重在建設  重在治本

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一、在改革開放實踐中，積極探索源頭治理工作

上世紀90年代以來是上海發展最快、變化最大的時期。上海的黨風廉政建設和反腐敗斗爭與上海的經濟和社會發展各項事業相互協調、相互促進，逐步向縱深推進。歷屆市委市政府領導都十分重視反腐敗源頭治理工作，根據黨中央提出的反腐敗必須堅持標本兼治、綜合治理的方針，緊密結合上海改革和發展的實踐，積極探索治本工作的途徑，從源頭上遏制腐敗問題的蔓延。

在中央提出集中開展反腐敗斗爭的初期，市委市政府提出，對新經濟領域中可能出現的問題，要提前介入、防范在先。如，對股票認購證的發行，組織檢查組進行嚴格監督，防止以權謀股問題的發生；在公有住房出售試點啟動后，明確了有關的紀律要求；還針對動拆遷中可能出現的以權謀房問題，開展執法監察，集中查辦了一批案件。在當時各項法規尚不健全的情況下，這些做法已開始體現出治本工作的思想，收到了比較好的效果。

隨著改革的推進，特別是到了上世紀90年代中后期，市委提出要加快“三制”建設的步伐，全市逐步形成了圍繞重點對象、重點領域、重點部門這三個方面開展源頭治理工作的框架。這一階段，上海的反腐敗治本工作在探索中逐步形成了比較完整的體系，為今后的發展奠定了比較好的基礎。

黨的十五大以后，根據中央的部署和上海的工作基礎，市委市政府又重點推進了行政審批制度改革、財政管理體制改革、干部人事制度改革和有形建筑市場、產權交易市場、政府采購、房地產交易市場的建設，源頭治理工作的重心開始移向改革特別是制度改革，基本確定了今后反腐敗治本工作的發展方向。

市第八次黨代會以來，新一屆市委市政府立足于上海新一輪發展對黨風廉政建設和反腐敗工作提出的新要求，進一步加強了對反腐敗源頭治理工作的領導，提出反腐敗要標本兼治、綜合治理，同時結合上海實際，重在治本、重在建設的工作路子。在去年新一屆市委班子開展的調研中，一個重要的課題就是上海反腐倡廉工作如何適應新形勢要求，與時俱進、開拓創新，重在治本、重在建設。今年，在全市黨風廉政建設干部大會上，市委書記良宇同志提出：“要按照中央要求，結合上海的體制、機制改革，進一步加大標本兼治、重在治本的力度。”市政府也進一步加強了對行政監察工作和糾風工作的領導，推動了反腐敗源頭治理工作的深入開展。從當前上海的情況看，一些改革措施已經涉及到一些深層次的體制和機制問題，如深化國有資產管理體制改革，建設社會誠信體系和城市創新體系，建立適應市場經濟體制的公共財政框架，加強機關收入分配管理，繼續轉變政府職能等。這些改革不僅直接推動了上海經濟和社會發展，而且從源頭上有效遏制了腐敗現象的滋生和蔓延。

二、從實際出發，著力推進源頭治理工作

根據中央和市委的部署，上海主要抓了以下七個方面的工作。

（一）圍繞政府管理體制創新，全面推進行政審批制度改革。一是依法清理了一批行政審批事項。全市53個有行政審批事項的部門分兩批共取消、調整了801項行政審批事項。二是加強后續監管。采取各項措施，防止項目取消、調整后管理脫節問題的發生。三是著力推進專項改革。在企業設立、年檢制度、建設項目審批程序等一些重點領域創新管理方式，推進政府職能轉變。四是積極開展試點工作。浦東新區作為全市審改的綜合試點區，在企業設立直接登記、實行告知承諾、推行“一門式”服務等方面取得率先突破，其它試點單位的工作也有不同程度地推進。五是審改課題研究取得積極成果。按照國務院審改辦的要求，上海完成了“建立規范高效的審批運行機制”分課題研究工作，李嵐清同志專門批示予以肯定。

（二）以改革部門預算、國庫集中支付制度和“收支兩條線”管理為基礎，進一步深化財政管理體制改革。一是按照整體規劃、分步實施的原則，加強對財政資金的收入、使用、管理和支出等各個環節的監管。從1998年起，經過五年的努力，上海的預算外資金已全部納入“收支兩條線”管理。去年公安、工商、法院等五部門還將預算外資金納入預算內管理，實行了收支脫鉤。今年實行收支脫鉤的單位將進一步擴大。國庫集中支付制度穩步推進。各市級行政機關和教育單位的職工工資已由國庫直接支付到個人工資帳戶。市級預算單位的大型會展經費、重大外事經費、大型修繕及機構開辦費等專項支出、政府采購中財政性資金也由國庫直接支付。部門預算逐步推行。從去年下半年起，各市級單位全面編制2002年部門預算。二是加強財稅信用體系建設和監管力度，逐步形成完整的“三加一”財稅信用體系（“三”即納稅信用、財政預算信用和財務會計信用管理三個對外信用等級，“一”即財稅行政信用管理）。三是開始試行公務卡，增加經濟交易的透明度，加強財務監管，防止偷漏稅行為。

