推行村民約法工作實(shí)踐與探索

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近年來，縣積極探索“村民約法”管理村務(wù)模式，形成了好的村風(fēng)民風(fēng)，提高了村民素質(zhì)，改善了村容村貌，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)注入了更加豐富的內(nèi)涵。

一、主要做法

“村民約法”是指根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》有關(guān)規(guī)定，在村兩委的引導(dǎo)下村民民主產(chǎn)生理事會(huì)對(duì)日常村務(wù)管理、生產(chǎn)生活等有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行共同約定，約定的內(nèi)容不得違反法律法規(guī)，約定供全體村民共同遵守執(zhí)行，是村民對(duì)村里公共事務(wù)實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的一種有效途徑。

在實(shí)踐中“村民約法”產(chǎn)生了一套具體規(guī)范的運(yùn)行程序。一是約法的產(chǎn)生。經(jīng)全體村民表決通過《村民約法章程》，選舉產(chǎn)生村民約法理事會(huì)，成員由7-9人組成，其中理事長(zhǎng)和副理事長(zhǎng)各1人。理事會(huì)是村兩委與群眾之間的橋梁，主要是收集村民的意見和建議，歸類整理成條文，提交全體黨員會(huì)議和村民代表會(huì)議討論表決。約法按照“四議一審一公布”（即理事會(huì)倡議，村兩委和理事會(huì)商議，黨員和村民代表合議，全體戶代表決議，鄉(xiāng)政府審核，向村民公布）的程序產(chǎn)生。二是約法的執(zhí)行。由理事會(huì)協(xié)助村兩委監(jiān)督執(zhí)行。對(duì)違反約法的行為給予張榜曝光并責(zé)令違約人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，拒不履行的加重補(bǔ)償（處罰），并報(bào)村兩委暫緩享受本村的有關(guān)優(yōu)惠待遇，直至完全執(zhí)行。三是約法的完善。總體按“成熟一項(xiàng)、通過一項(xiàng)、生效一項(xiàng)、執(zhí)行一項(xiàng)”的思路，不斷豐富、持續(xù)拓展和逐步完善村民約法，為村務(wù)民主管理奠定基礎(chǔ)。

為進(jìn)一步深化這項(xiàng)工作，縣委決定將“村民約法”工作作為加強(qiáng)農(nóng)村工作、推進(jìn)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措在全縣推廣，通過召開會(huì)議、下發(fā)文件、單位掛點(diǎn)督促指導(dǎo)、年終納入創(chuàng)業(yè)競(jìng)賽表彰等方式，全面部署推進(jìn)。全縣確定19個(gè)“村民約法”示范村，各示范村因地制宜，開展約法，在形式上創(chuàng)新了“村企約定”、“聯(lián)村約法”、在內(nèi)容上形成了“公墓管理約定”、“生態(tài)保護(hù)約定”、“村容村貌管理約定”、“無公害茶葉生產(chǎn)約定”、“土地流轉(zhuǎn)約定”、“換屆紀(jì)律約定”、“贍養(yǎng)老人約定”等“一村一特色”約法。

二、主要成效

1．推行“村民約法”，推進(jìn)了農(nóng)村基層民主自治。一是增強(qiáng)了村民的主體意識(shí)。“村民約法”的構(gòu)建，清晰地表達(dá)了農(nóng)村基層民主政治中廣大村民應(yīng)享有的廣泛權(quán)利，極大地增強(qiáng)了村民的主體意識(shí)，激發(fā)了廣大村民參與鄉(xiāng)村治理的干勁、熱情，有力地推動(dòng)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。二是理順了民主權(quán)利的關(guān)系。“村民約法”的建立，不僅是對(duì)村民的行為進(jìn)行規(guī)范，而且把農(nóng)村日常村務(wù)、生產(chǎn)生活中的有關(guān)事項(xiàng)也納入到村務(wù)管理范疇，比如嚴(yán)地村的環(huán)境衛(wèi)生治理，古弄村的山林管理，六墩村的村企共建等約法，理順了村民與村務(wù)民主管理的關(guān)系，充分體現(xiàn)了“村民當(dāng)家作主”的本質(zhì)屬性。實(shí)踐證明，“村民約法”使社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征得以彰顯，使農(nóng)村基層民主自治的落實(shí)有了切實(shí)的制度保障，推進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)管理走向善治。

