逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表

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總書記在黨的十七大報告中，強調堅定不移地發展社會主義民主政治。在談到擴大人民民主，保證人民當家作主時指出，建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。盛華仁副委員長在參加黨的十七大代表團討論時說，報告反映了全黨全國各族人民的共同心愿，要貫徹落實報告的要求，通過調查研究，修改現行法律規定，使城鄉人民擁有同等的民主選舉權。應當說，逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，是我國社會主義民主政治發展的一大舉措和重大進步。

一、原來不能實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表

人大代表選舉是我國民主政治的一個窗口。選舉的平等性原則，是法律面前人人平等的憲法原則在選舉中的體現，是選舉的一條重要原則。按照這一原則，不僅每一選民在一次選舉中只有一個投票權，而且相同數量的選民應當選舉大致相同數量的代表，就是說要一人一票，一票一值。根據這一原則，要以所在行政區域的人口數和人大代表名額數平均進行測算，來分配和選舉出人大代表。這些年來，選舉平等原則中的一人一票我們早已做到并且做得比較全面、徹底，但一票一值我們沒有完全做到。

1953年，我國誕生了第一部選舉法。這部法律對我國各級人大代表中農村與城市每一代表所代表的人口數作了不同的規定，即自治州、縣、自治縣為4：1，省、自治區為5：1，全國為8：1。就是說，同一行政區域內每一代表所代表的人口數在農村與城市是不同的。同樣選舉出一名本級人大代表，在自治州、縣、自治縣的農村如果是4千人，在城市則是1千人；在省、自治區的農村如果是5萬人，在城市則是1萬人；在全國的農村如果是80萬人，在城市則是10萬人。鄧小平同志在這部法律草案的說明中指出：“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的。”“隨著我國政治、經濟、文化的發展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度。”當時之所以不實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，主要是考慮到我國的實際情況。我國是一個農業大國，農村人口占大多數。城鎮相對農村來說，人口較少，而城鎮在我國各地又往往是政治、經濟、文化中心，是工人以及各界代表人物居住比較集中的地區。如果人大代表實行城鄉按相同人口比例選舉，人大代表的成分就會是大多數來自農村，工人以及其他各界的代表比例就會是很小，從而影響到人民代表大會的廣泛性，不利于調動各方面的積極性。我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，代表選舉要體現工人階級的領導地位，反映工業化發展的方向。1953年，我國當時的城鎮人口只占全國人口總數的10.6%。如果農村與城市每一代表所代表的人口數相同，城鄉按相同人口比例選舉人大代表，可以想象那結果是個什么情況。

我國農村人口占大多數的局面，存在了很長一段時期。而且，受政治、經濟、文化等狀況發展的制約，我國的民主政治在相當長一個時期發展的也比較緩慢。1979年修改選舉法時，對1953年的農村與城市每一代表所代表的人口數不同的規定就沒有作出改變。

改革開放以來，我國的政治、經濟、文化等各方面都有了長足的發展，城鄉人口比例也發生了較大的變化。1995年，我國城鎮人口占人口總數的比例就達到了21%。為了適應這一新情況的變化，1995年修改選舉法時，對原來的比例作了適當修改，縮小農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，將省、自治區和全國這兩級人民代表大會中農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，從原來的5：1、8：1，統一修改為4：1。就是說，同樣的人口數，農村的人大代表名額是城市的四分之一。這符合當時我國的實際，又體現了民主漸進的原則，使我國的選舉制度向更為平等的方向邁出了一大步。

二、現在可以考慮實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表

這些年來，特別是近年來，一直有各種呼吁要求改變農村與城市每一代表所代表的人口數不同的比例的做法。包括在全國人代會上，經常有代表通過提出議案或者建議的方式，要求修改選舉法的有關規定，盡快實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。一些學者更是對原來的做法提出了質疑，認為如果還繼續實行下去，不僅使本來是多數的農村人口不能在作為國家權力機關的人大中得到充分代表，影響農民的訴求，對農民較多的省份和地方不利，不利于鼓勵流入地更好地吸納農民工等農村人口，而且縮減了人大和政府的授權基礎，影響了人大和政府的威信和作用。

解決“三農”問題，是我們各項工作的重中之重，其中的一個重要要求，就是要鞏固農業的基礎地位，統籌城鄉發展，保障農民利益，包括經濟上、政治上、文化上等的應當與城市居民享有的平等的權利，調動農民的積極性。這些年來，我們已經通過取消農業稅、實行農村合作醫療和農村義務教育等措施進一步維護了廣大農民的經濟上、文化上的權益，也通過村民自治等形式擴大了農村的基層政治民主，但還必須改變以農村與城市每一代表所代表的人口數不同比例為特征的城鄉居民政治上不平等的局面。保障人權已被寫入我國憲法，保障農民的作為公民基本政治權利的選舉權平等非常重要。我們貫徹以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀，不能忽略廣大農民的政治權益，不能忽視廣大農民的感受。

