稽查機關范文10篇

自全市開展“三治三提升”活動以來，認真學習、貫徹落實全市和全局軟環境建設提升年動員大會精神，嚴格按照“三治三提升”活動統一部署，結合工作實際，認真組織實施，扎實有效推進，較好地完成動員學習階段任務。在查擺剖析階段，領導高度重視，通過召開座談會、個別談話、征求意見等多種形式，認真查找存在的突出問題。按照邊工作邊查找、邊學習邊整改的原則，做到合理安排、統籌兼顧，確保軟環境建設提升年活動各階段任務落到實處。同時，完善各項制度，把治庸、治懶、治散與強化內部管理有機結合，通過強化監督管理，切實增強活動的實效。

針對《通知》中要求的十個方面，我局通過集體自查自糾，現就查擺剖析階段情況匯報如下：

1、工作思路清楚、措施得力，但在工作創新方面還有空間，需要大家發揮各自的特長，在工作中勤思考、多動腦，努力創出工作的亮點和特色。

2、對市委、市政府和上級的決策部署堅決落實到位，全局上下政令暢通，沒有有令不行、政令不通的情況。

3、稽查工作的出發點和落腳點就是為了群眾的用藥安全有效，一切以群眾的利益為上，沒有在執法、服務等環節侵害企業和群眾利益的情況。

4、對上級部署的重大事項，局負責人親自負責，保證服務到位。

自全市開展“三治三提升”活動以來，M認真學習、貫徹落實全市和全局軟環境建設提升年動員大會精神，嚴格按照“三治三提升”活動統一部署，結合工作實際，認真組織實施，扎實有效推進，較好地完成動員學習階段任務。在查擺剖析階段，領導高度重視，通過召開座談會、個別談話、征求意見等多種形式，認真查找存在的突出問題。按照邊工作邊查找、邊學習邊整改的原則，做到合理安排、統籌兼顧，確保軟環境建設提升年活動各階段任務落到實處。同時，完善各項制度，把治庸、治懶、治散與強化內部管理有機結合，通過強化監督管理，切實增強活動的實效。

針對《通知》中要求的十個方面，我局通過集體自查自糾，現就查擺剖析階段情況匯報如下：

1、工作思路清楚、措施得力，但在工作創新方面還有空間，需要大家發揮各自的特長，在工作中勤思考、多動腦，努力創出工作的亮點和特色。

2、對市委、市政府和上級的決策部署堅決落實到位，全局上下政令暢通，沒有有令不行、政令不通的情況。

3、稽查工作的出發點和落腳點就是為了群眾的用藥安全有效，一切以群眾的利益為上，沒有在執法、服務等環節侵害企業和群眾利益的情況。

4、對上級部署的重大事項，局負責人親自負責，保證服務到位。

摘要:根據《稅收征管法》規定，稅務機關有權對納稅人、扣繳義務人進行稅務檢查。稅務稽查是專業化的稅務檢查，其作為稅收征管體系的重要組成部分，在“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”征管模式的改革中，隨著由傳統的稅務檢查向一級稽查轉變，稽查工作的重要性已被廣泛認可，充分認識稅務稽查的職能和現狀，對構建一個科學、規范、高效能的稽查體系，保障征管運行、維護稅收秩序、促進經濟發展都具有重要意義。但同時也應該看到，由于稽查法制建設的不規范，納稅人的整體納稅意識不高，素質發展的不平衡，以及稅務稽查干部的工作水平和敬業精神離工作職責的要求還尚有一定的距離，有待進一步提高。

關鍵字:稅務稽查職能思考對策

一、稅務稽查與稅務檢查的區別

稅務檢查相對稅務稽查范疇較大。首先，從字面來理解，“稅務稽查是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理工作的總稱。”雖說稅務稽查是稅務檢查和處理工作，但是對這種稅務檢查加了限定性的定語：是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查。可見，稅務稽查的目的性很明確，是對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的檢查，而且它的案源是經過選案分析系統和人工隨機產生的，它必須經過四個環節，這種具有特定目的、經過特定程序所進行的稅務檢查才是稅務稽查。其次，從目前稅務機關的實際操作來看，有些稅務檢查也不是稅務稽查。比如：管理分局對稅務登記證所進行的檢查、對停歇業戶所進行的檢查、對注銷稅務登記所進行的結算檢查。因為這些檢查都不是通過選案產生的，而是根據稅務機關正常管理需要所必須進行的管理性檢查工作。

稅務稽查與稅務檢查的主要區別有4個方面：（1）主體不同。稅務稽查的主體是稅務專業稽查機構，稅收檢查的主體可以是各類稅務機關，只不過征收、管理機構所從事的稅收檢查活動實際上是其管理活動的組成部分，是管理的一種手段。那種認為管理機構不能進行稅收檢查的認識是片面的。（2）對象不同。稅收檢查的對象可以是所有的納稅人和扣繳義務人，只要稅務機關認為有必要即可對其納稅和扣繳情況進行核查；而稅務稽查的對象是依據舉報或科學選案而確定的有涉嫌違法行為的納稅人、扣繳義務人。（3）程序不同。稅收檢查的程序相對簡單，而稅務稽查必須根據國家稅務總局制定的《稅務稽查工作規程》，經過選案、實施、審理、執行4個環節。（4）目的不同。稅收檢查往往是由于某種管理上的需要對納稅人的某一稅種、某一納稅事項或某一時點的情況進行檢查和審核，而稅務稽查一般是為打擊偷逃稅違法犯罪行為，對涉嫌違法的納稅人進行全面、徹底的檢查，以震懾犯罪，維護稅收秩序。可以看出，過去我們講的管理性檢查實際上屬于稅收檢查的范疇，而執法性檢查才是真正的稅務稽查。

