關于國家"十一五"規劃基本思路

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（一）"十一五"時期的特征與挑戰

從全國和西部來看，"十五"計劃的實施總體上進展順利，但"十五"計劃力圖解決的深層次矛盾和問題進展不理想：經濟社會的發展不夠協調，城鄉間、區域間差距進一步擴大，資源環境的約束趨緊，就業形勢較嚴峻，體制問題、人才問題、科技問題日益突出等。

"十一五"時期是重要戰略機遇期的一個階段。這個時期既是一個"黃金發展時期"，也是一個"矛盾凸顯時期"。之所以是"黃金發展時期"，主要在于消費結構升級、國際和區域間產業轉移以及科技進步加快使產業結構的高級化進程加速；城市化進程加快；資源配置市場化、經濟全球化和國際政治關系多極化的趨勢日益明顯等。處理得好，有可能實現經濟和社會發展的飛躍。

之所以是"矛盾凸顯時期"，主要在于轉變經濟增長方式的要求日益迫切，繼續保持高速增長的難度加大；由于涉及利益和權力格局調整，深化改革的難度明顯提高；內外矛盾交織，應對經濟全球化的風險和保持國內穩定的難度加大等。

（二）"十一五"時期經濟和社會發展的指導方針和目標

1、指導方針

牢固樹立和認真落實科學發展觀，把促進人的全面發展作為根本出發點和落腳點，把實現既快又好發展作為主題，把轉變經濟增長方式、調整經濟結構、促進協調發展作為三大戰略任務，把突破體制瓶頸、人才科技瓶頸和資源瓶頸作為三大戰略支撐，促進經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步。

--把既好又快發展作為主題。要在提高經濟增長的質量和效益、促進各個方面協調發展的基礎上抓住機遇，加快發展。要轉變"無制約增長"、"不計代價增長"等片面追求經濟增長速度的觀念。要通過轉變增長方式、調整經濟結構來實現好的發展過程；通過公平的分配，讓發展的成果惠及全體人民。

--把轉變增長方式、調整經濟結構、促進協調發展作為三大戰略任務。轉變增長方式，就是要建設低投入、高產出、低消耗、少排放，能循環、可持續的節約型社會；調整經濟結構，就是要堅持走新型工業化道路，從戰略上全方位地調整需求、產業、城鄉、區域和所有制結構，形成能支撐長期發展的經濟結構；促進協調發展，就是要切實做到"五個統籌"，走共同發展、共同富裕之路。

--把突破體制瓶頸、人才科技瓶頸和資源瓶頸作為三大戰略支撐。就是要抓住主要矛盾和突出問題，著力解決經濟社會發展的薄弱環節和關鍵領域，把創造良好的體制環境、優先發展教育和科學事業、為全面建設小康社會提供堅實的資源保障作為實現"十一五"目標和戰略任務的抓手。

2、階段性目標

在全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會這個總體目標下，"十一五"期間的階段性目標是：

--在經濟增長的質量和效益明顯提高的前提下，國民經濟年均增長7%左右；

--就業崗位大幅度增加，失業率控制在5%以內。保持物價總水平基本穩定；

--經濟結構戰略性調整取得明顯進展，農業的基礎地位進一步鞏固，制造業水平顯著提升，服務業占國民經濟和全社會從業人員的比重明顯提高；

--科技創新能力進一步增強，國民受教育年限進一步增加，職業技術教育滿足需求；

--城市化進程加快，新型空間發展格局初步形成，城鄉和區域差距縮小；

--社會發展滯后的局面得到改變，居民收入繼續提高，社會保障和公共服務體系更加健全，農村和中西部地區公共服務水平明顯改善；

--生態環境惡化的趨勢緩解，可持續發展能力增強；

--行政管理、財稅、金融和城鄉管理體制的改革取得突破性進展；

--開放型經濟繼續發展，"走出去"戰略邁出重大步伐；--社會主義精神文明、民主法制和國防建設取得新成就。

（三）"十一五"期間經濟和社會發展的戰略重點

1、推進經濟增長方式轉變，提高經濟增長質量。轉變增長方式的內涵，主要是"四個轉變"：一是從過于依賴投資和出口帶動，轉向內外需協調、消費與投資雙輪驅動。二是從過于依賴工業推動，轉向工業、服務業和農業共同推動。三是從過于依賴資金和自然資源投入，轉向更多地依靠人力資本投入和技術進步。四是從資源-產品-廢棄物的單向線性過程，轉向資源-產品-廢棄物-再生資源的閉環反饋式循環過程。

