紀檢監察與檢察機關之辨析

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比較和辨析紀檢監察機關與檢察機關的關系，乍看并非易事，但筆者愿對此作些探討。

一

檢查、監察、檢察的釋義，既有同義之處，又有某些異別。按照現代漢語詞典的詮釋，所謂檢查就是為了發現問題而用心查看；所謂監察，就是從旁察看或從旁考察；所謂檢察，就是仔細察看、審查被檢舉的事實。顧名思義，上述詮釋對理解紀檢監察機關和檢察機關的概念似乎有所啟示。再解讀中國共產黨章程、中華人民共和國憲法和中華人民共和國行政監察法，紀檢監察機關與檢察機關的定義躍然紙上。黨的紀律檢查機關是對黨員、黨員干部和黨的組織遵守紀律的情況進行監督、檢查的職能機關；監察機關是人民政府行使監察職能的機關；人民檢察院是國家的法律監督機關。由此看出黨的紀律檢查機關和國家行政監察機關與人民檢察機關的特征和性質是有一定區別的。是否可以說他們之間沒有必然的聯系呢？回答應是否定的。眾所周知，作為黨和國家的監督機關，盡管他們的對外名稱不同，擔負的職能也不盡相同，然而構建這些機關內部的各種結構要素卻是共同的。這些要素有：歷史淵源、發展過程、經濟基礎、指導思想、領導體制、職責范圍，以及組織活動的基本原則和工作方法等。從分析構建紀檢監察機關與檢察機關的結構要素入手，足以能從靜態和動態的結合上探尋他們之間的內在聯系。

二

那么，根據上述辨析方法，中國共產黨的紀律檢查機關、國家行政監察機關與人民檢察機關有哪些相同之處呢？

首先，先看看他們歷史淵源和發展演變的相似性。中國監察機構的產生、發展和演變過程在中華幾千年的文明史上有著一脈相承的沿革印跡。早在春秋時代，西周就曾任命老聃為朝廷柱下史，即后世之御史。秦始皇一統天下，專設御史糾察百官。西漢時稱中央監察機關為“御史府”或“御史臺”、“總臺”，北朝時稱“南臺”，唐高宗改稱“憲臺”，武周時又稱“肅政臺”。唐代并對御史臺作了重大改革，即在御史臺下設臺院、殿院和察院，構成一個嚴密的中央監察體系。明代進一步整頓和擴充中央監察機關，撤銷御史臺，將臺、殿、察三院合并為都察院。20世紀初，清王朝在“變法修律”活動中，從國外引進資本主義檢察制度，將都察院分化出檢察廳，都察院單列為行政監察機關。縱觀歷史資料，雖然古代的御史監察機構與現代監察檢察機構在組織和活動內容方面有著很大的差異，但是在監督法律的執行，查處官吏的違法失職行為，鞏固統治階級的統治地位方面，前后確有某些相似之處。因而從某種意義上說，我國古代御史監察機構是現代紀檢、監察、檢察機構產生的歷史淵源。

再來看看當代中國共產黨紀律檢查機關與中華人民共和國監察、檢察機關發展演變的歷史，他們的成立、發展和變化過程也是大體相徑的。50多年來，中國共產黨的紀律檢查機關與中華人民共和國監察、檢察機關同樣經歷了初創時期、發展時期、發生波折時期、中斷時期，以及恢復和發展時期。1955年至1966年，黨的各級紀律檢查委員會曾更名為監察委員會。1966年至1976年的十年動亂，黨的紀檢機關、國家行政監察機關、人民檢察機關被撤銷。1978年黨的十一屆三中全會以后，恢復和逐步健全了各級紀檢、監察、檢察機構，開始形成了黨和國家完備的監督體系，其地位和作用同時不斷得到加強。如建國初建立的地方各級紀律檢查委員會，還是后來的監察委員會，都是同級黨委所屬的一個部門，稱為省委、市委、縣委紀律檢查委員會。而在黨的十二大以后，黨的地方各級紀律檢查委員會則是同級的領導班子之一，稱為省、市、縣紀律檢查委員會。紀委書記必須配備同級黨委副書記一級干部。各級紀律檢查委員會委員列席同級黨的全體委員會議。1993年，黨和國家為強化黨紀政紀監督的整體效應，將黨的各級紀律檢查機構與各級行政監察機構合署辦公，使黨內外監督的合力達到最佳效果。與黨的各級紀律檢查委員會一樣，各級人民檢察院在國家機構中也占有重要的地位。按照中華人民共和國憲法的規定，人民檢察院是國家權力機關監督下的與人民政府、人民法院平行的國家機關，其在國家機構中的特定地位和作用是不言而喻的。

