人大系統范文10篇

說起橋，你一定不會陌生吧，世界上的橋有許多種，獨木橋、竹橋、廊橋、斜拉橋……它為人們帶來了極大的方便，也為各地平添了一道道亮麗的風景線。其實，在我們這個紛繁的社會中，還有一群人正默默無聞以自己的智慧、愛心和勇氣，去架起一座溝通心靈彼岸的橋。這樣，無論相隔多遠，最終都能通過。而讓我真正發現和知曉這座橋的則是人大和人大代表……

記得1998年底剛走上工作崗位，在財稅部門從事文秘工作，報到那天，老領導把我熱情地介紹給了大家，隨后便給我談起工作要求，著重提到了人大對財稅工作的監督，還給我拿來《預算法》等法律法規書籍，讓我認真研讀。說實話，在此之前，我對人大了解甚少，甚至是模糊的。聽了老領導的諄諄教導，我不禁感慨，在社會上有些人看來并不起眼的人大居然有著那么重要的法律地位和那么大的權力，而且還有著那么多的事情可做……

在部門工作的日子里，我總是感覺很忙，特別是向人大方面匯報的材料比較多，向人代會匯報的財政預決算報告，向人大常委會等會議匯報的預算調整報告、專題調研報告，等等，都得參與。而就在這些頻繁的工作接觸中，讓我對人大和人大代表的認識逐漸清晰起來，并不斷感受到人大人對待人大工作的真誠和熱情，對待人大事業的無限忠誠！記憶中，辦公室老主任錢鋒、財經委老主任鄧華……他們對每一個字句的推敲，對每一個數字的測算，對每一個建議的揣摩……我深深地知道，他們的背后是全市60萬人民的眼睛，是全市60萬人民的重托，儀征財稅事業的蓬勃發展，離不開人大所代表的廣大人民這片肥沃土壤的培育。

現在想起來,

我在部門工作的經歷中,最難忘的可能就是承辦人大代表所提交的議案、建議。每年來自不同階層、不同地方的人大代表們關注著儀征整體發展的步伐，更關注影響市民生活的件件小事，無論是岌岌可危的小橋，彎窄破落的巷道，還是城鄉角落里的貧困群體。他們奔走著，為群眾的這些難題尋求解決方案。作為經濟綜合管理部門，市財政局每年承辦的議案、建議數量多、焦點矛盾多、群眾關注度高，我有幸經常陪同局領導參與承辦。每一次上門辦理議案、建議的過程中，我便深深感到人大代表們正確行使職權、反映群眾呼聲、保障人民利益的責任感和使命感。從完善市鄉財政體制的議案中，我仿佛看到人大代表們加速中后山區發展，建設全面小康社會的熱切面孔；從關注支持義務教育發展的建議中，我仿佛聽到人大代表們情系祖國未來希望，構筑現代教育體系的焦急呼聲……

那一刻，溫馨的感覺抓住了我。我想，溫馨的感覺也一定漾溢在更多老百姓的笑臉上。正是由于他們的多方奔走，織就了人大代表聯系人民群眾的網絡，架設起一座深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智穩固的橋梁。這座橋梁，讓黨和政府與人民群眾緊密相連。

說起橋，你一定不會陌生吧，世界上的橋有許多種，獨木橋、竹橋、廊橋、斜拉橋……它為人們帶來了極大的方便，也為各地平添了一道道亮麗的風景線。其實，在我們這個紛繁的社會中，還有一群人正默默無聞以自己的智慧、愛心和勇氣，去架起一座溝通心靈彼岸的橋。這樣，無論相隔多遠，最終都能通過。而讓我真正發現和知曉這座橋的則是人大和人大代表……

記得1998年底剛走上工作崗位，在財稅部門從事文秘工作，報到那天，老領導把我熱情地介紹給了大家，隨后便給我談起工作要求，著重提到了人大對財稅工作的監督，還給我拿來《預算法》等法律法規書籍，讓我認真研讀。說實話，在此之前，我對人大了解甚少，甚至是模糊的。聽了老領導的諄諄教導，我不禁感慨，在社會上有些人看來并不起眼的人大居然有著那么重要的法律地位和那么大的權力，而且還有著那么多的事情可做……

在部門工作的日子里，我總是感覺很忙，特別是向人大方面匯報的材料比較多，向人代會匯報的財政預決算報告，向人大常委會等會議匯報的預算調整報告、專題調研報告，等等，都得參與。而就在這些頻繁的工作接觸中，讓我對人大和人大代表的認識逐漸清晰起來，并不斷感受到人大人對待人大工作的真誠和熱情，對待人大事業的無限忠誠！記憶中，辦公室老主任錢鋒、財經委老主任鄧華……他們對每一個字句的推敲，對每一個數字的測算，對每一個建議的揣摩……我深深地知道，他們的背后是全市60萬人民的眼睛，是全市60萬人民的重托，儀征財稅事業的蓬勃發展，離不開人大所代表的廣大人民這片肥沃土壤的培育。

現在想起來,

我在部門工作的經歷中,最難忘的可能就是承辦人大代表所提交的議案、建議。每年來自不同階層、不同地方的人大代表們關注著儀征整體發展的步伐，更關注影響市民生活的件件小事，無論是岌岌可危的小橋，彎窄破落的巷道，還是城鄉角落里的貧困群體。他們奔走著，為群眾的這些難題尋求解決方案。作為經濟綜合管理部門，市財政局每年承辦的議案、建議數量多、焦點矛盾多、群眾關注度高，我有幸經常陪同局領導參與承辦。每一次上門辦理議案、建議的過程中，我便深深感到人大代表們正確行使職權、反映群眾呼聲、保障人民利益的責任感和使命感。從完善市鄉財政體制的議案中，我仿佛看到人大代表們加速中后山區發展，建設全面小康社會的熱切面孔；從關注支持義務教育發展的建議中，我仿佛聽到人大代表們情系祖國未來希望，構筑現代教育體系的焦急呼聲……

