以許可個人在

簽訂契約時予男性較多利益，可以依約表達某特定之言論，可以限制及確定一方放棄言論自由、遷徙自由甚或良知自由等權利；（3）基本權利對私法的效力，可以間接地通過私法達到，以私法中的概括條款（如善良風俗）作為私法實現憲法基本權利理想的媒介。[40]此一理論，并不否認憲法在私法關系中的效力，只是強調必須間接而非直接適用，故可以稱為“間接適用說”。[41]

在司法實踐中，德國聯邦憲法法院基本秉持間接適用的立場，贊成杜立希觀點，認為憲法在私法中的直接適用性尚存疑問，不宜把步子邁得過大。但法官在具體審判案件時，必須以憲法基本權利之精神來審查、解釋及適用民法條文。如果法官不循此方式，就是沒有遵守基本法規定——基本權利直接拘束立法、行政和司法，就可視為公權力的侵害，人民可以提出憲法訴訟，由憲法法院來審查基本權利對民法的放射作用有無被實現。[42]比較美國的憲法訴訟，一方面，兩國都可以對民事法律是否違憲進行審查，另一方面，都把法院的行為視為“政府行為”，[43]使法院自身在審理民事案件中受到憲法限制。此兩點皆有助于憲法基本權利的價值觀念植入民法之中。

IsIttheBeginningofanAgeoftheRuleofConstitutionalLaw？

山東棗莊姑娘齊玉苓，也許根本不會在事前想到，她“為權利而斗爭”的努力，最終引發了媒體、司法界以及學術界為之歡呼雀躍的“憲法司法化第一案”，甚至有人譽其為中國的“馬伯里訴麥迪遜案”。

令我難以抑制激動的，倒并不是此案在憲政層面上的意義，而是此案對于憲法學研究的重大貢獻。憲法在司法過程中為法院所適用，對于許久以來僅僅在枯燥文本中認知憲法的國人而言，確是一個極具鼓舞力的理念和鮮活實例。當然，它畢竟只是邁出了走向憲政的第一步，并且，正如本文所要揭示的，這一步在憲法法理上恰當與否，是值得在欣喜之余予以嚴肅、認真探討的問題。然而，無論如何，中國大陸致力于憲法研究的學者當發現，以往他們非常欣羨西方學者得以在本國的憲法案例中找尋理論發展之實證基礎，心儀西方學者與法官之間形成的有機互動及其對憲政制度演進之作用。而今，中國大陸憲法學終由齊玉苓案而得發展之大好良機，[1]若藉此興理性之討論，必將引憲法學研究進入一個新的時代。[2]此是本文寫作的主要動機。

本文從以下五個部分展開。首先，“引論”部分將對齊玉苓案的發生經過、地方法院的判決以及最高法院的批復，作一簡單的介紹，并指出用以探討中國憲法司法理論的文本。其次，通過對有關文本的分析，梳理出最高法院在齊玉苓案中的司法政策和憲法司法理論，其中，尤以可能對中國以后憲法司法構成先例作用的憲法司法理論，為說明之重點。而后，第三、第四部分，分別討論齊玉苓案憲法司法理論的小前提和大前提所反映出來的兩個相互關聯的問題：原告提出的受教育權被個人（而不是政府）侵犯的主張，法院是否一定要在憲法上尋找支持的依據？憲法直接適用于私人之間的關系（民事關系），可能會導致憲法私法化的傾向，這種傾向究竟是福音還是危險信號？文章最后指出，盡管人類對私人自治和國家干預之間的復雜關系存在著迷惑，以至于引發了憲法是否可以直接適用于私人關系的爭論，但是，近代憲法誕生以來，西方國家基本上把保護個人自由、限制政府權力作為憲法的核心之義，中國憲法司法的前景，也應在于解決圍繞著這一核心要義所產生的一系列具體的政府與個人之間的關系問題。

一、引論

備受國人矚目的齊玉苓案的大致經過如下：[3]

我國社會主義初級階段的基本經濟制度是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。這里內含著一個深刻而重要的思想和前提，即確認和肯定了非公有制經濟也是社會主義初級階段經濟基礎的重要構成部分，這意味著我國現階段的經濟基礎不只是指占主體地位的公有制經濟，同時也還包括著不占統治地位的非公有制經濟。黨的十五大報告的這一重要思想，作為對我國社會主義建設實踐經驗的科學概括和總結，從理論上也就確認了不占統治地位的生產關系的經濟基礎地位。這就從根本上徹底否定了將經濟基礎界定為占統治地位的生產關系的傳統觀點。實踐和理論都要求我們必須重新對經濟基礎的傳統觀念進行深刻反思，正視對其提出的挑戰，確立非公有制經濟在社會主義條件下作為不占統治地位生產關系的經濟基礎地位。