二、稅務稽查的職能

隨著稅收征管體制的改革與完善，各級稅務稽查局（分局）成為實施稅務檢查的專門機關，新《征管法》對稅務機關實施稅務檢查賦予了更多的權限，同時對稅務機關應承擔的法律責任也作了進一步的明確，這就要求稅務稽查人員必須以國家稅收法律、法規為依據，對納稅人、扣繳義務人是否履行納稅義務進行嚴格的審核監督，防范和懲治納稅人的稅收違法犯罪行為，維護稅務管理和稅款征收工作秩序。為推動稅務機關依法治稅建設，確保稅務人員正確行使稅務稽查權，當前對稅務稽查人員行政執法的監督檢查應把握以下幾個問題：

一、充分認清開展執法監督檢查的重要意義，準確把握對稅務稽查人員行政執法監督檢查的特征

開展對稅務稽查人員行政執法行為的監督檢查，對于保證稅務機關依法行政，防止稅務人員徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權，維護納稅人權益，樹立政府機關良好形象，具有十分重要的意義。一是有利于保障稅務稽查機關履行法定職責，維護稅收的統一。稅務機關的稽查權來源于法律、法規，稅務稽查人員在行政執法中既不允許擅自超越法定權限，也不能隨意放棄法定職責。但在具體行政執法過程中，確實存在一些稅務稽查機關和稽查人員消極執法或越權執法的問題，造成有法不依、執法不嚴、越權執法以及違法不究的現象。二是有利于提高稅務稽查人員的執法水平。通過開展執法檢查，可以及時發現、查處和糾正稽查人員的違法行為，避免稽查中的隨意性，提高執法水平。而稽查人員執法水平的提高，在一定程度上也改善了稅務機關的形象。三是有利于維護納稅人的合法權益。在稅收法律關系中，稅務機關處于依法實施行政管理權的地位，納稅人處于接受管理的地位。如果對稅務執法主體的行為不加以監督和制約，必然導致稅務執法權的濫用，從而產生腐敗，侵害納稅人的合法權益。因此，加強對稅務稽查行政行為的監督檢查，確保稽查人員依法辦事，對維護納稅人的合法權益具有突出的意義。開展對稅務稽查人員行政執法進行監督檢查，是稅收行政執法監督檢查的重要內容之一，是各級稅務機關依據國家稅務總局的《稅收執法檢查規則》，對本級或者下級稅務稽查機關執行國家稅法的情況，進行檢查和處理的活動。具有以下幾個特征：一是開展執法監督檢查是各級稅務機關的內部自查行為。檢查的實施主體是各級稅務機關，《規則》規定，縣以上各級稅務機關的法制機構或承擔法制工作的機構是本級稅務機關執法監督檢查的工作機構，代表本級機關對本級機關的直屬機構或下級稅務機關實施稅收執法監督檢查，稅務機關內部其他部門（通常為監察部門或人事監察部門）予以配合，執法監督檢查的對象是各級稅務稽查機關及其稽查人員的執法活動。二是執法監督檢查的內容是稅務稽查機關及其稽查人員是否依法行政。主要是針對稽查機關和稽查人員執行稅收法律、法規、規章的情況以及稽查質量、稽查程序等情況進行檢查。檢查的目的在于確保稅務稽查權的正確運用，促進依法行政，提高稅務稽查效率。三是執法監督檢查具有直接、及時、靈活的特征。直接就是可以對稽查人員進行直接檢查，無須予告；及時就是可以在稅務稽查實施過程中進行跟蹤檢查；靈活就是檢查的方式可以多種多樣，可以抽查，可以重點檢查，也可以自查，既可以對稽查案卷資料檢查，還可以延伸到企業檢查。