那一刻，溫馨的感覺抓住了我。我想，溫馨的感覺也一定漾溢在更多老百姓的笑臉上。正是由于他們的多方奔走，織就了人大代表聯系人民群眾的網絡，架設起一座深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智穩固的橋梁。這座橋梁，讓黨和政府與人民群眾緊密相連。

建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式，以便全方位地向社會提供優質、規范、透明的管理與服務。目前縣縣級單位及各鄉鎮均安裝了電子政務系統，無紙化辦公得到長足推進，辦公效率大大提高，但鄉村兩級之間仍較少使用電子政務。我縣人大系統運用電子政務及網絡平臺的程度仍然較低，除縣人大常委會外，鄉鎮一級人大主席團均未建立網絡平臺。當今社會是信息化、網絡化的時代，人們對電腦、手機等辦公、通訊工具的依賴也越來越大，城鄉居民的生活都與之息息相關。因此，為更好的推進人大工作，人大系統應加強信息化、網絡化建設，加強電子政務系統的建設與運用，鄉鎮人大主席團也應該開辟新途徑、探索新模式，建立網絡平臺，增進與人大代表及選民的聯系。

一、鄉鄉情與信息化現狀

鄉是縣北部的一個鄉，國土面積864平方公里，占縣國土面積的15％，東西寬20公里，南北長60公里。全鄉轄28個村民委員會，361個村民小組，679個自然村，人口6.85萬人，鄉政府所在地街距離縣城55公里，是全縣的人口大鄉、農業強鄉。全鄉移動電話用戶達2.4萬戶，90%以上的農戶擁有了移動電話。辦公電腦200多臺，主要集中在政府部門、各站所、各村及衛生院、村衛生所等行政、醫療單位；教學電腦400多臺，主要集中在全鄉各中小學；個人電腦700多臺；全鄉寬帶用戶300多戶，寬帶用戶主要集中在集鎮及集鎮周圍。目前全鄉各行政村均配備了電腦，三分之一的行政村連接了互聯網，隨著各大通信公司對鄉村通信基礎設施的不斷完善，2年內全鄉各行政村均能連接互聯網。

雖然鄉擁有了較多的手機用戶及一定數量的電腦用戶，但信息化水平仍然較低，對電腦的運用大多僅只是單機的文字處理，對工作效率的提高影響仍不明顯，存在重硬件投入，輕軟件運用的問題。許多村干部因拿文件、上報材料等事情，需要駕駛摩托車往返數十公里，往往需要耗費一天的時間。移動電話也僅僅停留在打接電話上，其它功能并未得到較好的利用。因此，鄉信息化的提升仍有較大空間，電子政務的建設十分有必要。

二、電子政務在鄉鎮人大中的運用

1、提高認識，加強組織領導

1.民間散存民族檔案文獻遺產損毀流失問題。如云南省散存民間的紙質民族文獻有數十萬冊（卷），由于檔案意識薄弱、生存環境惡劣，加之受經濟利益影響，近年來，正以每年上千冊（卷）的速度在流失。云南楚雄彝族自治州有一位精通彝文的畢摩，保存著60余部彝文古籍。多年來，這位畢摩一直在尋訪傳承人。然而，由于主持祭祀活動的畢摩已難維持生計，沒人愿意承襲其衣缽。畢摩去世后，因為不知古籍的珍貴，家人將這些古籍當作畢摩的隨葬品焚燒。其他尚存民間的紙質民族文獻大多存放在破舊的箱子或麻袋中，有的藏于樓板夾層，有的藏在燒火煮飯的灶房里，保管條件惡劣，破碎、發霉、受潮、蟲蛀和毀壞現象普遍存在。國外或沿海經濟發達地區的一些不法分子看到民族文獻的商業價值，深入云南民間購買并販賣到沿海地區或國外，被收購的有瑤族古籍、東巴經書、藏族唐卡繪畫及彝文古籍等。如麗江古城里有人偷賣東巴經書，有的東巴經書則被人偷到廣州市場出賣，其價格已由收購時的數百元、上千元升至萬元。而輾轉流失到國外的有2000多冊。值得關注的民族金石檔案大多裸存野外，生存環境更為惡劣。如廣西武鳴縣羅波鎮一寺廟之中原存有30多塊反映當地民族宗教情況的碑刻，石碑不斷被遷移作為它用，或為洗衣臺的洗衣石，或被鋪徹在村口的涵洞底下，迄今都已流失殆盡。再如據云南省民委古籍辦統計，2000年，全省精通本民族語言文字并初通漢語的民族老人尚有數百位，近年來，由于年高體衰，每年有數十位相繼離世。又如從1986年開始，廣西衛生廳就著手搜集整理民族醫藥古籍，如今已經搜集到手抄本170多本。據調查，民間許多珍貴的醫藥手抄本被當成廢紙燒掉，一些諸如師公戲等靠口傳心授的口碑古籍也因為缺乏傳承人而漸漸失傳。2.眾多管理機構民族檔案文獻遺產損毀流失問題。受體制設置等因素影響，檔案館、圖書館、博物館、文化館、群藝館、政協、方志辦、民委古籍辦或民族研究所等單位都征集到大量的民族檔案文獻遺產，受自然因素影響，加之保管條件簡陋，二次損毀流失問題仍然存在。據統計，蒙古文文獻總量達13000多種，這些蒙古文原件多為各單位保存，損壞亦很嚴重。內蒙古社科院圖書館館藏蒙古文古籍6280種，由于年代久遠，其中的許多珍品均有殘損。如蒙古著名的民族英雄史詩《格斯爾》已有破損，其中的第11章殘缺更為嚴重，許多重要內容不能釋讀。云南楚雄州圖書館所珍藏的14卷彝文手稿古籍均有不同程度的損壞，其中2本古籍已經破損通洞，前后殘損的有8卷。值得注意的是西部各地民委古籍辦都征集保存有大量的民族古籍，由于管理條件簡陋、管理松懈，損毀流失問題更為嚴重。如云南省民委古籍辦收集到的5000余冊(卷)民族古籍大多用自制的土紙、墨和竹筆寫成，紙質堅韌，自然老化問題嚴重，90%的都已破損。這些古籍中損毀最為嚴重的有2000余冊(卷)，有的被煙熏得漆黑，有的被蟲鼠撕咬成粉末，亟待修復搶救。又如新疆古籍辦收藏有民族古籍4447冊（件），各地州市民宗委古籍辦收藏4752冊（件）。其中，伊犁州民宗委有700冊，巴州民宗委74冊，博州民宗委140冊，昌吉州民宗委400冊，克州民宗委380冊，阿勒泰地區民宗委451冊，塔城地區民宗委326冊，哈密地區民宗委398冊，吐魯番地區民宗委200冊，阿克蘇地區民宗委256冊，喀什地區民宗委古籍辦800冊，和田地區民宗委古籍辦474冊，烏魯木齊市民宗委144冊，克拉瑪依市民宗委9冊。[1]許多單位都沒有專門的收藏室和保護設備，部分檔案用蛇皮袋裝在陰冷的房間里，有的甚至遭受雨淋而損毀。