一、不占統治地位的生產關系屬于經濟基礎不會抹煞不同社會質的區別

何為經濟基礎?傳統觀點認為，是在一定社會形態中占統治地位的生產關系總和。譬如，社會主義社會的經濟基礎就是社會主義社會中占統治地位的生產關系總和，是社會主義公有制。照此推論，非公有制經濟不僅不屬于社會主義社會的經濟基礎，反而是其對立物和異己力量。因此，在發展社會主義經濟中，也就難免不將個體、私營等非公有制經濟視為資本主義經濟加以限制、排斥。然而，將經濟基礎歸結為占統治地位的生產關系卻是不正確的。應當看到，經濟基礎與“占統治地位的生產關系”并不是等同關系，在一般意義上兩者之間只是一種包含關系，前者包括著后者，但不能將前者歸結為后者，當然，這并不否認占統治地位的生產關系是經濟基礎中根本的起決定性作用的方面。

首先，不占統治地位的生產關系屬于經濟基礎不會改變上層建筑的性質。在傳統的觀點看來，經濟基礎是指占統治地位的生產關系，其基本理由之一是，“占統治地位的生產關系決定各社會形態的性質?！睔v史唯物主義認為，上層建筑的性質是由其經濟基礎的性質決定的，而經濟基礎的性質則又是由其中占統治地位的生產關系的性質所決定。在明確了它們之間的這種內在聯系，我們說，上層建筑的性質是由占統治地位的生產關系所決定，這是正確的。但卻不能因此就將經濟基礎歸結為占統治地位的生產關系。傳統觀點之所以拒絕承認不占統治地位生產關系的經濟基礎地位，是認為，上層建筑的性質是由占統治地位的生產關系決定的，若將不占統治地位的生產關系納入經濟基礎范疇，那就會影響、改變經濟基礎的性質，從而改變上層建筑的性質。我們認為，這種擔心或推論是沒有根據的。將不占統治地位的生產關系作為經濟基礎的構成部分，這并不會影響、改變上層建筑的性質是由占統治地位的生產關系所決定的這一基本關系或原則。根據唯物史觀，上層建筑的性質的確由占統治地位的生產關系所決定，但就決定上層建筑的性質而言，占統治地位的生產關系既不是直接也不是獨立地對上層建筑性質起決定作用的，若是可以直接、獨立決定，那么一個社會同時存在著幾種不同的生產關系，這樣上層建筑的性質將如何確定?應當看到，占統治地位的生產關系所直接決定的是經濟基礎的性質，進而才是經濟基礎的性質決定了上層建筑的性質。當說上層建筑的性質是由占統治地位的生產關系所決定時，這實際上是在表明，這一生產關系的“統治地位”是以相對于同時并存的處于從屬地位的生產關系而確定的，它是以經濟基礎或者說是以同時并存的各種生產關系“代表”的身份決定上層建筑性質的。否則，占統治地位的生產關系也就不能以“統治地位”的身份出現。在這里，“統治地位”正體現在它對經濟基礎性質的“統治”上。我們說，不占統治地位的生產關系不能決定上層建筑的性質，從而不能決定社會形態的性質，這并非因為它不屬于經濟基礎，而是因為它在經濟基礎中不占統治地位。由此可見，上層建筑的性質是由占統治地位的生產關系所決定，這樣一種內在聯系決不意味著經濟基礎只能是占統治地位的生產關系。一種生產關系能否占統治地位，這是在同時并存的不同形式生產關系之間，就其地位、作用相互比較而體現出來的，這種比較不是在經濟基礎之外，而是在經濟基礎內部或本身不同組成部分之間進行的比較。所謂“經濟基礎是指社會的生產關系”，這只能理解為，一種生產關系當它一經產生作為生產關系而存在時，它同時相對于上層建筑也就作為其經濟基礎的構成部分而存在，至于它能否占統治地位，這是在確立自身經濟基礎地位之后的另一個問題。就經濟基礎意義上，硬要給生產關系加以“占統治地位”的限定，這豈不是畫蛇添足!一種生產關系作為經濟基礎和能夠決定經濟基礎的性質，這是兩個既有聯系但又有區別的不同問題，不可混同。一個社會同時并存的不同生產關系之間的區別，這只是在經濟基礎內部作為生產關系在地位和作用大小上的區別，而決不是經濟基礎與非經濟基礎之間的區別，決不是具有經濟基礎地位與不具有經濟基礎地位的生產關系之間的區別。同時并存的占統治地位與不占統治地位的生產關系，是一個社會的經濟基礎內部既對立又統一的兩個方面。根據唯物辯證法關于一事物的性質主要是由其矛盾的主要方面所決定的原理，當把不占統治地位的生產關系作為經濟基礎的構成部分時，由于它在經濟基礎內不占統治地位，不是經濟基礎這一矛盾的主要方面，它既不能改變占統治地位的生產關系的性質，也不能改變經濟基礎的性質。所以，由占統治地位的生產關系所決定的經濟基礎的性質并不會被改變，在此基礎上所決定的上層建筑的性質，仍會與占統治地位的生產關系的性質保持一致。這就如我國在堅持以公有制為主體的條件下，同時承認個體、私營等非公有制經濟是社會主義初級階段經濟基礎的構成部分，并在一定程度上積極鼓勵其發展，而這并不會改變我國經濟基礎和上層建筑的社會主義性質一樣。因此，在堅持占統治地位的生產關系決定上層建筑的性質這一關系時，根本沒有任何理由，也沒有必要非要將不占統治地位的生產關系排除于經濟基礎之外。