二、認真研究稅務稽查執法的規律，找準執法監督檢查的切入點

稅務稽查是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理的行政行為。稽查工作分為選案確定稽查對象、實施稽查、審理、執行等環節，各環節分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行稅收法律、法規。在采用計算機選案分析系統進行選案和設立案件審理部門后，稽查實施成為整個稅務稽查的重點工作，稽查機關的大部分人力也主要是用于稽查實施。在實施環節，稽查人員直接面對納稅人，通過查帳、詢問、取證等手段，為稅務案件的定性、處理提供第一手資料，因此，當前對稽查機關進行執法監督檢查的重點應放在稽查實施階段。要保證執法監督檢查達到預期效果，必須掌握稅務稽查執法的特點，有重點地進行監督。一是稅務稽查是動態的執法過程。選案部門稽查計劃下達基層稽查所后，由稽查所分解落實到稽查小組去實施，有時是在規定的時間段內一次性下達多戶稽查任務，由稽查小組根據納稅戶的規模、所在地點等情況具體安排稽查時間，實施稽查時通常是采取上門實地稽查的方式進行，在納稅戶會計資料多、調查取證工作量大并且有其他不確定因素影響的情況下，為了提高稽查效率，有時需對兩戶以上納稅戶交叉實施稽查，使得稽查人員工作時間、地點具有不確定性，從而對他們及時進行執法監督檢查是一個動態的過程。二是稅務稽查參與人員少、知情范圍小。《稅務稽查工作規程》規定，實施稅務稽查應當兩人以上，在當前稽查任務重、稽查人力有限的情況下，通常都是采取主查、協查分工合作制，由兩人實施稽查。對稽查人員執行稅收法律、法規以及遵守廉政規定的監督，主要依賴于稽查人員的自我約束和相互制約監督。三是稽查人員具有一定的自由裁量權。各項稅收法律、法規和規章是稽查人員查處稅收違法行為的基本依據，也是要求稽查人員必須嚴格遵守的。但在實際操作中，由于現行的稅務行政處罰標準都有一個上限和下限，在處罰標準范圍內，對稅務違法行為處罰的具體定量，主要靠稽查人員依據稅收違法行為的性質、情節去理解和把握，這就要求稽查人員不受任何外界因素干擾，正確行使稽查執法權。同時，通過嚴格的案件審理和案件合議，也可最大限度地減少自由裁量權。四是稽查質量受稽查人員綜合素質的制約。首先是稽查人員的工作責任心，體現在稽查時是否盡職盡責，是否認真細致。其次是稽查人員的業務水平，包括對稅收政策的學習掌握程度、財務會計知識、稽查業務技能等。再次是稽查人員的思想道德觀念，是否站在維護稅法尊嚴、維護納稅人權益的立場，是否廉潔自律、不徇私情，只有稽查人員的綜合素質提高了，才能有效保證稅務稽查執法的質量。

三、開展稅務稽查執法檢查應堅持標本兼治原則，建立和完善稅務稽查執法責任追究制度

摘要：稅務稽查在稅收工作中的重要地位未能得到充分體現；稽查模式改革不徹底、實施不到位；稽查隊伍的素質有待提高；工作規程發生扭曲；稅收執法受到執法環境的制約。上述問題的存在很大程度上影響了我國稅務工作的有序進行，因此，必須進行稽查制度的改革，以期有效推動我國稅收工作的高效運行。

關鍵詞：稅務稽查；政策取向；執法環境；稽查管理體制

稅務稽查是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理工作的總稱。其目的是通過查處各類稅務違法行為，充分發揮其監督懲處作用，推進依法治稅，促進稅收征管，最大限度地減少稅收流失，保證國家財政收入。稅務稽查促進了社會主義市場經濟的穩定發展和有序運行。保證了稅收財政職能和經濟調節職能的有效發揮。便于發揮稅收監督職能，促進企業自我完善、自我發展。以確保稅收征管質量，推動稅務機關提高征管工作水平。總之，稅務稽查工作是界定納稅人、扣繳義務人的納稅義務、扣繳義務履行程序的有效工具，是完善稅收制度與稅收征管體系的信息反饋系統，是促進企業發展，推動稅務機關提高征管工作水平的重要手段，是完成稅收任務，保證國家財政收入的重要環節，是維護稅法權威、嚴肅稅收法紀、懲處稅收違法犯罪行為、培育良好納稅觀念、實現依法治稅的基礎保證。同時，我國稅務稽查在實際運行中也暴露出不少問題。

一、我國稅務稽查中存在的主要問題

1.稅務稽查在稅收工作中的重要地位未能得到充分體現。

我國現行稅務稽查工作仍停滯于以查增收或以查促收的階段。國家為了應付財政支出的高速增長，將稅收任務指標作為一項政治任務下達給稅務機關，稅務部門不得不在完成收入任務上狠下功夫，稅務稽查圍繞收入任務轉的現象大量存在。大量的稽查對象是針對那些易于查出問題的有利可得的企業，而對那些隱蔽較深，有嚴重偷逃稅現象的企業卻沒有進行有效查處。稅務機構分設以后，國、地兩稅機關為了各自的利益，互不聯系，加之納稅人存在繳納稅款時劃分稅種不清、申報資料不全等原因，造成大量重復稽查。此外系統內部征收與稽查為了完成各自任務發生磨擦，出現征收不能及時給稽查提供線索，稽查出來的問題也沒有反饋到征收工作中去的現象。

一、稅務機關的范圍界定

《征管法》及其實施細則把各級稅務局、稅務分局、稅務所以及省以下稅務局的稽查局都稱為稅務機關，這一規定值得商榷。筆者認為，它擴大了稅務機關的范圍，把稅務局的直屬機構和派出機構也稱為稅務機關。行政機關是指依法行使行政職權，具有獨立法律地位的各級政府和政府的組成部門。[1]它一般按行政區劃設立，是一種全職能的行政主體。在行政法學界也稱之為職權行政主體，即行政職權隨著組織的成立而自然形成，無須經其他組織授予的管理主體。[2]這些行政主體一般是在憲法和國家行政組織法中作出規定。我國《憲法》第85條規定：中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。第105條規定：地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。在我國《國務院組織法》中明確規定：中央的行政機關主要是國務院、國務院各部委、國務院的直屬局以及一些部委的直屬局。我國《地方人大和地方人民政府組織法》對地方行政機關也做出了規定，它們是各級地方人民政府、地方人民政府的派出機關，以及縣級以上地方人民政府的職能部門。所以，行政機關只能是各級政府、政府的派出機關以及縣級以上政府的職能部門。對稅務部門而言，只有作為縣級以上政府職能部門的各級稅務局(從國家稅務總局到縣稅務局)才是稅務機關。其中包括與稅務局性質相同的一些稅務分局，主要是一些直轄市、地級市稅務局在本轄區內的區、縣設置的稅務分局(下文還將詳細論述)。而稅務局的稽查局就不是一個行政機關，在2001年《征管法》實施以前，只是一個內設機構。當然，它之所以能夠成為行政主體，是因為2001年《征管法》及其實施細則特別授權后而取得行政主體資格。我國的行政主體理論把行政主體分為行政機關和法律、法規授權組織。從性質而言，稅務局的稽查局不是稅務機關，而只是一個授權行政主體。稅務所同樣也不是稅務機關，而只是縣稅務局的派出機構，也是因法律的授權而成為授權行政主體。