其次，看看他們機構建立的經濟基礎和指導思想的共同性。黨的紀檢機關、國家行政監察機關和人民檢察機關同屬于建立在一定經濟基礎上的上層建筑，是在一定條件下產生，并為同一經濟基礎服務。馬克思主義關于經濟基礎與上層建筑的關系的學說認為，上層建筑由經濟基礎所決定，為經濟基礎服務，并反作用于經濟基礎。目前中國共產黨的各級紀律檢查機關，國家各級行政監察機關和人民檢察機關都是建立在社會主義公有制的基礎之上，為社會主義經濟基礎保駕護航，為廣大人民群眾的利益服務。現階段他們有著共同的指導思想，即堅持馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，通過履行各自的職能，同心同德地為黨和國家實現全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的宏偉目標而并肩奮斗。可以這樣說，黨的紀律檢查機關、國家行政監察機關與人民檢察機關在奔向建設社會主義現代化的大道上，思想同心、目標同向，既相對獨立，又相互共進。

再次，看看他們活動的基本原則及工作方法的一致性。黨的紀律檢查機關、國家行政監察機關和人民檢察機關活動的基本原則，是指按照黨章與憲法和有關法律的規定，上述機關在行使監督權時所必須遵循的各項基本準則。用心觀察當今紀檢監察機關與檢察機關的實踐活動，不難看出他們堅持基本原則的高度一致性。

一是堅持實事求是的思想路線。實事求是是中國共產黨的思想路線，也是黨的紀律檢查機關、國家行政監察機關和人民檢察機關履行職責時所堅持的基本原則之一。中國共產黨紀律處分條例和案件檢查工作條例，中華人民共和國行政監察法、中華人民共和國檢察院組織法分別明文規定在調查處理黨內案件、行政案件、訴訟案件時，都必須堅持實事求是的原則，重證據，重調查研究，堅持以事實為依據，以黨章和黨紀，以國家法律法規為準繩，忠實于事實真像，并做到有錯必糾。

二是堅持群眾路線。群眾路線是我們黨和國家一切工作的根本路線。現階段紀檢監察機關與檢察機關共同踐行“三個代表”重要思想，認真實行群眾路線，具體表現在：一是實行專門機關與群眾相結合，以專門機關為主的工作方針，在查處違法違紀案件過程中，依靠群眾，深入群眾調查研究，取得人民群眾的支持和配合；二是紀檢監察機關與檢察機關自覺置于人民群眾的監督之下，認真聽取人民群眾的意見，虛心接受人民群眾的批評，及時處理人民群眾對有違紀政紀國法行為的控告和檢舉；三是紀檢監察機關和檢察機關及其工作人員堅持全心全意為人民服務，堅持執法為民，努力讓人民滿意，讓人民放心。

三是堅持適用黨紀法律一律平等原則。適用黨紀法律一律平等原則是紀檢監察機關與檢察機關共同嚴格遵守的基本原則。中國共產黨章程及紀律處分條例明確規定，堅持在黨的紀律面前人人平等的原則，任何黨員和黨的組織違的紀律都必須受到追究。中華人民共和國行政監察法規定，監察工作在適用法律和行政紀律上人人平等。中華人民共和國檢察院組織法規定，各級人民檢察院行使檢察權，對于任何公民，在適用法律上一律平等，不允許有任何特權。多年的實踐證明，紀檢監察機關和檢察機關在適用黨紀和法律上堅持了鐵的紀律，堅持人人平等原則，決不允許有不受紀律和國法約束的“特殊公民”或“特殊黨員”出現，這方面的事例有目共睹，因而無需贅言。

此外，紀檢監察機關與檢察機關研究決定案件的定性處理意見及處理其他重大問題時，各級紀律檢查委員會常務委員會或檢察委員會都能堅持民主集中制的原則，集中討論研究，而不是個人說了算，其堅持民主集中制的原則也是高度一致的。

三

通過上述分析，紀檢監察機關與檢察機關的共同點清晰可見。同樣，他們在行使監督權的活動中，其特有的不同點也顯而易見。

1、監督對象不同。紀檢機關監督的對象是黨的組織和黨員，監察機關監督的對象是國家機關和國家工作人員，而檢察機關監督的對象，除了國家機關、國家工作人員（其中當然包括黨員干部）以外，還包括廣大公民，比其他幾種監督對象要廣泛得多。