西部民族檔案文獻遺產分散保存因素分析

1.歷史遺存因素。在各民族歷史發展過程中，掌握民族文化的大多是民族土司、土官、頭人、喇嘛、畢摩、和尚、巫師、寨老、民間歌手等，建國后，這些民族知識分子所保存的民族文獻一般都傳給子女或徒弟。以彝族畢摩為例，云南楚雄州祿勸縣著名的彝族畢摩張興生于1930年，為畢摩世家，6歲開始從父學習畢摩知識。張興畢摩家傳彝文古籍眾多，曾將上百部捐獻給國家。該縣另一彝族畢摩李天貴生于1915年，為六代祖傳巫師，6歲開始從父學習彝文。他原有祖傳、師傳彝文古籍120余部，中有近百部被抄掠損毀，其后將18部捐獻給楚雄彝族文化研究所。再以云南省勐海縣佛寺傣文經書的遺存情況為例，勐遮鄉的曼壘寺遺存有傣文經書76種451冊，曼剛寺有44種172冊，曼短寺有31種201冊，曼納麻寺有27種101冊，曼柔寺有19種125冊；打洛鎮的曼廠寺遺存有56種248冊，曼掌寺有34種201冊，曼蚌寺有82種554冊，曼景寺有27種64冊；勐混鄉的曼蚌寺遺存有49種422冊，曼養寺有46種315冊，城子寺有35種213冊。[2]歷史遺存因素是西部民間散存有大量民族檔案文獻遺產的重要原因。2.文化傳承因素。民族檔案文獻遺產是承載民族文化的重要載體和媒介，其傳承尤其是非物質檔案文獻遺產的傳承，除文字記錄傳承外，大多是以民族性的集體傳承為主。如盤王節是瑤族祭祀始祖的重大宗教節日，每年農歷十月十六舉行。節日短則三天兩夜，長達七天七夜，除舉行大型的祭祖儀式外，更以跳鼓舞和唱盤王歌以及反映歷史、生產、愛情的民歌為主要內容。《盤王歌》又稱《盤王大歌》、《盤古書》、《大路歌》等，主要敘述人類、民族、天地萬物的形成和發展，以及瑤族祖先遷徙發展和生產生活情況，是研究古代瑤族社會歷史、文化科技、宗教祭祀、經濟生活等狀況的重要口述檔案遺產。盤王節不僅保留了瑤族口述檔案遺產，對傳承瑤族宗教文化、舞蹈文化、音樂文化等其他非物質檔案文獻遺產亦發揮了重要歷史作用。[3]此外，許多民族檔案文獻遺產則通過父子、師徒等以口耳相傳的方式進行傳承，如貴州畢節著名彝族畢摩陳作真1895年生于世傳巫師家庭，七歲跟父親學習彝文，14歲學習彝文經書和宗教禮儀，19歲開始作法師，29歲承襲父職，任當地土司家族專職巫師。陳作真精通彝族宗教禮儀、彝文經書以及本民族歷史，在傳承民族歷史文化方面發揮了重要作用。[4]西部少數民族歷史文化的傳承還有火塘傳承、學校傳承、寺院傳承等方式。3.體制設置因素。為保護與傳承中華民族悠久的歷史文化，我國分別設置了檔案館、圖書館、博物館和文化館等系統，負責歷史文化及其載體文獻的征集與保護工作。1984年，根據《國務院辦公廳轉發國家民委關于搶救、整理少數民族古籍的請示的通知》，各民族地區民委都設立了“少數民族古籍整理出版規劃辦公室”，負責民族古籍的整理工作。由于學科視角不同，民族檔案文獻遺產多具有古籍、文物等多重屬性。一般而言，“民族古籍是指曾經在中華人民共和國疆域范圍內生活過的各少數民族和正在生活著的各少數民族在歷史上遺留下來的一切用文字，具有某種文化涵義的符號即口頭語言記錄下來的文化載體。這種文化載體可以分為四大類型，原生載體古籍、金石載體古籍、口碑載體古籍和書面載體古籍。”文物則是有文化價值的歷史遺留物，其形態主要是過去人們直接使用形成的實用性物品，如器具、工藝制品、建筑物和墓葬、遺址等，也包括金文、古籍、文檔、印章、貝葉和石刻等文獻。從民族檔案文獻遺產的內涵來看，其本質特征是具有原始性，而許多民族古籍、文物都具有這一本質特征。就外延而言，民族檔案文獻遺產中金石檔案、口述檔案和紙質檔案等都與民族古籍和文物有較大的交叉性。基于此，圖書館、博物館、民族古籍辦等都把許多民族檔案文獻遺產納入征集范圍，這就導致了諸多文化機構和政府部門參與其保護工作，形成大量檔案文獻遺產為眾多收藏單位分散保存的現實狀況。