2．推行“村民約法”，有利于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。“村民約法”是通過一套民主的程序制定出的“良法”，讓村里的事群眾能知道、參與、做主、監(jiān)督、滿意。一些村將農(nóng)村“三資”管理等群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題通過約法規(guī)范管理，置于村民的共同監(jiān)督之下，從而從制度上預(yù)防腐敗行為的發(fā)生。如松源街道東門村的宅基地約法，有效遏制了村干部和群眾的“兩違”建設(shè)行為；舊縣鄉(xiāng)六墩村的“三資”管理約法，促進(jìn)了“三資”管理的規(guī)范化；渭田鎮(zhèn)株林村的“村章鄉(xiāng)管”約法，較好解決村級(jí)公章管理不夠規(guī)范的問題，在今年的村級(jí)選舉換屆期間共制止、糾正村集體資產(chǎn)資源違規(guī)發(fā)包、項(xiàng)目招投標(biāo)暗箱操作等行為3起，阻止為造假會(huì)議記錄加蓋村公章行為1起。今年3月在上海經(jīng)商的古弄村村民劉章榮希望出資5萬元改造村里的石拱橋，雖然過一段時(shí)間要回上海，但他并不擔(dān)心捐款的使用問題。他說：“現(xiàn)在有了村民約法，修橋用了哪些材料，買了哪些材料都有村民監(jiān)督、干部監(jiān)督還有理事會(huì)監(jiān)督，把這筆錢放到家鄉(xiāng)做公益事業(yè)我很放心”。隨著“村民約法”的不斷推進(jìn)，一批行之有效的制度建立起來了，用制度管人的理念在村民中悄然形成。

3．推行“村民約法”，密切了干群關(guān)系。“村民約法”從廣大村民的利益出發(fā)，由村民自己對(duì)自己的行為和利益進(jìn)行約定和調(diào)整，暢通了村民利益的表達(dá)機(jī)制，維護(hù)了最大多數(shù)群眾的利益，村民的滿意度大大提升。古弄村村支書羅章順說：“干部現(xiàn)在是一個(gè)組織者，不像以前那樣做一些行政命令。大家一起來商量這個(gè)能不能為人民服務(wù)。大家認(rèn)可了，那就敲定開始做。”干部的角色由發(fā)出行政命令的管理者向引導(dǎo)服務(wù)村民的組織者轉(zhuǎn)變，干部作風(fēng)也得到根本改變。村民對(duì)干部更加信任，有利于進(jìn)一步密切黨群、干群關(guān)系。

4．推行“村民約法”，推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)。在“村民約法”的產(chǎn)生過程中，來自各方意見的熱烈討論，就好比是鄉(xiāng)村政治生活的“墟日”，在鄉(xiāng)村的意見“自由市場(chǎng)”上，理性的“交易”帶來的是鄉(xiāng)村善治精神的孕育，共同福祉的增進(jìn)，為新農(nóng)村建設(shè)打開了新空間。村民在村務(wù)管理中成為真正的決策者，對(duì)村務(wù)有了更多、更直接的發(fā)言權(quán)，對(duì)村務(wù)更加關(guān)心，更加積極地參與村務(wù)管理和村務(wù)民主監(jiān)督，村風(fēng)更加文明了。從浙江引進(jìn)舊縣鄉(xiāng)六墩村的18家企業(yè)，與當(dāng)?shù)刂贫ā洞迤蠊步s定》，明確村、企雙方權(quán)利和義務(wù)，如企業(yè)擴(kuò)建新增用地由村委會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)；企業(yè)不排放污水、廢氣，企業(yè)違反環(huán)保法規(guī)造成損失必須賠償?shù)取啄陙恚迤箨P(guān)系和諧融洽，雙方實(shí)現(xiàn)了共贏。

三、幾點(diǎn)思考

1．內(nèi)容合法，形式規(guī)范是推行“村民約法”的前提。一方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)村務(wù)管理、村民自治只是提出原則要求。在實(shí)際的村務(wù)管理過程中，往往會(huì)出現(xiàn)一些輕微違法但按法律法規(guī)又夠不上條件、不能制裁處理的事項(xiàng)，如不能很好解決，勢(shì)必影響鄉(xiāng)風(fēng)文明，不利于社會(huì)和諧。“村民約法”則能有效地管住法律法規(guī)無法觸及的“邊邊角角”問題。比如：古弄村對(duì)山林管理進(jìn)行約定，無論哪個(gè)村民只要盜砍生態(tài)林的林木，都要給每家每戶送出半斤豬肉。偷挖竹筍的對(duì)行為人按一把鋤頭100元、一個(gè)筍5元進(jìn)行處罰。“約法”執(zhí)行后盜伐林木、偷挖竹筍現(xiàn)象明顯減少；另一方面，原有的村規(guī)民約存在執(zhí)行力不強(qiáng)、制定程序不規(guī)范、管理范圍不全面、約定內(nèi)容不合法等不足，而“約法”的制定通過嚴(yán)格的組織、程序，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還聘任了一名“村民約法”法律顧問，做好轄區(qū)各村“約法”內(nèi)容的審核工作，有效地解決了以往的村規(guī)民約存在的不夠全面、不夠規(guī)范、不夠合法等問題，所以說“村民約法”是規(guī)范化、法制化、民主化的村規(guī)民約，是村子里的“小法律”。