（三）圍繞建設高素質干部隊伍，不斷深化干部人事制度改革。以建立現代企業制度為契機，全面推進企業管理制度和人事制度改革。在48家市管國有企業中實行了分層分類管理。積極穩妥推進黨政干部制度改革，堅持擴大干部工作中的民主，健全民主推薦、民意測驗、民主評議制度，擴大和保障群眾在選人用人上的知情權、參與權、選擇權和監督權。提任黨政領導干部普遍實行了任前公示制，加強了對領導干部的監督；建立了組織部門干部監督機構，完善對領導干部的監督體系。同時積極推進經濟責任審計。近年來上海在對853名領導干部的經濟責任審計中，共查出違紀違規和損失浪費金額192.51億元，有4人受到黨紀政紀處分，有1人被追究刑事責任。

（四）不斷完善有形建筑市場，推進上海城市建設的發展。一是逐步完善有形建筑市場體系。1996年，上海建立了市一級有形建筑市場；1998年，建立了工程總包、專業分包、中介服務、建筑材料等四個層次的有形建筑市場體系；去年又對有形建筑市場和招投標管理體制進行改革，實行管辦脫鉤，進一步理順了市場服務與行政管理的關系。二是加強制度建設。先后制定了《關于違反建筑市場管理規定若干行為行政處分辦法（試行）》等一系列規定，對完善和規范市場監管起到了積極作用。三是整頓規范市場主體行為。采取有效措施，規范業主行為、招標行為和投標人的競爭行為。四是完善招投標機制。在規范公開招標程序、建立招標投標公正度評價制度，推行“經評審的最低投標價法”的同時，建立、完善評標專家庫和專家管理。通過上述工作，上海建筑工程（包括外資私營資本項目或者小項目）招標發標比例逐年提高，今年上半年已經上升到60.9%。其中，政府投資和國有資本投資（含國有資本控股）項目公開招投標率已達到92%以上，少數項目（如保密工程、特殊工程、工期特別緊的工程等）經批準采取了邀標方式。

（五）努力構建經營性土地使用權出讓招標市場，保證上海土地開發的健康運行。2001年至2003年5月底，全市共推出招標地塊542幅，面積3770.13公頃。其中統一13期公開招標，共75幅，面積429.03公頃。市房地產市場主管部門根據上海供地方式正處于過渡階段的實際，抓住國有土地使用權出讓招標、拍賣等關鍵環節，逐步在確定責任主體、明確工作原則、實施保密回避制度、加強收費管理等方面作出了嚴格規定。同時，制定了國有土地使用權出讓招標、拍賣工作廉政建設規定，加大了監督查處力度。

（六）促進產權市場的規范化建設，為上海的經濟結構調整和國有企業的戰略重組提供有力保障。1994年，上海組建了城鄉產權交易所；1996年3月，成立了市產權交易管理辦公室，并將原上海城鄉產權交易所改組為上海產權交易所，從體制上為市場運作與市場監管分離創造了條件。1999年，市政府批準組建上海技術產權交易所，使產權交易的功能延伸至科技成果轉化領域。1998年以來，先后制定了《上海市產權交易管理辦法》等一系列規范性文件，促進了產權交易市場在規范中發展。目前，上海的產權交易金額從市場初創期的5.7億元增長到2002年的2267億元，成交宗數由初期的229宗增長到200*年的6471宗；今年一季度交易總額達到659.27億元，成交合同1498宗，分別比去年同期增長241%和117%。

（七）加強政府采購工作，努力實現經濟效果與社會效果的統一。*年了《上海市政府采購工作管理辦法》，并于1999年1月1日起在全市正式實施政府采購制度。政府采購已形成一套比較成熟的運作模式，先后制定了《上海市政府采購管理辦法的實施意見》等8個配套辦法和規定，在政府采購流程各個環節建立了相互制約的內部監督機制，使政府采購做到有法可依。200/年，上海的政府采購總額達到69.34億元，與上年相比增幅為51.25%；節約資金6.59億元，增幅為86.37%。

這些年來，根據中央反腐敗工作的總體部署，在市委的領導下，緊密結合上海改革和發展實際，積極探索與上海經濟和社會發展目標相適應的源頭治理工作路子，形成了一些具有上海特點的做法。