文化遺產框架下西部散存民族檔案文獻遺產保護問題

1.將民族檔案文獻遺產納入文化遺產保護框架。民族檔案文獻遺產是我國珍貴文化遺產的重要組成部分。2005年，《國務院關于加強文化遺產保護的通知》第5條指出：“地方各級人民政府和有關部門要將文化遺產保護列入重要議事日程,并納入經濟和社會發展計劃以及城鄉規劃。要建立健全文化遺產保護責任制度和責任追究制度。地方各級人民政府也要建立相應的文化遺產保護協調機構。”文化遺產保護是我國一項重大的文化保護工程，將民族檔案文獻遺產明確納入文化遺產保護框架進行管理對構建其長效保護機制有重要意義：一是可將其納入國家文化遺產保護政策法規體系之內，在國家文化遺產保護政策和相關保護法規體系之下，對西部民族檔案文獻遺產進行資源建設與綜合保護。二是將民族檔案文獻遺產的保護列入政府文化遺產保護的重要議事日程與長期規劃之中，作為政府工作的重要內容得以長期開展。三是在文化遺產保護框架下可以得到國家在資金投入、人員培訓與機構設置等方面的大力支持。四是可以整合資源，動員相關政府機構與社會力量參與民族檔案文獻遺產的資源建設與保護發掘工作。2.文化遺產框架下民族檔案文獻遺產多元保護。由于民族檔案文獻遺產具有古籍、文物和文化遺產等多元屬性，并為眾多機構所保存，而將其全部集中到檔案館保護既不現實也不具有可操作性。為此，就要構建包括檔案館在內的民族檔案文獻遺產多元保護主體，具體而言要解決兩個重要問題：其一，保護主體的確立問題。就現有文化遺產管理體制而言，從文化遺產的保護力量、珍藏數量等方面評介，從事文化遺產保護的主要是民委古籍辦、圖書館、檔案館和博物館四大系統，也是保存民族檔案文獻遺產的主要單位和部門。鑒于此，可將四大系統確立為民族檔案文獻遺產主要保護主體。其二，集中保護問題。鑒于四大系統管理體制已經成熟，其他部門所管理的民族歷史文獻可以通過相關政策法規向相應的管理部門移交。如民委宗教部門的可向古籍辦移交，文化館的可向圖書館移交等。同時，四大系統內部也要對民族檔案文獻遺產實行分級集中管理，也就是按其珍稀程度、價值高低、現存數量、版本情況等劃分等級，采取移交、代存等方式，保留復印件，將原件集中到保管條件較好的省級檔案館、圖書館、博物館或民委古籍辦珍藏。其集中方式可在本系統集中，也可視實際情況實行跨系統集中。3.檔案館民族檔案文獻遺產保護的合作與交流。對具有圖書、文物等多重屬性的檔案管理按《檔案法實施辦法》規定：“對于既是文物、圖書資料又是檔案的，各級各類檔案館可以與博物館、圖書館、紀念館等單位相互交換重復件、復制件或者目錄，聯合舉辦展覽，共同編輯出版有關史料或者進行史料研究。”檔案館作為民族檔案文獻遺產的主要管理機構在其保護工作中要發揮積極的合作與交流作用。首先，編制聯合檢索目錄。西部各民族地區可先建立省級聯合檢索目錄，項目包括四大系統所存民族檔案文獻遺產的分類題名、數量、內容簡介、征集地、民族和檔案狀況等，以此為基礎，建立西部和全國聯合檢索目錄。同時，積極參與如少數民族古籍目錄等的其他系統聯合目錄的建設工作，以詳細掌握西部和全國民族檔案文獻遺產的總體情況。其次，建立文獻材料交換機制。在四大系統保存的民族檔案文獻遺產中，既有重復件也有相關文獻的缺失。為此，四大系統既可互通有無，通過托管的方式將民族檔案文獻遺產分類保存，也可相互交換重復件、復制件，以彌補各單位所藏民族檔案文獻遺產的缺失與不足。第三，資源共建與開發。在信息化背景下，四大系統都形成了豐富的數字化民族檔案文獻遺產，將其進行數字化資源集中建設，不僅技術可行，更易形成資源優勢。在資源發掘方面，既可聯合舉辦展覽，共同研究或編輯出版有關史料，也可以進行網上查詢利用，或出版電子編研文獻，發行民族傳統歌舞、工藝制作、說唱藝術等光盤，為社會提供利用這一珍貴的民族歷史文化遺產。4.西部民間散存非物質民族檔案文獻遺產聯合保護。在文化遺產保護框架下，非物質文化遺產的保護與搶救受到政府和社會的重視與關注，并投入大量人力、物力和財力對民間非物質民族文化遺產進行征集保護。在此背景下，西部檔案館、圖書館、民委古籍辦、博物館和民族研究所等都征集到豐富的非物質民族檔案文獻遺產。為做好搶救工作，西部各省區在文化廳的領導協調下，四大系統首先要摸清家底，通報非物質民族檔案文獻遺產采集信息，以確定工作計劃，避免重復征集問題。其次，合理規劃，分工合作，或按地區、或按民族、或按文獻遺產的類型，有針對性地對當地非物質民族檔案文獻遺產進行征集搶救。再次、分清重點，著重搶救瀕危非物質民族檔案文獻遺產。西部現存非物質民族檔案文獻遺產的生存狀況各不相同，就整個西部地區而言，亟待搶救的是民族口述歷史文化，以及部分瀕危民族醫藥、傳統工藝等，這些民族檔案文獻遺產的傳承人大多年歲已高，后續乏人，生存環境惡劣。為此，四大系統應投入更多的人力物力，重點搶救這些瀕危非物質民族檔案文獻遺產。