如果把稽查局和稅務所都定格為一個稅務機關，在稅務行政執法實踐中也會造成許多混亂。第一，會混淆稅務局與稽查局的關系。當我們把稅務局的稽查局也稱之為稅務機關時，那么它到底與作為稅務機關的稅務局是什么關系?是稅務局的一個直屬機構?還是與同級稅務局并列關系?很容易混淆二者的關系。第二，會把稽查局的職責與稅務局的職責混淆。稽查局的職責與稅務局的職責應該是有區別的。《征管法實施細則》第9條規定：稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。稅務局和稽查局的職責應當區分，避免職責交叉。稅務局所擁有的職權，稽查局就無權行使。例如：辦理稅務登記，征收稅款，對發票違法行為的處理，對未按規定辦理稅務登記的行為的處理，對編造虛假計稅依據的行為的處理等，都是稅務局的職權，稽查局都無權管理。第三，把稅務所也定性為稅務機關，混淆了行政機關與派出機構之間的關系。在我國行政主體理論中，行政機關與派出機構之間的關系十分明確而無爭議。派出機構只是行政機關的一個內設行政機構，由于法律、法規的特別授權之后，可以成為一個獨立的行政主體，在行政復議時能夠作為被申請人，在行政訴訟過程中，有資格成為被告。我國現行的行政復議法和行政訴訟法對此作了明確的規定。①而且，對于稅務所這一派出機構的設立也應更加規范，應該參照工商所和公安派出所的方式，專門制定單行條例對其設立、職責、內部機構等從法律上進行嚴格的規范。②也利于稅務所有效地行使其行政職權。

二、對稅務分局的界定

《征管法》第14條所提到的四個稅務行政主體，存在爭議的有兩個，即“稅務分局”和“稽查局”。對稅務分局的理解，在稅務執法實踐中存在兩種觀點。一種觀點認為，這里所稱的稅務分局僅僅指一些直轄市、地級市稅務局在本轄區內的區、縣設置的稅務分局，它是按行政區劃設立，與一級政府對應的全職能的稅務分局。如北京市稅務局在各區、縣設置的稅務分局。它不包括一些縣(市)、自治縣、旗稅務局按行業、區域或專業設置的稅務派出機構，如個體分局、城關分局、鄉鎮分局、石化分局等。另一種觀點認為，《征管法》第14條所提到的稅務分局也包括縣(市)、自治縣、旗稅務局所設置的稅務分局。這里所稱的稅務分局包括與稅務局性質相同、全職能的一級稅務機關已沒有爭議，《征管法》的一些條文對此也予以了肯定。例如，《征管法》和《征管法實施細則》的一些條款規定，經縣級以上稅務局(分局)局長批準，稅務機關有權對從事生產、經營的納稅人、扣繳義務人采取保全措施、強制措施，有權查詢其存款賬戶，有權調取其往年賬簿進行檢查；經該區的市、自治州以上稅務局(分局)局長批準，稅務機關可以查詢案件涉嫌人員的儲蓄存款。在這些條款中，括號里的“分局”就是指與稅務局性質相同的一類稅務機關。但在立法技術上，沒有必要在《征管法》的第14條把這類稅務分局單列出來與稅務局并列，可以與上述條款一致，即表述為“各級稅務局(分局)”。當然，最理想的是在這類機構設置、對外公告和掛牌時取消稅務分局的稱謂，直接稱為“某某區(縣)國家(地方)稅務局”，與一級政府對應起來。

《征管法》第14條所稱的“稅務分局”是否包括縣(市)、自治縣、旗稅務局所設置的稅務分局，以及這樣的分局是否具有獨立的執法主體資格，在稅務執法實踐中爭議很大。這一爭議包含兩個問題：一是《征管法》第14條所稱的“稅務分局”是否包括縣(市)、自治縣、旗稅務局所設置的稅務分局；二是這類分局是否具有執法主體資格。