一是注意把源頭治理工作與推進反腐敗三項工作結合起來，標本兼治，關口前移。在落實和推進反腐敗三項工作中，堅持把解決不同時期黨風政風方面的突出問題，與解決體制機制制度上的深層次問題緊密結合起來，既提出階段性治標的要求，又立足防范和長效管理，抓住人、財、市場等關鍵環節和重點領域，用改革的思路，研究新情況，解決新問題，積極探索治本措施。

二是注意把源頭治理工作與完善社會主義市場機制建設結合起來，抓住重點，逐步延伸。堅持培育市場與規范市場秩序建設同步的思路，抓住一個階段的重點問題，主動介入，通過制定相關的管理制度，逐步構建和完善市場特別是要素市場體系，解決由于市場運作的無序和不規范而誘發的腐敗問題，發揮市場公開、公平、公正機制對腐敗現象的遏制作用。

三是注意把源頭治理工作與推進和深化各項改革結合起來，先行試點，積極引導。堅持把反腐敗源頭治理工作寓于各項重大決策和改革措施之中，做到體制建設同步設計、政策措施同步實施、突出問題同步治理，以制度建設為抓手，通過體制創新和制度改革，逐步鏟除腐敗現象滋生的土壤。同時，鼓勵和支持有條件的地區和部門，根據自身特點，先行先試，認真總結，積極推廣。

四是注意把源頭治理工作與轉變政府職能，加強民主監督結合起來，推進制度創新，規范權力運作。這些年來，上海采取的“兩級政府、三級管理”等一系列轉變政府職能的重大措施，對規范國家工作人員的行政行為起到了重要作用。在浦東新區開展的行政審批制度等一些改革試點，之所以比較順利并取得經驗，其中一個很重要的原因，就是市委市政府堅持推行的政府機構改革，顯現了基礎和長遠的效應。同時，以政務公開、民主評議行風政風等形式，大力推進基層民主監督，充分發揮人大、政協、派以及新聞媒體的監督作用，形成內外結合、上下結合、職能互補的監督制約機制。

五是注意把源頭治理工作與加強教育、管理、監督結合起來，大力加強干部隊伍建設。堅持對黨員干部嚴格要求、嚴格教育、嚴格管理和嚴格監督，結合行業特點，制定具體的行為規范和準則，健全管理制度，堵塞管理漏洞，把反腐倡廉寓于日常管理之中，努力構筑思想道德防線，對促進隊伍建設，形成良好的廉政氛圍，起到了重要的固本作用。

六是注意把源頭治理工作與落實黨風廉政建設責任制結合起來，形成推進源頭治理工作的合力。堅持把反腐敗源頭治理工作作為黨委、政府和全社會的系統工程，按照黨風廉政建設責任制的要求，充分發揮職能部門的主導作用。這些年上海的源頭治理工作，都是由各個職能部門具體設計和實施。同時，紀檢監察組織的工作重點從初期的推進向協調和配合轉變，這與職能部門主導作用的確立是相輔相成的，也是反腐敗源頭治理工作逐步走向成熟的重要標志。

三、重在建設、重在治本，不斷深化源頭治理工作

近日，中央紀委辦公廳和監察部辦公廳下發《關于進一步加強和做好反腐敗抓源頭工作的實施意見》后，市委常委會對此進行了專題學習和討論。今后一個階段，上海的反腐敗抓源頭工作總體上要按照“三個代表”重要思想和黨的十六大精神，全面貫徹落實《實施意見》，同時要根據市委八屆三次全會的要求，圍繞全市工作大局，以與時俱進的精神，繼續堅持標本兼治、綜合治理，把著力點放在重在治本、重在建設上，始終保持上海反腐敗抓源頭工作的高起點和前瞻性。

（一）繼續推進“三個同步”。這些年的實踐說明，黨風廉政建設的體制機制制度建設必須貫穿于黨和國家的工作全局中。從這個意義上講，“三制”建設覆蓋了經濟建設、精神文明建設、民主法制與黨的建設的各個領域。因此，反腐敗抓源頭工作重在治本、重在建設的關鍵是要繼續加快實現“三個同步”。一是體制建設要同步設計。要把源頭治理的措施融于各項體制改革和體制創新的具體方案中，建立起結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。二是政策措施要同步實施。要真正做到發展改革的政策貫徹到哪里，源頭治理的制約保障措施就落實到哪里，通過同步實施，切實減少腐敗現象產生的機會。三是突出問題要同步治理。要抓住經濟生活中的突出問題，從整頓和規范市場秩序、開展反腐敗斗爭兩方面入手，堅持同步治理，確保取得成效。