推進經濟增長方式轉變的主要途徑：一是控制固定資產投資過快增長，逐步使全社會固定資產投資率回落到35%左右；二是擴大國內消費，把宏觀經濟政策的著力點從投資轉向消費；三是增加居民收入在國民收入中的比重；四是改善流通和消費環境，提高消費需求對經濟增長的貢獻率；五是大力發展循環經濟，努力提高循環經濟占國民經濟的比重。

2、從戰略上調整經濟結構，走新型工業化道路。走一條符合我國國情和長遠利益的新型工業化道路，堅持以信息化帶動工業化，注重提高產業的技術水平、產品的技術含量，提高產業的競爭力。要為傳統產業升級和中小企業發展提供空間。衡量產業結構調整的成效，不僅要看工業比重的提高，更要看就業結構的變化。因此，不能刻意追求每個地區的工業化比重。

三次產業調整總的方針是：農業由"弱"調"強"。工業由"低"調"高"（水平）。服務業由"慢"調"快"。同時，要構筑穩定、經濟和清潔的能源供應體系。要進一步擴大交通運輸基礎設施的總體規模。

3、大力開發人力資源，建設人力資本強國。要把自然資源依賴型和投資依賴型的經濟結構，逐步轉向充分發揮人力資源優勢的經濟發展模式；把人力資源開發作為重大國策，為充分就業和人人都能成才創造平等的機會；千方百計創造更多的就業崗位；把擴大就業的工作重點轉到促進農村富余勞動力轉移，把促進農村勞動力轉移的工作重點轉到促進農民工向技術工人轉變上來。

4、實施科教興國戰略，提升經濟的整體素質。加強科技原始性創新；抓緊研究共性技術和制約產業升級的關鍵技術；加強技術集成，在關鍵領域實現突破；加快推動事關社會發展、國家安全、人民生命健康和資源環境等領域的科技進步；加大知識產權保護力度。

調動一切社會資源，積極擴大教育供給，完善國民教育體系；加強義務教育的國家供給，加強農村基礎教育，擴大中等職業技術教育的規模，重點發展設在縣市、面向農家子弟的職業技術教育；促進教育公平和均衡發展，公共教育資源要向中西部地區和農村傾斜。

5、實施城市化戰略，逐步化解城鄉二元結構矛盾。要遵循客觀規律，與經濟發展水平和市場發育程度相適應，循序漸進，走符合國情的多樣化的城市化道路；要特別注意節約土地、解決好城市化與土地資源的矛盾；要在建立新型城鄉關系方面邁出實質性步伐，初步形成農村人口自愿平穩有序進入城市的體制和機制框架。

實施城市化戰略的根本任務：一是促進農村人口進入城鎮穩定就業并定居；二是調整和充實城鎮空間分布格局，優化整合現有比較成熟的城市群，培育發展一批新的城市群，在生態環境脆弱地區有重點地發展有一定基礎的中心城市（鎮）。

6、促進區域協調發展，優化生產力布局和人口分布。促進區域協調發展的思路是：統籌考慮人口流動和分布，通過發展經濟和人口合理流動兩個途徑縮小區域之間人均GDP以及居民收入和公共服務的差距；統籌考慮區域環境承載能力與人口分布、經濟布局，重構我國的空間發展格局，并據此規范空間開發秩序；根據區域的主體功能，合理規劃城市體系、基礎設施和資源跨區域調動；根據不同地域的資源環境承載能力和現有發展水平，按優化整合區域、重點開發區域、生態環境脆弱區域、自然保護區域確定空間功能區劃。