一、稅務機關的范圍界定

《征管法》及其實施細則把各級稅務局、稅務分局、稅務所以及省以下稅務局的稽查局都稱為稅務機關，這一規定值得商榷。筆者認為，它擴大了稅務機關的范圍，把稅務局的直屬機構和派出機構也稱為稅務機關。行政機關是指依法行使行政職權，具有獨立法律地位的各級政府和政府的組成部門。[1]它一般按行政區劃設立，是一種全職能的行政主體。在行政法學界也稱之為職權行政主體，即行政職權隨著組織的成立而自然形成，無須經其他組織授予的管理主體。[2]這些行政主體一般是在憲法和國家行政組織法中作出規定。我國《憲法》第85條規定：中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。第105條規定：地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。在我國《國務院組織法》中明確規定：中央的行政機關主要是國務院、國務院各部委、國務院的直屬局以及一些部委的直屬局。我國《地方人大和地方人民政府組織法》對地方行政機關也做出了規定，它們是各級地方人民政府、地方人民政府的派出機關，以及縣級以上地方人民政府的職能部門。所以，行政機關只能是各級政府、政府的派出機關以及縣級以上政府的職能部門。對稅務部門而言，只有作為縣級以上政府職能部門的各級稅務局(從國家稅務總局到縣稅務局)才是稅務機關。其中包括與稅務局性質相同的一些稅務分局，主要是一些直轄市、地級市稅務局在本轄區內的區、縣設置的稅務分局(下文還將詳細論述)。而稅務局的稽查局就不是一個行政機關，在2001年《征管法》實施以前，只是一個內設機構。當然，它之所以能夠成為行政主體，是因為2001年《征管法》及其實施細則特別授權后而取得行政主體資格。我國的行政主體理論把行政主體分為行政機關和法律、法規授權組織。從性質而言，稅務局的稽查局不是稅務機關，而只是一個授權行政主體。稅務所同樣也不是稅務機關，而只是縣稅務局的派出機構，也是因法律的授權而成為授權行政主體。

如果把稽查局和稅務所都定格為一個稅務機關，在稅務行政執法實踐中也會造成許多混亂。第一，會混淆稅務局與稽查局的關系。當我們把稅務局的稽查局也稱之為稅務機關時，那么它到底與作為稅務機關的稅務局是什么關系?是稅務局的一個直屬機構?還是與同級稅務局并列關系?很容易混淆二者的關系。第二，會把稽查局的職責與稅務局的職責混淆。稽查局的職責與稅務局的職責應該是有區別的。《征管法實施細則》第9條規定：稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。稅務局和稽查局的職責應當區分，避免職責交叉。稅務局所擁有的職權，稽查局就無權行使。例如：辦理稅務登記，征收稅款，對發票違法行為的處理，對未按規定辦理稅務登記的行為的處理，對編造虛假計稅依據的行為的處理等，都是稅務局的職權，稽查局都無權管理。第三，把稅務所也定性為稅務機關，混淆了行政機關與派出機構之間的關系。在我國行政主體理論中，行政機關與派出機構之間的關系十分明確而無爭議。派出機構只是行政機關的一個內設行政機構，由于法律、法規的特別授權之后，可以成為一個獨立的行政主體，在行政復議時能夠作為被申請人，在行政訴訟過程中，有資格成為被告。我國現行的行政復議法和行政訴訟法對此作了明確的規定。①而且，對于稅務所這一派出機構的設立也應更加規范，應該參照工商所和公安派出所的方式，專門制定單行條例對其設立、職責、內部機構等從法律上進行嚴格的規范。②也利于稅務所有效地行使其行政職權。

二、對稅務分局的界定

《征管法》第14條所提到的四個稅務行政主體，存在爭議的有兩個，即“稅務分局”和“稽查局”。對稅務分局的理解，在稅務執法實踐中存在兩種觀點。一種觀點認為，這里所稱的稅務分局僅僅指一些直轄市、地級市稅務局在本轄區內的區、縣設置的稅務分局，它是按行政區劃設立，與一級政府對應的全職能的稅務分局。如北京市稅務局在各區、縣設置的稅務分局。它不包括一些縣(市)、自治縣、旗稅務局按行業、區域或專業設置的稅務派出機構，如個體分局、城關分局、鄉鎮分局、石化分局等。另一種觀點認為，《征管法》第14條所提到的稅務分局也包括縣(市)、自治縣、旗稅務局所設置的稅務分局。這里所稱的稅務分局包括與稅務局性質相同、全職能的一級稅務機關已沒有爭議，《征管法》的一些條文對此也予以了肯定。例如，《征管法》和《征管法實施細則》的一些條款規定，經縣級以上稅務局(分局)局長批準，稅務機關有權對從事生產、經營的納稅人、扣繳義務人采取保全措施、強制措施，有權查詢其存款賬戶，有權調取其往年賬簿進行檢查；經該區的市、自治州以上稅務局(分局)局長批準，稅務機關可以查詢案件涉嫌人員的儲蓄存款。在這些條款中，括號里的“分局”就是指與稅務局性質相同的一類稅務機關。但在立法技術上，沒有必要在《征管法》的第14條把這類稅務分局單列出來與稅務局并列，可以與上述條款一致，即表述為“各級稅務局(分局)”。當然，最理想的是在這類機構設置、對外公告和掛牌時取消稅務分局的稱謂，直接稱為“某某區(縣)國家(地方)稅務局”，與一級政府對應起來。

《征管法》第14條所稱的“稅務分局”是否包括縣(市)、自治縣、旗稅務局所設置的稅務分局，以及這樣的分局是否具有獨立的執法主體資格，在稅務執法實踐中爭議很大。這一爭議包含兩個問題：一是《征管法》第14條所稱的“稅務分局”是否包括縣(市)、自治縣、旗稅務局所設置的稅務分局；二是這類分局是否具有執法主體資格。