隨著時間的推移，我國的經濟與社會已經發生了深刻的變化，城鄉差別日益縮小，農民的民主法制意識也在不斷提高，為逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表創造了前提和基礎。資料顯示，1953年以來，我國城鄉居民人數比例出現了此消彼長的變化。國家統計局根據2005年全國1%人口抽樣調查數據推算，2006年底中國大陸，城鎮人口數為5.77億人，農村人口數為7.37億人，農村人口占全國人口總數的56%。按目前城市化、工業化發展的勢頭，這個比例還會不斷變化。用不了太久時間，城鎮人口就會超過農村人口。根據黨的十七大明確的全面建成小康社會的奮斗目標，到2020年，我國的城鎮人口比重將明顯增加。現在，一些地方已經或者正在醞釀取消農業人口，統稱為‘居民戶’，用“一元制”代替原來的“二元制”的戶籍登記管理模式。在這種情況下，原來實行的農村與城市每一代表所代表的人口數不同的做法，不僅使廣大農民的利益得不到保證，而且也越來越失去意義。

黨的十七大明確提出，人民民主是社會主義的生命。政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應。深化政治體制改革，必須堅持正確政治方向，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標。要從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，更好地保障人民權益和社會公平正義。黨的十七大，已經向世人進一步宣示了我國尊重和保障人權，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的各種權利，為我們保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權提供了重要思想指導和理論基礎。黨的十七大提出的逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的建議，是中國共產黨作為執政黨審時度勢，為確保每一具有選舉權、被選舉權的公民都能享有和實現憲法和法律賦予的平等權利所提出的一項重要建議。這一建議付諸實施，不僅可以解決農村人口不能和城市人口享有平等的選舉權的問題，使廣大農民的利益和意志在國家權力機關得到充分體現，同時也有利于順利將大量農民工轉變成工人，鞏固工人階級在國家政權中的領導地位，切實保障包括廣大農民在內的廣大人民群眾的民主權利。這也是黨的十七大提出的“保障人大代表依法行使職權，密切人大代表同人民的聯系”的客觀需要，將使人大代表更具有代表性、廣泛性，發揮好代表的作用。從講政治的角度來說，這順民心、合國情，必將進一步擴大我國的社會主義民主，建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明，更好地構建社會主義和諧社會，因而是我國社會主義民主政治發展的重大進步。

三、城鄉按相同人口比例選舉人大代表要逐步實行

黨的十七大提出的城鄉按相同人口比例選舉人大代表的建議，講的是要“逐步實行”。

應當說，選舉平等是要堅持的一個民主原則，但民主的發展是要受到一個國家當時的政治、經濟、文化發展水平制約的，不能超越國情的實際。平等，只能逐步實現，期望明天一下子就實現選舉權的完全平等，是不現實的。建國以來的歷史也證明，適當縮小農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，到最后完全實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，是一個漸進的過程，需要逐步進行。

我國長期形成的城鄉二元社會結構在短期內還不能完全改變，戶籍制度改革也需要一個時間，經濟與社會發展水平在地區間的不平衡也制約著民主進程的速度。而且，我國選舉制度的不斷健全、完善和發展，需要與政治體制改革總體進程相適應，與經濟體制改革相比，政治體制改革更要循序漸進、積極穩妥。

還要充分考慮到推進這一進程帶來的后果和社會影響，其中之一就是這將使選舉出席各級人民代表大會代表名額以及代表的人口數等情況發生變化。例如選舉六屆全國人大代表時，根據的是8：1的規定，結果是農村每104萬人選一名全國人大代表，城市每13萬人選一名全國人大代表。選舉九屆和十屆全國人大代表時，根據的是修改后的4：1的規定，結果分別是農村每88萬人或者96萬人選一名全國人大代表，城市每22萬人或者24萬人選一名全國人大代表。如果縮小這個比例，在代表名額總數不變的情況下，原來一些農業人口較多的省、自治區應選全國人大代表的名額會有增加，而一些城鎮人口較多的省和幾個直轄市應選全國人大代表的名額會有減少。最終的結果，就是農民代表的數量和比重增加，會直接影響到作為國家權力機關的人大作用的發揮和履行職責的效能。還要考慮到，我國的人大代表選舉的直接選舉和間接選舉這兩種方式，也會有不同的情況。還有一種情況，實行城鄉同比例人口選舉人大代表，可能使一些特殊地方或者群體的代表人數下降較多，而這需要作出特殊規定，保證其一定的代表名額。

新一屆的從去年下半年開始的為期一年半的全國縣鄉人大代表選舉工作將在今年年底結束，設區的市、自治州和省、自治區、直轄市的人大代表選舉工作正在準備或者進行，全國人大代表也將于明年1月選出。就是說，全國各級人大的代表，一般都是在今年或者今年年底左右開始執行代表職務。人大代表實行任期制，代表一旦選出，就要執行代表職務五年，干滿一屆。從實際情況看，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，如果進展順利和快的話，也只能在下一屆了，就是說要在四五年之后。

逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的建議，現在還只是一個建議。要將黨的這一的主張，通過法定程序轉變成國家意志，還要做大量工作。現行選舉法的有關條款肯定要修改，什么時候修改，如何修改，要進行大量的調查研究和科學論證，不是一蹴而就的事情。需要盡快啟動立法程序。還要做好有關的宣傳解釋工作，特別要對廣大農民進行教育、引導，使他們更好地知道自己的民主權利和如何依法行使自己的民主權利。

黨的十七大提出的逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的建議，強調了“逐步實行”，體現的是一種求真務實的科學態度。我們要把思想和行動統一到黨的十七大的精神上來，按照有關要求認真、扎實地做好相關工作，努力把逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的建議變成美好的現實。