逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

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黨的十六屆六中全會《決定》明確提出，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是逐步形成惠及全民的公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。從我國現(xiàn)階段的實(shí)際情況出發(fā)，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵是什么？為什么必須逐步實(shí)行這樣一種基礎(chǔ)性的制度安排？應(yīng)如何為此提供相應(yīng)的體制保障？搞清楚這些問題，有助于我們更好地貫徹落實(shí)《決定》精神，扎實(shí)推進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)。

基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及客觀必然性

對基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，可以從三個方面來理解。第一，全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會應(yīng)該均等。我國有13億人口，盡管每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務(wù)的機(jī)會方面應(yīng)該是均等的。第二，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當(dāng)然，這里講的不是所有公共服務(wù)，而是基本公共服務(wù)。第三，在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過程中，尊重社會成員的自由選擇權(quán)。社會成員的需求千差萬別，某些社會成員可能不去享受社會為之提供的公共服務(wù)，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年義務(wù)教育學(xué)校上學(xué)，而是送到私立的學(xué)校就讀。這是完全可以的，應(yīng)該尊重這些社會成員的選擇權(quán)。尊重人民的自由選擇權(quán)與尊重人民享有均等的基本公共服務(wù)的權(quán)利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服務(wù)的框架之內(nèi)，也應(yīng)想方設(shè)法讓人們有自由選擇的空間，不能把基本公共服務(wù)均等化搞成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的“配給制”。

為什么在我國現(xiàn)階段需要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化呢？這可以從三個角度來分析。

從理論角度來分析，實(shí)行基本公共服務(wù)均等化是體現(xiàn)以人為本和彌補(bǔ)市場公共品供給失靈的重要制度安排。堅(jiān)持以人為本，就是堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，就要既滿足全體人民的物質(zhì)生活需要，也滿足其精神生活需要、生命健康需要、安全需要以及參與政治生活和社會生活的需要。為了達(dá)到這一目標(biāo)，就必須實(shí)行基本公共服務(wù)均等化。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和我國改革開放的經(jīng)驗(yàn)都說明，在提供私人物品和私人服務(wù)方面，市場機(jī)制的作用是不可替代的；但在提供公共物品和公共服務(wù)方面，市場機(jī)制卻存在失靈或局限性，需要通過基本公共服務(wù)均等化的機(jī)制來彌補(bǔ)。

從實(shí)踐角度來分析，實(shí)行基本公共服務(wù)均等化是緩解社會矛盾的現(xiàn)實(shí)需要。目前，我國社會總體上是和諧的，但也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，如城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)社會之間發(fā)展不平衡等。就區(qū)域發(fā)展差距來說，試圖在短期內(nèi)讓中西部趕上東部發(fā)達(dá)地區(qū)是不現(xiàn)實(shí)的。而在經(jīng)濟(jì)總量和人均國民收入一時趕不上發(fā)達(dá)地區(qū)的情況下，在民眾的基本公共服務(wù)方面逐步實(shí)現(xiàn)均等化則是可能的。因此，縮小公共服務(wù)方面的差距，對于緩解區(qū)域發(fā)展矛盾具有積極作用和重要意義。當(dāng)前，廣大人民群眾對公共物品和公共服務(wù)的需求迅速上升與公共物品和公共服務(wù)供給不足且配置失當(dāng)之間的矛盾比較突出，就業(yè)培訓(xùn)、社會保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、廉租房、安全生產(chǎn)、社會治安等關(guān)系群眾切身利益的問題愈益凸顯。逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是緩解和消除這些矛盾現(xiàn)實(shí)可行的選擇。

從國際角度來分析，基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)今世界大多數(shù)國家社會政策的發(fā)展趨勢。現(xiàn)在很多國家都把基本公共服務(wù)的供給作為治理國家的重要政策。一些國家之所以比較穩(wěn)定，甚至在國家神經(jīng)中樞出現(xiàn)變化的情況下依然能夠保持秩序穩(wěn)定，與其基本公共服務(wù)的均等化密不可分。我國逐步實(shí)行這項(xiàng)制度安排，是一個必然趨勢。

基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容

把握基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容，在總體上應(yīng)注意兩點(diǎn)：一是范圍要適中——不能過寬或過窄；二是標(biāo)準(zhǔn)要適度——不能過高或過低。基于此，我國實(shí)行基本公共服務(wù)均等化應(yīng)包括四方面的內(nèi)容：

在就業(yè)服務(wù)和基本社會保障等“基本民生性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化。就業(yè)是民生之本。人民群眾能不能享受基本公共服務(wù)，首先要看就業(yè)服務(wù)。我國目前面臨著巨大的就業(yè)壓力，解決就業(yè)問題要確立勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)的機(jī)制。從政府角度來說，應(yīng)把“促進(jìn)就業(yè)”擺在公共服務(wù)的突出位置，強(qiáng)化促進(jìn)就業(yè)的職能，保證就業(yè)服務(wù)的均等化。比如，以城市為中心逐步建立就業(yè)的公共服務(wù)體系，特別是做好公益性、面向全體勞動者的就業(yè)培訓(xùn)和信息服務(wù)；建立縣、鄉(xiāng)兩級就業(yè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；建立面向困難地區(qū)、困難行業(yè)、困難群體的就業(yè)援助制度。“基本民生性服務(wù)”還有一個很重要的方面是社會保障。構(gòu)建嚴(yán)密而可靠的社會保障安全網(wǎng)，需要繼續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、婦女生育保險以及農(nóng)村的社會保險，同時積極發(fā)展社會救助、社會福利和慈善事業(yè)。目前，這項(xiàng)工作的難點(diǎn)在于城市與農(nóng)村的社會保障差距較大。應(yīng)在繼續(xù)推進(jìn)城市社會保障事業(yè)發(fā)展的同時，著力加快農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展步伐，以盡快建立并完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度，并逐步實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村全覆蓋。