稅務稽查是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理工作的總稱。其目的是通過查處各類稅務違法行為，充分發揮其監督懲處作用，推進依法治稅，促進稅收征管，最大限度地減少稅收流失，保證國家財政收入。稅務稽查促進了社會主義市場經濟的穩定發展和有序運行。保證了稅收財政職能和經濟調節職能的有效發揮。便于發揮稅收監督職能，促進企業自我完善、自我發展。以確保稅收征管質量，推動稅務機關提高征管工作水平。總之，稅務稽查工作是界定納稅人、扣繳義務人的納稅義務、扣繳義務履行程序的有效工具，是完善稅收制度與稅收征管體系的信息反饋系統，是促進企業發展，推動稅務機關提高征管工作水平的重要手段，是完成稅收任務，保證國家財政收入的重要環節，是維護稅法權威、嚴肅稅收法紀、懲處稅收違法犯罪行為、培育良好納稅觀念、實現依法治稅的基礎保證。同時，我國稅務稽查在實際運行中也暴露出不少問題。

一、我國稅務稽查中存在的主要問題

1.稅務稽查在稅收工作中的重要地位未能得到充分體現。

我國現行稅務稽查工作仍停滯于以查增收或以查促收的階段。國家為了應付財政支出的高速增長，將稅收任務指標作為一項政治任務下達給稅務機關，稅務部門不得不在完成收入任務上狠下功夫，稅務稽查圍繞收入任務轉的現象大量存在。大量的稽查對象是針對那些易于查出問題的有利可得的企業，而對那些隱蔽較深，有嚴重偷逃稅現象的企業卻沒有進行有效查處。稅務機構分設以后，國、地兩稅機關為了各自的利益，互不聯系，加之納稅人存在繳納稅款時劃分稅種不清、申報資料不全等原因，造成大量重復稽查。此外系統內部征收與稽查為了完成各自任務發生磨擦，出現征收不能及時給稽查提供線索，稽查出來的問題也沒有反饋到征收工作中去的現象。

2.稅務稽查模式的改革不徹底，實施起來不到位。

隨著1997年我國征管體制的全面改革，新的稅務稽查模式也在全國范圍內逐步實施。但是現行稅務稽查模式在實施過程中卻存在著不少的問題，主要體現在：（1）由于稅務稽查職責在范圍上劃分不夠明確，使得上下級稽查機構之間相互爭奪范圍，搶奪稅源，甚至出現兩份稽查通知或處理決定下達同一企業，使得納稅人無所適從。這既造成了納稅人對稅務稽查機關依法行政認識上的誤解，有時又使稽查出來的問題因下達處理決定的不同而擴大化或者縮小化；（2）由于目前稽查的收入型模式和上述問題的存在，導致了稽查不深入，力度不夠大，為收入而稽查，從而出現了對一些違法行為查而不清、決而不剛的現象，執法的嚴肅性、公正性受到極大地削弱；（3）由于多級稽查格局的原因，一個年度內企業接受二級稽查十分普遍，部分企業甚至接受三級稽查，乃至更多級的稅務稽查，從而造成了重復稽查的問題，如果再加上地稅部門的稽查，企業確實不堪重負，生產經營難免不受影響；（4）由于現行稅收征管整體模式中征收、管理與稽查三者之間職責劃分不清，征管也搞稽查、稽查又兼征管，相互混淆，又相互脫節，從而出現稅收工作“盲點”。加之，由于我國市場經濟在運行過程中，法律仍不夠健全，社會上“拜金主義”等不良影響。目前在稅務系統內部仍存在個別腐化墮落者，他們大肆利用手中的稅收執法權力，以稅謀私，索賄受賄，貪污挪用稅款，亂征濫罰，擅自減免各項稅款，甚至與納稅人內外勾結，代開、虛開、盜賣增值稅專用發票，騙取出口退稅，給國家經濟建設帶來巨額損失。

隨著稅收征管體制的改革與完善，各級稅務稽查局（分局）成為實施稅務檢查的專門機關，新《征管法》對稅務機關實施稅務檢查賦予了更多的權限，同時對稅務機關應承擔的法律責任也作了進一步的明確，這就要求稅務稽查人員必須以國家稅收法律、法規為依據，對納稅人、扣繳義務人是否履行納稅義務進行嚴格的審核監督，防范和懲治納稅人的稅收違法犯罪行為，維護稅務管理和稅款征收工作秩序。為推動稅務機關依法治稅建設，確保稅務人員正確行使稅務稽查權，當前對稅務稽查人員行政執法的監督檢查應把握以下幾個問題：