2、監督范圍不同。紀檢機關只能對黨員違紀行為進行檢查處理，對其中需要作政紀處理或應追究刑事責任的，則必須移送國家行政機關或司法機關（含公安、國家安全、檢察、法院等機關）分別依法處理。監察機關只能對國家機關和國家工作人員違反行政紀律的行為進行檢查糾正。而檢察機關監督的范圍，一方面是對國家工作人員和公民違反法律達到犯罪程度的進行追究；另一方面是對偵查、審判、勞改、勞教等機關的活動是否合法實行監督。它的監督活動所涉及的法律是相當廣泛的，包括憲法和刑法、民法、刑訴法、民訴法、行訴法等國家基本法律以及各種行政法規和經濟法規。

3、監督方法不同。檢察機關主要是運用提起刑事訴訟的方法行使其法律監督職權，即對國家工作人員和公民的違法犯罪行為進行刑事追究，提起公訴，以維護憲法和刑法以及各種行政法規和經濟法規的正確實施。其中糾正公安、法院等有關機關的違法行為也主要是通過刑事訴訟活動來進行。這種特殊的監督方法是紀檢監察機關所沒有的。同時，紀檢監察機關對監督對象違紀行為的調查與檢察機關對犯罪案件的偵查也是截然不同的。檢察機關在偵查過程中可以采取強制措施，如拘傳、拘留等；而紀檢監察機關的調查只能依照黨章黨規及有關法律、法規的規定，采取黨紀監察措施，如責令違紀嫌疑人員在指定的時間、地點就監察事項所涉及的問題作出解釋和說明，這些措施不能超出黨紀、行政措施的范圍，采取拘禁或者變相拘禁等，都是法律所不允許的。紀檢監察機關在調查案件過程中，如有需要檢察、公安等機關協助的，必須按有關法定程序辦理。

4、監督效力不同。檢察機關實施法律監督，是以國家的名義進行的，具有國家強制力，有權代表國家對違法犯罪嫌疑人提起公訴，使其擔負刑事責任。而紀檢監察機關只能給違紀政紀者給予相應的黨紀政紀處分。

四

綜上所述，黨的紀律檢查機關、國家行政監察機關和人民檢察機關，在黨和國家的監督體系中是一個有機整體，既相互獨立，又相互依存；既相互區別，又互為條件。黨的十六大對黨紀監督、行政監督、法律監督提出了新的更高的要求，紀檢監察機關與檢察機關應充分發揮“三位一體”的整體功能，做到分工負責，相互配合，優勢互補，不斷提升整體聯動的監督水準，注意把握兩個方面的問題。

其一，強化黨的核心監督作用。中國共產黨是我國的執政黨，是我國社會主義現代化建設事業的領導核心。黨的監督在整個監督體系中處于十分重要的核心地位，因而只能加強不能削弱。黨的核心監督作用不是直接對國家監督機關發號施令，而是從政治上、組織上、紀律上實施總攬全局，協調各方的核心監督職能。首先黨通過各級黨組織實行政治監督，保證各級監督機關相互銜接配合，保證黨的各項重大決定得到貫徹執行；其次黨通過向國家行政監察機關和人民檢察機關推薦干部擔任領導職務，實行組織方面的監督；再就是黨通過向各級檢察機關派駐紀律檢查組，督促檢察機關及其工作人員清正廉潔，嚴格執法，公證司法，正確行使國家的檢察權。公務員之家版權所有

其二，增強相互支撐的監督效應。毋庸置疑，現階段紀檢監察機關與檢察機關聯手懲治黨內腐敗分子，打擊經濟領域內的違法犯罪活動，相互支持和配合，所取得的顯著成效確實令國人矚目稱贊。應當提起的是，這種相互支撐，整體推進的監督效應進一步得到加強。在目標一致的前提下，應當繼續堅持密切配合，互通情況，互相支持，而不是互不通氣，更不是彼此掣肘。相互配合，決不是互相代替，越俎代庖，而應各司其職，各負其責，協同作戰。當前需要著重處理好黨員干部及國家公務員在觸犯刑律的情況下所發生的問題。黨員干部違紀政紀，其行為又觸犯了刑律，紀檢監察機關在立案調查時應主動向檢察機關通氣，共同商討恰當的隔離審查對策，充分運用法律賦予檢察機關的檢察權，既不違反有關限制人身自由的法律規定，又能保證案件調查或偵查工作的順利開展。檢察機關在偵查、起訴黨員違法犯罪的案件時，應主動向紀檢監察機關提供材料，紀檢機關應認真審理，并根據不同情況，提出審理報告。