其次，不占統治地位的生產關系屬于經濟基礎不會抹煞不同社會質的區別。傳統觀點認為經濟基礎是占統治地位的生產關系的另一理由是，“只有把占統治地位的生產關系看作是社會的經濟基礎，才能確定該社會的性質，才能把一個社會形態與另一個社會形態區別開來。”言外之意就是說，若把不占統治地位的生產關系作為經濟基礎的組成部分，那不同的社會，特別是相繼或并存的不同社會形態之間就沒有質的區別了，人類歷史就不再有時代、性質的不同了。我們認為，這種觀點，從思想方法上說，要么是過高地估計或夸大了不占統治地位生產關系的作用，將其作用提高到了可以改變經濟基礎性質的程度；要么是低估或縮小了占統治地位生產關系的主導決定作用，似乎是只有當它獨立存在時才可能顯示或保持其統治地位。若真是這樣，其實際情況也許只能是占統治地位的某種生產關系本不配占統治地位，那不占統治地位的生產關系倒是應該占統治地位。

誠然，經濟基礎是從質上區別不同社會的重要方面，譬如，奴隸社會、封建社會、資本主義社會都有自己不同的經濟基礎，經濟基礎的這種特殊性顯示著不同社會質的區別。那么，一個社會要體現出其經濟基礎的特殊性，要使不同社會的經濟基礎在質上區別開來，是否必須將經濟基礎歸結于或凈化為這一社會占統治地位的生產關系?若是將不占統治地位的生產關系包括在經濟基礎之內，是否就會改變這一社會經濟基礎的性質，就會抹殺或湮沒不同經濟基礎的特殊性，而不能再將不同的社會從質上區別開來?回答是否定的。因為，不占統治地位的生產關系，無論是否作為經濟基礎的組成部分，它都不會改變經濟基礎的性質，不可能具有抹殺不同社會質的區別的作用和能力，這也正是它之所以不占統治地位的基本表現。一個社會究竟存在哪些形式不同的生產關系，將形成怎樣的經濟結構，何者占統治或從屬地位，歸根到底要由這個社會的生產力狀況及其發展要求所決定。但一種生產關系不占統治地位，這并不表明它不是經濟基礎。我們說，作為不占統治地位的生產關系不能使不同社會從質上區分開來，這僅僅是因為這些生產關系不能決定經濟基礎的基本性質，而決不意味著這些不占統治地位的生產關系本身不屬于社會經濟基礎的范疇。應當看到，一種生產關系作為經濟基礎和能否在其中占統治地位，起到從質上區分不同社會的作用，這是兩個雖有聯系但又是不同的問題。一種生產關系作為經濟基礎，這是它相對于上層建筑的關系而言的。一定生產關系的產生和存在是由生產力決定的，只要它客觀存在著，那就必然要對上層建筑起決定作用，不論是否占統治地位，這并不影響它是現實社會的經濟基礎。但是，一種現存的生產關系作為經濟基礎的構成部分，能否具有從質上區別不同社會的作用，這是相對于經濟基礎中其他生產關系的關系而言的，結果如何，這就看它在與同時并存的其他不同生產關系所構成的經濟基礎中能否占統治地位，能夠發揮多大作用。使事物相互區別開來的是其自身的特殊性，對于不同的社會特別是相繼的或同時并存的不同社會形態之間，重要的不在于有哪些生產關系，而在于這些生產關系中是何種生產關系占統治地位。不同社會的經濟基礎的特殊性主要就表現在占統治地位的生產關系的不同，正是由于這種特殊性，才使不同的社會從質上區別開來。至此，必然的邏輯結論只能是：使不同社會從質上區別開來的，不是在于只有占統治地位的生產關系才是經濟基礎，而是在于由同時并存的不同生產關系所構成的經濟基礎中何種生產關系占統治地位。例如，使我國社會主義社會同資本主義社會區別開來的，不是因為只有公有制才是我國社會的經濟基礎，而是因為在由公有制和個體、私營等非公有制經濟共同構成的我國社會主義初級階段的經濟基礎中，公有制經濟占主體地位。