一、充分認清開展執法監督檢查的重要意義，準確把握對稅務稽查人員行政執法監督檢查的特征

開展對稅務稽查人員行政執法行為的監督檢查，對于保證稅務機關依法行政，防止稅務人員徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權，維護納稅人權益，樹立政府機關良好形象，具有十分重要的意義。一是有利于保障稅務稽查機關履行法定職責，維護稅收的統一。稅務機關的稽查權來源于法律、法規，稅務稽查人員在行政執法中既不允許擅自超越法定權限，也不能隨意放棄法定職責。但在具體行政執法過程中，確實存在一些稅務稽查機關和稽查人員消極執法或越權執法的問題，造成有法不依、執法不嚴、越權執法以及違法不究的現象。二是有利于提高稅務稽查人員的執法水平。通過開展執法檢查，可以及時發現、查處和糾正稽查人員的違法行為，避免稽查中的隨意性，提高執法水平。而稽查人員執法水平的提高，在一定程度上也改善了稅務機關的形象。三是有利于維護納稅人的合法權益。在稅收法律關系中，稅務機關處于依法實施行政管理權的地位，納稅人處于接受管理的地位。如果對稅務執法主體的行為不加以監督和制約，必然導致稅務執法權的濫用，從而產生腐敗，侵害納稅人的合法權益。因此，加強對稅務稽查行政行為的監督檢查，確保稽查人員依法辦事，對維護納稅人的合法權益具有突出的意義。開展對稅務稽查人員行政執法進行監督檢查，是稅收行政執法監督檢查的重要內容之一，是各級稅務機關依據國家稅務總局的《稅收執法檢查規則》，對本級或者下級稅務稽查機關執行國家稅法的情況，進行檢查和處理的活動。具有以下幾個特征：一是開展執法監督檢查是各級稅務機關的內部自查行為。檢查的實施主體是各級稅務機關，《規則》規定，縣以上各級稅務機關的法制機構或承擔法制工作的機構是本級稅務機關執法監督檢查的工作機構，代表本級機關對本級機關的直屬機構或下級稅務機關實施稅收執法監督檢查，稅務機關內部其他部門（通常為監察部門或人事監察部門）予以配合，執法監督檢查的對象是各級稅務稽查機關及其稽查人員的執法活動。二是執法監督檢查的內容是稅務稽查機關及其稽查人員是否依法行政。主要是針對稽查機關和稽查人員執行稅收法律、法規、規章的情況以及稽查質量、稽查程序等情況進行檢查。檢查的目的在于確保稅務稽查權的正確運用，促進依法行政，提高稅務稽查效率。三是執法監督檢查具有直接、及時、靈活的特征。直接就是可以對稽查人員進行直接檢查，無須予告；及時就是可以在稅務稽查實施過程中進行跟蹤檢查；靈活就是檢查的方式可以多種多樣，可以抽查，可以重點檢查，也可以自查，既可以對稽查案卷資料檢查，還可以延伸到企業檢查。

二、認真研究稅務稽查執法的規律，找準執法監督檢查的切入點

稅務稽查是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理的行政行為。稽查工作分為選案確定稽查對象、實施稽查、審理、執行等環節，各環節分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行稅收法律、法規。在采用計算機選案分析系統進行選案和設立案件審理部門后，稽查實施成為整個稅務稽查的重點工作，稽查機關的大部分人力也主要是用于稽查實施。在實施環節，稽查人員直接面對納稅人，通過查帳、詢問、取證等手段，為稅務案件的定性、處理提供第一手資料，因此，當前對稽查機關進行執法監督檢查的重點應放在稽查實施階段。要保證執法監督檢查達到預期效果，必須掌握稅務稽查執法的特點，有重點地進行監督。一是稅務稽查是動態的執法過程。選案部門稽查計劃下達基層稽查所后，由稽查所分解落實到稽查小組去實施，有時是在規定的時間段內一次性下達多戶稽查任務，由稽查小組根據納稅戶的規模、所在地點等情況具體安排稽查時間，實施稽查時通常是采取上門實地稽查的方式進行，在納稅戶會計資料多、調查取證工作量大并且有其他不確定因素影響的情況下，為了提高稽查效率，有時需對兩戶以上納稅戶交叉實施稽查，使得稽查人員工作時間、地點具有不確定性，從而對他們及時進行執法監督檢查是一個動態的過程。二是稅務稽查參與人員少、知情范圍小。《稅務稽查工作規程》規定，實施稅務稽查應當兩人以上，在當前稽查任務重、稽查人力有限的情況下，通常都是采取主查、協查分工合作制，由兩人實施稽查。對稽查人員執行稅收法律、法規以及遵守廉政規定的監督，主要依賴于稽查人員的自我約束和相互制約監督。三是稽查人員具有一定的自由裁量權。各項稅收法律、法規和規章是稽查人員查處稅收違法行為的基本依據，也是要求稽查人員必須嚴格遵守的。但在實際操作中，由于現行的稅務行政處罰標準都有一個上限和下限，在處罰標準范圍內，對稅務違法行為處罰的具體定量，主要靠稽查人員依據稅收違法行為的性質、情節去理解和把握，這就要求稽查人員不受任何外界因素干擾，正確行使稽查執法權。同時，通過嚴格的案件審理和案件合議，也可最大限度地減少自由裁量權。四是稽查質量受稽查人員綜合素質的制約。首先是稽查人員的工作責任心，體現在稽查時是否盡職盡責，是否認真細致。其次是稽查人員的業務水平，包括對稅收政策的學習掌握程度、財務會計知識、稽查業務技能等。再次是稽查人員的思想道德觀念，是否站在維護稅法尊嚴、維護納稅人權益的立場，是否廉潔自律、不徇私情，只有稽查人員的綜合素質提高了，才能有效保證稅務稽查執法的質量。

三、開展稅務稽查執法檢查應堅持標本兼治原則，建立和完善稅務稽查執法責任追究制度

《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第九條規定：稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。可見，稅務稽查的職能主要應體現在執法上，稅務稽查應通過其在查處稅務違法行為中所表現出來的及時性、權威性和處理處罰的剛性，以及對征納雙方的監督制約作用而成為稅務機關強化稅收執法、推進依法治稅、確保國家稅收法律、法規正確貫徹實施的重要和有效的手段。而要確保稅務稽查職能的實現，在稽查體制的建立上采取何種稽查模式顯得尤為重要，科學、合理、適應我國國情的稽查模式對促進稽查工作，充分發揮稽查的職能作用具有十分重要的意義，總局2001年開始倡導和推行的一級稽查模式，通過各地兩年多的實踐，對建立以專業化管理和各環節相互制約為標志稽查體系，強化稅務稽查的職能作用等方面都起到了積極的作用，但實踐中仍存在一定的問題，有待進一步完善。