2．堅(jiān)持民主理念，發(fā)揮群眾主體作用是推行“村民約法”的核心。堅(jiān)持村民民主自治是推行“村民約法”工作的核心理念，圍繞這一理念，我們制定了“四議一審一公布”的民主程序，從而形成一整套民主管理模式。村民約法的形成過程，就是一種民主的理念，以民主的方式產(chǎn)生民主的制度，進(jìn)而促成民主的秩序。在這個(gè)民主秩序中，村民的主體地位得到充分凸顯。一是在決策上，由少數(shù)人決策轉(zhuǎn)變?yōu)槿w村民共同決策；二是在執(zhí)行上，由少數(shù)村干部的職能管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿w村民的民主管理。“村民約法”工作是“五要工程”的重要補(bǔ)充。“五要工程”現(xiàn)行的一些制度，更多約束的是村干部的履職行為，規(guī)定村干部必須將村里的事務(wù)讓村民知道、參與、做主、監(jiān)督、滿意。而村民約法是全體村民共同的行為準(zhǔn)則，約束的是包括村干部在內(nèi)的所有村民。村民們既是村務(wù)的決策者，又是執(zhí)行者、監(jiān)督者，大家沒有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,更沒有從屬關(guān)系。村民通過自主管理,自我約束,互相監(jiān)督達(dá)到自主管理村里公共事務(wù)的目的。

3．因地制宜，突出特色是推行“村民約法”的關(guān)鍵。各村自然稟賦、社會(huì)條件不同，村民們關(guān)注的熱點(diǎn)問題也不同。為此開展約法一定要結(jié)合實(shí)際，貼近農(nóng)村、貼近群眾，村里什么問題突出，什么問題是群眾迫切需要解決的，就約什么法，避免生搬硬套，更不搞“一刀切”。在推進(jìn)工作中，深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取群眾意見建議，認(rèn)真分析村風(fēng)民情、存在的主要問題和工作重點(diǎn)難點(diǎn)，有針對(duì)性地開展約法。制定的措施要簡(jiǎn)便管用，操作性強(qiáng)，防止制度空轉(zhuǎn)，民主落空。只有立足本村實(shí)際，才能制定出真正能發(fā)揮實(shí)效、有生命力的約法。比如：茶葉是茶平鄉(xiāng)官路村的重要經(jīng)濟(jì)來源，針對(duì)茶葉農(nóng)殘較高的問題，村里形成了“無公害茶葉生產(chǎn)約定”，約定實(shí)行后村里茶葉質(zhì)量明顯提高，茶農(nóng)得到了實(shí)惠，對(duì)約法的執(zhí)行也更加積極主動(dòng)。

4．以村民約法為載體，引導(dǎo)村民樹立健康、和諧的民主氛圍是推行“村民約法”的方向。村民約法雖有群眾基礎(chǔ)，有廣泛的參與度，實(shí)用性強(qiáng)，效果好，但也不是包治百病的靈丹妙藥，它的實(shí)施也有賴于村里民主、團(tuán)結(jié)、和諧的氛圍作為基礎(chǔ)，民主氛圍好、干群關(guān)系好，人際關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單的地方，實(shí)施效果就好，反之，宗派勢(shì)力較強(qiáng)，干群矛盾較多，人際關(guān)系相對(duì)復(fù)雜的地方，實(shí)施的效果就要打折扣。因此，一方面，“村民約法”把彰顯善行美德的鄉(xiāng)鄰倫理內(nèi)化為全體村民共同規(guī)則，“約法”的實(shí)施有利于營(yíng)造健康、民主、和諧的鄉(xiāng)村氛圍。另一方面，也要通過持續(xù)深入開展廉政文化進(jìn)農(nóng)村活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)村民進(jìn)行民主培訓(xùn)等措施，營(yíng)造團(tuán)結(jié)、和諧的民主氛圍，反過來促進(jìn)村民約法工作的深入開展。值得肯定的是，“村民約法”盡管存在一些不盡完善的地方，但它能比較有效解決了現(xiàn)階段農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)問題，培養(yǎng)農(nóng)民正確的參政議的意識(shí)、方式和行為，對(duì)當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)無疑具有積極的實(shí)踐意義。