本文作者：華林姬興江王晉譚文君工作單位：云南大學公共管理學院情報與檔案學系

[摘要]本文應用新制度經濟學的思想和方法研究政府審計體制選擇問題。研究認為，政治制度和歷史傳統深刻影響著政府審計體制選擇，建立審計監察院并提高其行政級別符合中國政治制度和歷史傳統的審計體制改革方向。

[關鍵詞]政治制度；歷史傳統；政府審計；審計體制；路徑依賴

審計體制是政府審計組織制度中的核心內容之一，它直接決定著政府審計的工作質量與政府審計制度安排的有效性，一直受到我國學者的高度重視。審計體制有廣義和狹義之分，廣義審計體制是指審計監督機構的總體構成、隸屬關系、社會地位、機構設置、上下級關系和各自相對的職權范圍；狹義審計體制是指政府審計組織的隸屬關系和審計組織內部上下級之間的領導與被領導關系。本文主要在狹義審計體制的概念范疇內重點討論政府審計組織的隸屬關系及審計組織內部上下級之間的關系。

一、研究文獻回顧

目前，審計理論界關于政府審計體制的分類研究中得到廣為接受的是四種模式分類法，即將政府審計區分為立法型審計、司法型審計、行政型審計模式和獨立型審計模式[1].當然，也有學者、專家認為這四種分類的提法并不科學。李金華指出，世界所有國家的審計都是獨立的，不管是對議會負責還是對政府負責，都是獨立的。獨立性是世界各國審計最基本的共同特征，把獨立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一個層面上對比是不科學的。世界沒有一個國家的審計機關是立法型，多數國家的審計機關是對立法機構負責，向立法機構報告工作，而不作為議會的下屬單位。司法型確實存在，但不是完全意義上的司法型。行政型是存在的，隸屬于政府。很多國家的審計機關隸屬于政府，但又不完全是政府的職能部門，同時也要向議會報告工作[2].與此相似，劉家義將世界主要國家審計制度分為三類：（1）審計機關對議會負責并向議會報告工作，這種類型占大多數且越來越多，尤其是市場經濟發達國家大多如此；（2）審計機關屬于司法序列，擁有部分司法權，但要向議會報告工作并對議會負責。這些國家的審計法院，從組織架構來說，屬于司法序列，但同時必須對議會負責并向議會報告工作；（3）審計機關屬于政府序列，對政府負責并向政府和議會報告工作，典型的是中國。我國審計機關是政府組成部門，但每年的預算執行審計和其他財政收支審計情況既要向政府報告，又要受政府委托向人大常委會報告[3].

自1982年中國現行審計制度建立以來，我國學者就開始對中國審計體制選擇問題展開討論。楊時展以受托責任學說為基礎，得出“審計因受托責任的發生而發生，因受托責任的發展而發展”的結論，并認為各級政府審計機關應該獨立于各級政府之外，向著取信于民、聽信于民的方向發展[4]；秦榮生在分析了受托責任關系之后認為，我國審計署應歸屬于全國人大常委會領導，地方各級政府審計機關由地方各級人大常委會直接領導[5]；廖洪和余玉苗認為，一個國家的政治制度對該國的政府審計機關的隸屬關系具有決定性的作用，社會主義國家的政府審計機關只能隸屬于政府部門[6]；李齊輝等認為，審計環境決定審計制度，根據我國的審計環境，應建立一種政府審計機關擁有司法地位和相應的法律監督權、地方審計機關由省級直管的新型的政府審計制度[7]；尹平則在分析了我國現行政府體制利弊的基礎上，認為我國政府審計體制改革應采取漸進改良的方式，如現行政府審計機關向政府負責并報告審計結果，同時接受政府委托向人大報告工作，可以改為審計機關接受政府領導，向政府和人大同時報告工作[8].

[摘要]本文應用新制度經濟學的思想和方法研究政府審計體制選擇問題。研究認為，政治制度和歷史傳統深刻影響著政府審計體制選擇，建立審計監察院并提高其行政級別符合中國政治制度和歷史傳統的審計體制改革方向。

[關鍵詞]政治制度；歷史傳統；政府審計；審計體制；路徑依賴

審計體制是政府審計組織制度中的核心內容之一，它直接決定著政府審計的工作質量與政府審計制度安排的有效性，一直受到我國學者的高度重視。審計體制有廣義和狹義之分，廣義審計體制是指審計監督機構的總體構成、隸屬關系、社會地位、機構設置、上下級關系和各自相對的職權范圍；狹義審計體制是指政府審計組織的隸屬關系和審計組織內部上下級之間的領導與被領導關系。本文主要在狹義審計體制的概念范疇內重點討論政府審計組織的隸屬關系及審計組織內部上下級之間的關系。