優化整合區域：主要指跨省級行政區的開發密度已經較高的區域。這類區域要成為我國最強最大的經濟密集區，和我國參與全球競爭的龍頭和主體，必須重點發展技術和知識含量高的制造業和現代服務業，嚴格限制不符合區域功能定位的低水平、占地多、污染大、能耗高的產業。

重點開發區域：主要是指資源環境承載條件較好、具備在一定程度上集聚經濟和人口的區域。此類區域要加快集聚經濟和人口，逐步成為我國新的經濟和人口密集區。

生態環境脆弱區域：主要指各省級行政區內資源環境承載力較差、不具備大規模集聚經濟和人口的區域。此類區域要實行有限開發的方針，發展適合本地資源環境承載能力的特色產業，并引導人口轉移到重點開發區域和優化整合區域。

自然保護區域：主要指依法設立的資源、濕地、動物、文物、地質等保護區以及風景名勝區、森林公園等。此類區域要依法實施強制性保護，嚴禁不符合自然保護區功能定位的開發建設活動。

7、開源節流與利用境外資源并重，緩解資源約束。緩解礦產資源約束，要堅持開源節流并舉，國內國際并重的方針，一手抓資源供給和保障，一手抓資源節約，逐步建設節約型社會。

（四）"十一五"期間政府采取的重大措施

包括三大方面：加快推進體制改革，調整完善經濟和社會政策，加強公共事業和公共服務建設。

1、加快推進體制改革

行政管理體制改革。主要內容：一是強化政府的公共職能；二是把政府經濟工作的重點放到制度建設、規劃編制和政策制定上來；三是完善決策機制，建立健全政府問責制；四是精簡行政層級。

財稅體制改革。主要內容：一是合理界定并調整各級政府的財政責任；二是根據區域功能和客觀因素建立中央財政轉移支付制度，并加強對縣鄉的轉移支付；三是改革收支管理，實行全口徑預算管理，防范財政風險；四是健全財政支出的績效評估制度。

城鄉管理體制改革。改革農村土地制度和土地征用制度，確保農民利益。建立城鄉統一的戶籍、就業制度。現行城鎮社保覆蓋到進城務工和落戶的外來人口。

社會管理體制改革。社會管理由政府控制轉到社會選擇。培育非營利的民間機構。加強社區建設。健全重大決策聽證制度。

科技教育體制改革。使企業成為技術創新的主體，并建立軍民結合的創新機制。健全科技推廣服務體系和科技中介服務機構。

2、調整經濟和社會政策

產業政策。競爭充分的產業以維護公平競爭的市場環境為主。成長類產業的政策重點是培育核心競爭力。壟斷性產業要打破行政性壟斷。盲目投資產業和污染產業要加強引導、嚴格限制。

區域政策。土地、財政、人口和環境政策要按照區域的主體功能分別制定和實施。要加強區域規劃工作，明確區域空間開發框架，并作為實行差別化區域政策的依據。

收入分配和社會保障政策。實現更加公平的收入分配。逐步建立覆蓋城鄉的社保體系，擴大保障范圍。提高社會弱勢群體的福利服務和保障水平。探索建立農村低保制度和新型全作醫療制度。

對外開放政策。從注重量的擴張向質的提高轉變，從注重"引進來"向注重"走出去"轉變，從注重實行行政優惠向鼓勵公平競爭轉變。積極參與區域性經濟合作，積極參與制定國際規則。

資源環境政策。堅持有限開發、有序開發、有償開發的方針，實行更加嚴格的資源保護政策。實行最嚴格的土地管理制度。加強水資源統一管理和節水工作。規范礦產資源開發秩序，改革礦產資源有償使用制度。嚴格環保執法。

3、加強公共事業和公共服務建設

按照公共財政的改革方向，切實保障教育、科技、社保、衛生、文化等應當由政府承擔職責領域的財政投入。