（二）突出重點，整體推進，做好反腐敗抓源頭的各項工作。上海的反腐敗抓源頭工作要根據《實施意見》，繼續鞏固和深化工作成果，不斷拓展從源頭上預防和治理腐敗的領域。當前要重點抓好以下幾個問題。

一是行政審批制度改革。今年的審改工作要更加主動地服從、服務于經濟建設這個中心，工作重點要更加突出，點上突破要更有力度，與各項改革措施的結合要更加緊密。第一，切實貫徹落實國務院和本市取消、調整的審批事項，完善和深化后續監管措施，做好保留審批事項的規范工作。第二，深入推進浦東、長寧、閔行區的審改試點工作，重點抓好嘉、青、松三個試點園區審改措施的落實，大力推行“告知承諾”、“并聯審批”、“電子政務”等改革成果。第三，初步形成對政府辦事效率和服務質量的社會評價機制。

二是國有資產管理體制改革。在今年的國務院廉政工作會議上，同志從反腐敗抓源頭的角度，對國有資產管理體制改革提出了明確的要求。上海要按照中央的決策和部署，結合機構改革，進一步加強和改進對國有資產和國有企業的監督管理，關鍵是形成和完善管資產、管人、管事相結合的國有資產管理體制；形成和完善國有資產“有進有退”的機制，切實提高國有經濟的主導競爭力。

三是治理整頓土地市場，落實經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度。今年將對2001年4月以來，重點是2001年7月以來，本市經營性土地出讓制度的建立和落實情況，土地集中供應制度的落實情況，經營性土地使用權公開招標、邀請招標等情況進行全面檢查。檢查的重點是制度建設情況、制度落實情況和經營性土地出讓中是否存在違規違紀情況。要通過執法監察，建立起土地市場的長效監管機制。

四是推進建筑市場和產權市場建設。今年，要進一步健全建筑市場管理的法規和制度體系，嚴懲規避招標，確保應招標項目和應公開招標項目的招標率和公開招標率，切實做好管辦脫鉤工作。要進一步推進產權交易市場法制化、規范化、信息化建設，加強對產權中介機構的培育和監管。按照中央國資委的要求，做好全國產權交易的“試驗田”工作，努力把上海的產權交易市場建成全國性產權交易市場。

同時，財政管理體制改革、干部人事制度改革和領導干部經濟責任審計、推行政府采購制度等反腐敗抓源頭的各項工作都要全面推進。

（三）繼續加強體制機制制度建設。隨著反腐敗抓源頭工作的深入，要進一步加強體制機制制度建設，加快把反腐敗工作納入法制化軌道。

首先，要進一步完善反腐敗抓源頭工作的領導體制和工作機制。從總體上講，中央確定的黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、群眾積極參與的反腐敗領導體制和工作機制，完全適用于反腐敗抓源頭工作。同時，按照黨風廉政建設責任制的要求和反腐敗抓源頭工作的特點，這一領導體制和工作機制應該在以下幾個方面得到強化。一是在黨委確定工作方向和工作原則后，政府的具體領導是關鍵。近年來，市政府對上海反腐敗源頭治理工作強有力的組織領導，是這項工作取得成效的重要保證。二是要進一步發揮職能部門的主導作用。各個職能部門和行業主管單位，要把抓源頭工作寓于日常工作之中。各項反腐敗抓源頭工作，都必須由職能部門進行具體設計和實施。三是紀檢監察組織要提高協助黨委政府抓組織協調的工作水平。市紀委和市監察委將進一步加強隊伍建設，以適應形勢和任務的需要。四是要逐步完善群眾評價機制。政府工作的好壞，應該由人民說了算。要把抓源頭工作的評價權交給群眾，逐步建立一套科學的評價體系。

其次，要從機制和制度層面深化反腐敗抓源頭工作。抓源頭工作能否取得新突破的關鍵，是機制的改革和轉換。今年抓源頭的幾項重點工作，著力點都是要完善運作、管理和監督這三個層面的機制。同時，要加強制度建設。一是要注重制度的設計。上海這些年一些重大改革的成功，制度設計起了很重要的作用。要認真總結這些經驗，在反腐敗抓源頭工作中，把制度設計放在十分重要的位置，特別是對一些事關全局和方向的工作，必須做到制度先行。二是要抓好制度的完善。當前，要注重解決好制度體系中的結構性缺陷，使制度的分布更加合理，做到疏而不漏；程序性的規范要進一步加強。同時，要抓緊對一些已不符合形勢要求的法規條例進行清理和修訂。要進一步解決好制度的操作性問題，現在一些制度落實不夠好的原因是設計不夠科學合理，實際操作比較困難。今后，這要作為一個重要問題加以解決，切實增強制度的有效性。