一、研究文獻回顧

目前，審計理論界關于政府審計體制的分類研究中得到廣為接受的是四種模式分類法，即將政府審計區分為立法型審計、司法型審計、行政型審計模式和獨立型審計模式[1].當然，也有學者、專家認為這四種分類的提法并不科學。李金華指出，世界所有國家的審計都是獨立的，不管是對議會負責還是對政府負責，都是獨立的。獨立性是世界各國審計最基本的共同特征，把獨立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一個層面上對比是不科學的。世界沒有一個國家的審計機關是立法型，多數國家的審計機關是對立法機構負責，向立法機構報告工作，而不作為議會的下屬單位。司法型確實存在，但不是完全意義上的司法型。行政型是存在的，隸屬于政府。很多國家的審計機關隸屬于政府，但又不完全是政府的職能部門，同時也要向議會報告工作[2].與此相似，劉家義將世界主要國家審計制度分為三類：（1）審計機關對議會負責并向議會報告工作，這種類型占大多數且越來越多，尤其是市場經濟發達國家大多如此；（2）審計機關屬于司法序列，擁有部分司法權，但要向議會報告工作并對議會負責。這些國家的審計法院，從組織架構來說，屬于司法序列，但同時必須對議會負責并向議會報告工作；（3）審計機關屬于政府序列，對政府負責并向政府和議會報告工作，典型的是中國。我國審計機關是政府組成部門，但每年的預算執行審計和其他財政收支審計情況既要向政府報告，又要受政府委托向人大常委會報告[3].

自1982年中國現行審計制度建立以來，我國學者就開始對中國審計體制選擇問題展開討論。楊時展以受托責任學說為基礎，得出“審計因受托責任的發生而發生，因受托責任的發展而發展”的結論，并認為各級政府審計機關應該獨立于各級政府之外，向著取信于民、聽信于民的方向發展[4]；秦榮生在分析了受托責任關系之后認為，我國審計署應歸屬于全國人大常委會領導，地方各級政府審計機關由地方各級人大常委會直接領導[5]；廖洪和余玉苗認為，一個國家的政治制度對該國的政府審計機關的隸屬關系具有決定性的作用，社會主義國家的政府審計機關只能隸屬于政府部門[6]；李齊輝等認為，審計環境決定審計制度，根據我國的審計環境，應建立一種政府審計機關擁有司法地位和相應的法律監督權、地方審計機關由省級直管的新型的政府審計制度[7]；尹平則在分析了我國現行政府體制利弊的基礎上，認為我國政府審計體制改革應采取漸進改良的方式，如現行政府審計機關向政府負責并報告審計結果，同時接受政府委托向人大報告工作，可以改為審計機關接受政府領導，向政府和人大同時報告工作[8].

根據市里統一要求，××年接待經費實行統一包干，結合人大機關的實際接待能力，在確保做好接待工作的同時，本著精打細算、合理安排、節約開支的精神，制定本制度。

一接待范圍

⒈上級人大領導來××視察、檢查指導工作的；

⒉外地人大系統來××考察和聯系工作的；

⒊各級代表和鄉鎮街道人大（工作室）來反映情況、聯系工作的；

⒋因工作需要，經常委會領導批準安排的。公務員之家版權所有

同志們：

2012年，我區人大宣傳信息工作堅持正確的輿論導向，在宣傳人民代表大會制度，宣傳我區人大工作方面發揮了積極的作用。回顧一年來的宣傳信息工作，主要有以下特點：

一是區、鎮街人大領導進一步重視人大宣傳信息工作。區人大常委會2012年工作要點中明確提出要進一步加大宣傳信息工作力度，并召開了全區人大宣傳信息工作會議進行部署。區人大常委會領導對此十分重視，多次對做好人大宣傳信息工作提出要求和任務。區人大常委會各委辦也積極行動起來，根據工作實踐撰寫了多篇理論研討文章和信息。各鎮街人大負責人普遍提高了對人大宣傳信息工作重要性的認識，把人大宣傳信息工作列入重要議事日程，采取了一系列措施。部分鎮街人大負責人親自寫稿，并積極為通訊員寫稿提供線索，創造條件，調動了他們寫稿積極性，督促他們抽出時間采編信息，撰寫稿件。

二是全區人大工作與時俱進，開拓創新，為人大宣傳信息工作提供了豐富的素材。人民代表大會制度的堅持與不斷完善，人大及其常委會工作的不斷深入，為加強人大宣傳信息工作創造了有利條件，提供了更生動、更豐富的宣傳信息資源。過去的一年，對新一屆區人大常委會來說，是開拓創新的一年，常委會緊扣時代脈搏，關注百姓話題，在決定重大事項、監督、人事任免、代表工作以及自身建設中，亮點頻出，留下了一串閃光的足跡。常委會辦公室圍繞這些工作中的閃光點從多角度撰寫文章、編發信息，受到了市級以上媒體的關注。各鎮街人大注重行使職權與創新工作相結合，許多新舉措和工作成績也為鎮街人大宣傳信息工作提供了生動豐富的宣傳信息資源。

三是全區人大工作通訊員共同努力，宣傳信息工作取得較好成績。一年來，各位通訊員對人代會、常委會會議、執法檢查、視察、人大自身建設等活動的信息宣傳，體現了生動活潑的特色，取得了明顯成績。宣傳和信息的數量大幅增加，質量不斷提高，宣傳領域不斷拓寬，不僅導向正確、報道充分，而且改進文風、貼進群眾，增強了宣傳信息的實效。區人大常委會辦公室根據《區人大系統宣傳信息工作考核獎勵辦法》規定，決定對去年的宣傳信息工作先進單位和優秀通訊員進行表彰。去年宣傳信息工作先進集體是（共4個）：區人大常委會代表工作委員會、區人大常委會城廂街道工作委員會、河莊鎮人大主席團、坎山鎮人大主席團。優秀通訊員是（共8位）：區人大常委會代表工委的許志偉、區人大常委會財經工委的周紀忠、區人大常委會辦公室的孫浩和李志松、城廂街道的周建華、河莊鎮的徐凡明、戴村鎮的周建法和衙前鎮的李娜。