近期，市審計局根據上級有關推進治庸問責工作動員會議精神，結合市治庸辦出臺的《市治庸問責工作考評細則》，迅速開展以“治庸提能、治懶提效、治散提神、治軟提勁”為主題的“治庸問責”行動，與審計監督工作相結合，不斷深入推進治庸問責。

一是與加強機關管理相結合。該局以治庸問責活動為契機，完善了機關工作制度、學習培訓、信息宣傳等規章制度，促學風治“庸”，增強能力席位意識，強化學習，拒絕平庸，著重解決不善于作為、不愿意作為、不合力作為的問題；轉作風治“懶”，加強對責任心不強、辦事拖拉、推諉塞責、失時誤事、暴力執審等行為的問責；嚴紀律治“散”，嚴格落實學習制度、考勤制度、廉政紀律制度、干部管理制度和機關管理制度等；強競爭治“軟”，通過制定獎罰分明的考核機制激發工作熱情，使全局形成人人代表審計機關，人人維護國家審計形象的良好氛圍。

二是與開展審計業務工作相結合。將治理“庸懶散軟”的工作貫穿于審計工作的全過程，倡導機關干部愿意作為、善于作為、有所作為的工作作風。在審計準備階段，精心編制實施方案；在審計實施階段，嚴格程序，細致周密，不放過任何問題；在審計報告階段，實事求是揭露問題，客觀公正的進行審計評價，提出切實可行的審計建議。堅決杜絕在審計工作中走過場、徇私舞弊、搞形式主義等庸懶散行為，以實實在在的工作業績檢驗治庸問責工作成效。

三是與提升審計監督效能相結合。該局堅持以履行好審計職能、服務經濟社會發展發展為著力點，不斷加強自身建設，把治庸問責的行動融入到機關黨建、文明創建、效能建設、廉政建設等各個方面，將轉變作風、提高效能、服務發展作為治庸問責工作的出發點和落腳點,并貫穿于審計工作始終。切實提升審計質量和水平，良好履行審計監督服務職能，服務經濟社會科學發展、跨越式發展大局。

嚴格落實工作責任制和干部問責制，進一步加強和改進干部作風建設。切實增強各級干部的責任意識、服務意識、服務能力，根據市委的部署，經市局黨組研究決定，結合“創先爭優”活動，全市科技系統開展“以治庸提能力、以治懶增效率、以治散正風氣”為主題的干部作風教育實踐活動，現提出如下實施意見：

一、指導思想

全面貫徹落實科學發展觀，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導。以“以治庸提能力，以治懶增效率、以治散正風氣”為主題，以促進“科學發展、跨越發展、和諧發展”為目標，全面加強干部思想、工作、生活作風建設，堅持強化組織措施，嚴肅工作紀律，嚴格責任追究，切實解決干部隊伍中存在庸、懶、散”行為，為發揮科技對我市經濟社會跨越式發展的支撐和引領作用，提供堅強的組織和紀律保證。

二、時間安排

干部作風主題教育實踐活動時間自2011年2月份開始至年底結束。

三、目標任務