一、一級稽查模式的運行，全面推動了稽查工作

一級稽查模式是稅務稽查體制理論和實踐的創新。那么，什么是一級稽查模式？在弄清這個問題之前，我們首先要弄清什么是稅務稽查，傳統觀點認為，稅務稽查是稅務機關對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況進行審查、監督和處理活動。可見，長期以來，我國對稅務稽查和稅務檢查的概念是不加區分的，僅僅因為工作需要的時在文字上加以區別，這種將稅務稽查和稅務檢查混為一談的觀念，不僅無助于正確界定征收管理、稽查各自的職責，而且容易導致對稅務稽查職能認識上的錯位。筆者認為稅務稽查是稅務稽查專業機構依據法律、法規和相應規程，對有涉稅違法行為的納稅人或扣繳義務人所進行的稅務檢查和處理活動。其涵義有以下幾方面：一是稅務稽查的主體應是從事稅務稽查的專業機構；二是稽查的對象應是經科學選案或舉報等途徑而確定的有涉嫌違法行為的納稅人或扣繳義務人；三是稅務稽查應遵循法定的程序，必須經過選案、檢查、審理、執行四個環節；四是稅務稽查通過打擊偷稅、逃避追繳欠稅、抗稅、騙取出口退稅等涉稅違法行為，以達到震懾犯罪，維護稅收秩序的目的。從上述分析我們可以把稅務稽查的職能概括為監督、處罰、威懾和收入四個方面。由此可見，一級稽查模式首先要符合稅務稽查的本質要求，其次要與其職能相吻合。筆者認為，一級稽查模式是通過在縣以上稅務機關設立相對獨立的稅務稽查專業機構，配備專業化的稅務稽查人員，在本級稅務機關和上級稽查機構的共同領導下，依法律、法規和法定程序的規定，獨立行使稅務稽查職能，查處涉稅違法案件。由于一級稽查模式適合我國的的基本國情，與稅收征管改革的總體思路相一致，符合稅務稽查工作的內在要求，因此，具有先進性、適應性、法律性的特點，對推動稽查工作的發展，具有積極的意義。

（一）從宏觀上看，實行一級稽查模式，有利于推進依法治稅。依法治稅是依法治國的重要組成部份，是依法治國方略在稅收領域中的具體體現。依法治稅要求征納雙方自覺遵守稅法、自覺履行稅法規定的權利、義務。稅務稽查由于其在查處稅收違法行為中的特殊的職能作用，是稅務機關強化稅收執法、推進依法治稅的強有力手段。在一級稽查模式下，一方面，稅務稽查機構具有相對獨立性，并把稅務稽查的獨立性、整體性、權威性融為一體，大大減少了各方面的干擾，特別是獨立執法權的行使，以事實為根據，以法律、法規為準繩成為稅務稽查機構查處稅務違法案件唯一標準，使稽查工作逐步由收入型向執法型轉變。另一方面，稅務稽查機構作為執法主體之一，其執法行為也受到了嚴格的監督，其監督主要來自以下幾方面，一是各級稅務機關對稽查機構的監督；二是上級稽查機關對下級稽查機構的監督；三是社會各界對稽查機構的監督。在方方面面的監督之下，促使稅務稽查機構自覺依法行政，從而推進依法治稅。

（二）有利于充分發揮稅務稽查的職能作用，提高稽查工作效率。稅務稽查原有的模式主要有“二級稽查”，其主要的形式是在縣以上稅務機關設立稽查機構的同時，在稅收征管部門內設檢查部門，稽查機構相當于各級稅務機關的內設機構，無獨立的執法主體資格或主體資格不明確，與征管部門內設的檢查部門間職責不清，職能不明，從而導致實際工作中重復稽查、交叉稽查的現象比較嚴重，對同類性質、情節相似的稅務違法案件處理結果大相徑庭，顯失公正，稽查力度被削弱，剛性不強，稽查的目的以收入為主，而非執法型，稅務稽查的職能作用無法充分發揮，而在一級稽查模式下，稽查計劃統一由稽查專業機構采取科學的選案方式進行管理，避免了重復稽查和交叉稽查，稽查實施按照法定的程序和規范化的要求進行，避免了稽查實施的混亂狀況，體現了執法的規范性，對涉稅違法行為的處理由于是同一機構作出的，可以有效地避免時輕時重，體現公正性。

（三）獨立執法主體資格和上下聯動態勢的形成，有利于稽查機構加強自身建設。一級稽查模式下，一方面各級稽查機構在組織上、執法上、工作上、考核上都相對獨立，特別是新《征管法》對稽查機構執法主體資格的明確，在一定范圍內排除了各方面的干擾，有利于各級稽查機構依法行政，嚴格執法，為機構建設和培養一支高素質的稽查隊伍提供了條件。另一方面，稽查機構實行各級稅務機關和垂直稽查系列的雙重管理，各級稽查機構既對本級稅務機關負責，又對上級稽查機構負責，上級稽查機構對下級稽查機構既有工作的指導權，稽查業務的管理權，又有稽查經費安排權，在這種雙重管理的體制下，既有利于稽查機構在各級稅務機關和上級稽查機構的統一領導下開展工作，又有利于加強對稽查工作的監控管理，促進稽查機構的自身建設。