2012年，我區人大宣傳信息工作也存在著一些薄弱環節，主要是：部分鎮街人大負責人和通訊員對宣傳信息工作的重視程度還不夠，全年稿件上報或錄用稿件數量較少；部分鎮街人大通訊員發稿文體單一，內容缺乏新意，質量有待進一步提高；各單位離考核辦法規定的向市級及以上人大媒體投稿錄用的標準尚遠，只有一二個單位完成規定的任務。

政治、經濟體制是通過一定機制的運轉來實現的，而機制能否高速協調運轉決定于其機構的組合形式。市場體制下的機制通常由國家、社會、市場三大部件組成，國家靠行政機關主導，社會靠中介組織協調，市場靠工商企業運作。在社會中介體系的建設中，民政部門的民間組織管理身兼重任，尤其社會團體是社會中介組織的主體，因此，為了著眼大局立足現實做好社會中介體系的培育發展工作，有必要對我市社組織的現狀及發展趨勢做簡要的分析。

我市現有各類全市性社會團體1*個，按其發揮的社會作用可分為三大類：

一、行業性社會團體。這是一類由同行業企業自愿組成的群體組織，可以組織協調企業，形成群體力量參與國內外市場競爭，同時維護企業的經濟利益和合法權益，也進行行業自律，規范內部行業的不良競爭行為，化解企業間各類矛盾。行業協會在對外經濟活動中極具權威，但在我國還屬發育時期。我市現有行業協會九個（集體建筑企業協會、機械工業企業管理協會、電力企業管理協會、個體私營企業協會等），約占總數的5%。由于“官辦”色彩濃重，并非自發的組織，難以發揮應有作用。一些本來可以建立的協會還沒能建立起來，如木工機械協會、釣魚竿協會等。但隨著形勢發展，尤其是加入WTO后，國內外市場競爭日益復雜、激烈，行業協會的蓬勃發展是必然結果。榮成市漁業協會便是一個極好的范例和良好的開端。行業協會的建立與運行，既可大力促進我市的經濟發展，也可為市直機關減員提供一個好去處。

二、專業類社會團體。如資產評估協會、質量檢驗協會、建設監理協會、道路運輸協會、體育總會、機動車駕駛員協會、律師協會等，共157個，約占社團總數的80%。此類社會團體門類多、范圍廣、專業性強，分布在文化、教育、體育、衛生、財政、工商、稅務、法律等各個部門和系統。他們的主要作用是：對本專業系統進行業務管理、資格認證和協調服務，組織各種形式的培訓、交流、比賽、聯誼、評獎及其他活動。通過這些方式，規范本系統專業性的社會活動，并豐富人們的社會和家庭生活，提高公民的整體素質，形成良好的社會時尚，對社會穩定也起著重要的作用。

三、聯誼性社會團體。這是一類以愛好和友誼為基礎的社會群體，如海外交流協會、球迷協會、觀賞石協會等等，共16個，約占社團總數的8%。主要是通過建立良好的人際關系，促進國內外交往與交流。這些社團的活躍，對我市招商引資等經濟活動起著積極的作用，同時也推動了文化、教育、體育等事業的發展。

行業協會是經濟性的，是市場經濟體系的一個重要環節。聯誼性協會是交際性的，通過調節人際關系影響社會。而專業性協會卻另有特點，其門類設置與行政機關的職能分工相一致，有什么樣的職能就往往設立什么樣的協會，如技術監督部門的質量檢驗協會、司法部門的律師協會、城建部門的建設監理協會等。因而各大系統設立的專業性協會與政府職能轉變和行政機構改革有著密切的聯系，他們有著承擔行政機關剝離出的職能和分流的人員的任務。因此，有三個問題需要研究解決：1、社團組織機構的獨立問題。專業性社團與業務主管單位關系密切，往往直接受業務主管單位控制，“官辦”色彩濃重。從組織機構上看，往往是局長兼會長、副局長兼副會長、業務科長兼秘書長的“政社合一”的模式。*年初統計，我市103個社團的主要負責人由副處級以上行政領導干部兼任著，占社團總數的52%，這樣使這些社會團體難以構成獨立的法人主體。為解決這一問題，國務院*號文規定：“為加快政府職能轉變，更好地發揮社會團體的獨立作用，國務院各部委、各辦事機構、各直屬機構的領導同志今后不再兼任社團領導職務。”*號文又規定：“縣級以上各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關及所屬部門的在職縣（處）級以上領導干部不得兼任社會團體領導職務。”市委、市政府兩辦也明確規定：副處級以上行政領導干部應于*年6月20日之前辭去所兼社團職務。社團屬于民間組織，對負責人的素質要求高，因此部分年齡偏大和退休的行政、專業人員是社團負責人的首選對象。但由于社團負責人的更換涉及到好多問題，并有一系列的法制程序，所以真正使社團從行政機關中退出來，還有許多細致工作要做。2、社團的經濟財務獨立問題。設在系統內的專業性團體，經費來源一般較充足。99年財務檢查中有獨立帳戶的33個社團，年收入高的可達100余萬元，低的也有三、五萬元，一般的在二、三十萬元以上。經費來源有的靠業務單位撥款，有的直接向會員收取，個別也有收取服務費或興辦經濟實體的，其中濫收費、高收費和不當開支情況較為嚴重，真正用于社團活動的占少部分。如果能從政策上提供條件，讓他們開展有償服務等，籌集資金的路子還會更寬些。目前在機構獨立的基礎上，切實把社團的帳目獨立出來，按財經制度進行管理十分必要。這樣在機構改革中，只要專業性社團的責、權、利到位，對于政府職能轉變、構筑“小政府、大社會”、“社會事情社會辦”的格局將起到重要的支撐作用。3、社團和行政事業單位職能重疊問題。過去各大系統設立了部分副處級的事業單位，承擔著行政機關的部分職能。從大的趨勢看，這些事業單位可能被各類行業或專業協會所取代，這樣可以從根本上改變機構的性質，減輕財政負擔，使他們由吃“財政飯”變為“自籌資金、自聘人員、自主地開展活動”的中介組織。