在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化。一是義務(wù)教育。從國情出發(fā)，教育的基本公共服務(wù)均等化可鎖定在對義務(wù)教育的保障上，即普及和鞏固城鄉(xiāng)義務(wù)教育。只要是適齡兒童，不論在城鎮(zhèn)還是在鄉(xiāng)村，不論在東部還是在中西部，都有權(quán)利享受九年義務(wù)教育。為此，一方面應(yīng)提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，保障義務(wù)教育階段的投入；另一方面應(yīng)深化教育體制改革，提高教育質(zhì)量，從體制上為義務(wù)教育均等化提供保障。二是公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療。公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障具有公益性質(zhì)，應(yīng)列入均等化的范圍。應(yīng)強(qiáng)化政府責(zé)任，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度。三是公共文化。隨著人民生活水平的提高，對精神文化產(chǎn)品的需求日益旺盛。在提供精神文化產(chǎn)品方面，要把文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)區(qū)分開來。文化事業(yè)有公益性，可以均等化，像公共圖書館、農(nóng)村文化室等，屬于政府應(yīng)該提供的基本文化事業(yè)服務(wù)。而文化產(chǎn)業(yè)則是市場性的，主要靠市場調(diào)節(jié)。目前，公共文化的數(shù)量和質(zhì)量與人民群眾的需求之間存在著不足和脫節(jié)現(xiàn)象。應(yīng)深化文化體制改革，積極發(fā)展公共文化事業(yè)，以滿足群眾的精神文化需求。

在公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化。公益性基礎(chǔ)設(shè)施可分拆出兩個環(huán)節(jié)，即“基礎(chǔ)建設(shè)”環(huán)節(jié)和“執(zhí)行運(yùn)營”環(huán)節(jié)。對基礎(chǔ)建設(shè)環(huán)節(jié)，即不以營利為目標(biāo)而以提供公共服務(wù)為目標(biāo)的帶福利性的環(huán)節(jié)，政府應(yīng)全力予以投資并加強(qiáng)管理，如農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)然，政府對基礎(chǔ)建設(shè)不可能全部包攬，可根據(jù)不同情況制定不同政策。至于市場性的基礎(chǔ)設(shè)施，如高速公路等，可按市場方式運(yùn)作。為全體公民提供良好的環(huán)境，包括大氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境等，也是在“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化的內(nèi)容。國家已經(jīng)把環(huán)境保護(hù)作為約束性指標(biāo)來考核各級政府的績效。

在生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化。安全是事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)和國家利益的大事，政府有責(zé)任提供安全方面的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，包括生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會安全等。對于這些公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，每一個公民都應(yīng)該平等地享受。

基本公共服務(wù)均等化的體制保障

逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須有相應(yīng)的體制保障。舉其大者，主要有以下幾個方面：

公共財(cái)政制度。應(yīng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立和完善公共財(cái)政體制。財(cái)政資金應(yīng)逐步退出一般競爭性領(lǐng)域，加大對目前比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。當(dāng)前尤其要確保新增財(cái)力主要投向就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、基本社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化、公益性基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共安全等方面。同時，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來縮小東西部之間在公共服務(wù)上的差距。

收入分配制度。雖然基本公共服務(wù)均等化并不意味著收入分配要均等化，但目前社會收入分配差距過大，加大了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的難度。因此，需要加快收入分配制度改革。具體思路是：“保低”——保障并提高低收入者收入水平，“擴(kuò)中”——擴(kuò)大中等收入者比重，“控高”——調(diào)控過高收入，“打非”——打擊并取締非法收入。在此基礎(chǔ)上，通過緩解—遏止—縮小這樣一個漸進(jìn)過程，使收入差距擴(kuò)大的趨勢得到根本性扭轉(zhuǎn)。這樣做，可以緩解社會成員在獲取服務(wù)上的“流動性（貨幣）約束”，從而減輕政府實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的壓力。從這個角度看，收入分配制度改革與實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是相輔相成的。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度。阻礙基本公共服務(wù)均等化最突出的問題是機(jī)會不均等，尤其是城鄉(xiāng)分割的體制使廣大農(nóng)民和進(jìn)城的農(nóng)民工沒有享受到應(yīng)有的“國民待遇”。解決這一問題，需要加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制。一方面，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加快勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，并解決農(nóng)民工的身份問題；另一方面，政府應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，逐步加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入。

公共服務(wù)型政府制度。我國公共服務(wù)供給的短缺與政府的“缺位”、“越位”有關(guān)。政府的“位”定在哪里？應(yīng)該定在“服務(wù)型政府”。為此，應(yīng)抓緊做好這樣幾項(xiàng)工作：第一，實(shí)現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變，并建立健全基本公共服務(wù)均等化的考核體系，強(qiáng)化對地方政府的公共服務(wù)行政問責(zé)；第二，改革行政審批制度，徹底清理、減少、規(guī)范行政審批項(xiàng)目；第三，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，逐步解決層次過多的問題；第四，推進(jìn)與政府機(jī)構(gòu)緊密相關(guān)的社會事業(yè)單位改革，對于與基本公共服務(wù)均等化密切相關(guān)的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)單位，按照公共性、準(zhǔn)公共性和營利性區(qū)別對待的原則和辦法進(jìn)行分類改革。