政治、經濟體制是通過一定機制的運轉來實現的，而機制能否高速協調運轉決定于其機構的組合形式。市場體制下的機制通常由國家、社會、市場三大部件組成，國家靠行政機關主導，社會靠中介組織協調，市場靠工商企業運作。在社會中介體系的建設中，民政部門的民間組織管理身兼重任，尤其社會團體是社會中介組織的主體，因此，為了著眼大局立足現實做好社會中介體系的培育發展工作，有必要對我市社組織的現狀及發展趨勢做簡要的分析。

我市現有各類全市性社會團體198個，按其發揮的社會作用可分為三大類：

一、行業性社會團體。這是一類由同行業企業自愿組成的群體組織，可以組織協調企業，形成群體力量參與國內外市場競爭，同時維護企業的經濟利益和合法權益，也進行行業自律，規范內部行業的不良競爭行為，化解企業間各類矛盾。行業協會在對外經濟活動中極具權威，但在我國還屬發育時期。我市現有行業協會九個（集體建筑企業協會、機械工業企業管理協會、電力企業管理協會、個體私營企業協會等），約占總數的5%。由于“官辦”色彩濃重，并非自發的組織，難以發揮應有作用。一些本來可以建立的協會還沒能建立起來，如木工機械協會、釣魚竿協會等。但隨著形勢發展，尤其是加入WTO后，國內外市場競爭日益復雜、激烈，行業協會的蓬勃發展是必然結果。榮成市漁業協會便是一個極好的范例和良好的開端。行業協會的建立與運行，既可大力促進我市的經濟發展，也可為市直機關減員提供一個好去處。

二、專業類社會團體。如資產評估協會、質量檢驗協會、建設監理協會、道路運輸協會、體育總會、機動車駕駛員協會、律師協會等，共157個，約占社團總數的80%。此類社會團體門類多、范圍廣、專業性強，分布在文化、教育、體育、衛生、財政、工商、稅務、法律等各個部門和系統。他們的主要作用是：對本專業系統進行業務管理、資格認證和協調服務，組織各種形式的培訓、交流、比賽、聯誼、評獎及其他活動。通過這些方式，規范本系統專業性的社會活動，并豐富人們的社會和家庭生活，提高公民的整體素質，形成良好的社會時尚，對社會穩定也起著重要的作用。

三、聯誼性社會團體。這是一類以愛好和友誼為基礎的社會群體，如海外交流協會、球迷協會、觀賞石協會等等，共16個，約占社團總數的8%。主要是通過建立良好的人際關系，促進國內外交往與交流。這些社團的活躍，對我市招商引資等經濟活動起著積極的作用，同時也推動了文化、教育、體育等事業的發展。

行業協會是經濟性的，是市場經濟體系的一個重要環節。聯誼性協會是交際性的，通過調節人際關系影響社會。而專業性協會卻另有特點，其門類設置與行政機關的職能分工相一致，有什么樣的職能就往往設立什么樣的協會，如技術監督部門的質量檢驗協會、司法部門的律師協會、城建部門的建設監理協會等。因而各大系統設立的專業性協會與政府職能轉變和行政機構改革有著密切的聯系，他們有著承擔行政機關剝離出的職能和分流的人員的任務。因此，有三個問題需要研究解決：1、社團組織機構的獨立問題。專業性社團與業務主管單位關系密切，往往直接受業務主管單位控制，“官辦”色彩濃重。從組織機構上看，往往是局長兼會長、副局長兼副會長、業務科長兼秘書長的“政社合一”的模式。98年初統計，我市103個社團的主要負責人由副處級以上行政領導干部兼任著，占社團總數的52%，這樣使這些社會團體難以構成獨立的法人主體。為解決這一問題，國務院[1994]59號文規定：“為加快政府職能轉變，更好地發揮社會團體的獨立作用，國務院各部委、各辦事機構、各直屬機構的領導同志今后不再兼任社團領導職務。”[1998]17號文又規定：“縣級以上各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關及所屬部門的在職縣（處）級以上領導干部不得兼任社會團體領導職務。”市委、市政府兩辦也明確規定：副處級以上行政領導干部應于98年6月20日之前辭去所兼社團職務。社團屬于民間組織，對負責人的素質要求高，因此部分年齡偏大和退休的行政、專業人員是社團負責人的首選對象。但由于社團負責人的更換涉及到好多問題，并有一系列的法制程序，所以真正使社團從行政機關中退出來，還有許多細致工作要做。2、社團的經濟財務獨立問題。設在系統內的專業性團體，經費來源一般較充足。99年財務檢查中有獨立帳戶的33個社團，年收入高的可達100余萬元，低的也有三、五萬元，一般的在二、三十萬元以上。經費來源有的靠業務單位撥款，有的直接向會員收取，個別也有收取服務費或興辦經濟實體的，其中濫收費、高收費和不當開支情況較為嚴重，真正用于社團活動的占少部分。如果能從政策上提供條件，讓他們開展有償服務等，籌集資金的路子還會更寬些。目前在機構獨立的基礎上，切實把社團的帳目獨立出來，按財經制度進行管理十分必要。這樣在機構改革中，只要專業性社團的責、權、利到位，對于政府職能轉變、構筑“小政府、大社會”、“社會事情社會辦”的格局將起到重要的支撐作用。3、社團和行政事業單位職能重疊問題。過去各大系統設立了部分副處級的事業單位，承擔著行政機關的部分職能。從大的趨勢看，這些事業單位可能被各類行業或專業協會所取代，這樣可以從根本上改變機構的性質，減輕財政負擔，使他們由吃“財政飯”變為“自籌資金、自聘人員、自主地開展活動”的中介組織。