垃圾處理收費管理調查報告

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我市是全國大中城市中較早建立城市生活垃圾處理費收費制度的城市。從2009年7月份起在市區范圍內（含城中村）統一征收城市生活垃圾處理費。2010年至2012年我市征收的城市生活垃圾處理費分別為2372萬元、3010萬元和3550萬元。實行城市生活垃圾處理費收費制度，為我市籌措城市生活垃圾處理場建設資金，提高城市生活垃圾無害化處理能力，改善城市環境，發揮了積極有效的作用。但是，目前我市城市生活垃圾處理費征收率仍偏低，征收成本高，收費管理制度不夠完善等問題較為突出。隨著經濟的快速發展和城鎮人口的不斷增長，生活垃圾的產生量也在不斷增加，同時，對生活垃圾無害化處理的環保標準要求越來越高，生活垃圾處理設施建設的資金投入不斷增大，因此，完善我市生活垃圾處理收費政策，推進城市生活垃圾處理收費管理制度創新，成為當前迫切需要解決的問題。本文就此問題作一些粗淺的探討。

一、我市城市生活垃圾處理及收費制度實施的基本情況

市區目前建有兩座生活垃圾處理場，即城南生活垃圾衛生填埋場和石西生活垃圾堆肥處理廠。城南生活垃圾衛生填埋場一期工程于1995年8月建成投入使用，該工程總投資2580萬元，總庫容量240萬立方米，設計日處理垃圾量600噸以上，實際最大處理量達到每日1200噸，目前已填滿封場。石西生活垃圾堆肥處理廠建于1997年，占地面積96.3畝，項目總投資3500萬元，設計處理能力為每天200噸，實際日處理生活垃圾100噸，該項目采用高溫堆肥工藝，每年約產生垃圾肥1萬噸左右。2010、2011和2012年生活垃圾處理場（廠）分別處理生活垃圾32.87萬噸、36.74萬噸和41.11萬噸，年平均處理生活垃圾增長率為11.7%，11.89%，平均日處理生活垃圾約1100噸，基本實現了生活垃圾處理無害化、減量化、資源化。

為了解決市垃圾無害化處理問題，2009年，市投入建設城南生活垃圾衛生填埋場二期工程，總投資2.1億元，其中，銀行貸款8000萬元，申請國債1億元，其余由市財政解決。該工程總庫容量為1068萬立方米，日處理生活垃圾1200噸，使用年限為21年。該工程已于2012年底建成并投入試運行。

我市城市生活垃圾處理收費制度的建立，明確了收費標準、收費主體和收費收入管理制度，實行了直接征收和委托代收的收費方式。統一征收城市生活垃圾處理費，以收費權質押解決了我市城市生活垃圾填埋場二期工程的貸款問題，四年來所征收的生活垃圾處理費有效地保證了垃圾處理企業的運行費用和垃圾處理設施的建設投入，包括償還銀行貸款和利息，也從一定程度上彌補了政府財政資金對垃圾收集、運輸和處理及設施維護資金投入的不足。

但是，縣城和鄉鎮與城市的生活垃圾處理設施建設存在巨大的反差。我市縣城的垃圾處理設施嚴重不足，尚有3個縣至今未建設垃圾處理設施，垃圾處理水平較低，已建設生活垃圾處理設施的大都采用簡單填埋方式，未達到國家規定的無害化處理率達30%的預期目標，鄉鎮的生活垃圾完全沒有納入無害化處理，對環境造成嚴重污染。所轄六縣只有武鳴、橫縣和隆安開征了生活垃圾處理費，尚有三個縣沒有開征，生活垃圾處理設施建設資金嚴重缺乏。

二、征收城市生活垃圾處理收費中存在的問題和原因分析

1、垃圾處理費收繳率低是目前我市征收城市生活垃圾處理費中存在的主要問題。從我市的城市生活垃圾處理費開征以來的情況看，2010年至2012年三年的城市生活垃圾處理費征收率分別為49%62%和72%，雖然呈逐年增長的趨勢，但收繳率仍較低，其原因主要有幾個方面。一是缺乏直接有效的收費載體。從發達國家推行的垃圾計量收費來看，采取垃圾計量收費最為公平，實施效果明顯。采取垃圾計量收費的前提是需要復雜的技術和電子數據處理體系支持，較高的收費標準，同時需要市民有較高的環保意識和經濟承受能力，完全按量計收垃圾處理費的方式在我市目前難以推行。二是多頭委托代收的垃圾處理費征收方式直接影響了收費的收繳。目前我市對城鎮（村）居民、暫住人口、餐館娛樂業、市場、攤點、賓館、飯店、招待所、餐飲娛樂業以外的商業網點、其他經營單位委托各城區（開發區）環衛站收取；物業小區委托物業公司收??；自運到垃圾處理場的委托垃圾處理廠收取。一些代收費單位從本部門利益出發，不按規定使用統一票據，截留應繳收費。代收費單位之間為搶費源，隨意降低收費標準。這些都直接影響了收費收入的應繳盡繳和足額征收。三是收費涉及面廣，一些應收費對象至今尚未收費。四是收費政策的宣傳的力度不夠，部分居民環境衛生意識不強，對開征生活垃圾處理費政策不夠理解，繳費意識不強，拒繳、欠繳、漏繳的現象時有發生，有的甚至惡意拒繳。

2、收費收繳成本較高。目前我市城市生活垃圾處理費主要是由各城區（開發區）環衛站上門征收，需要有一個龐大的收費隊伍，據不完全統計，各城區（開發區）配備的收費人員有400多人，人員多，經費開支大，征收的垃圾處理費較大部分用于“人頭費”支出，直接影響垃圾處理設施的建設投入。

3、收費的收繳缺乏的制約機制。一直以來，國家及各級政府均沒有制定配套的法律、法規性文件，對拒繳、欠繳、漏繳的行為，特別是惡意拒繳的行為缺乏追繳或處罰的法規依據，對截留收費收入的行為也缺乏法規約束。同時，垃圾處理費作為一種服務性收費，不具有強制性。

4、環衛市場準入機制不健全、不完善，管理不規范。目前我市的環衛市場準入處于起步階段，市場運行不夠規范，主要表現在一些環衛企業未取得經營許可，隨意進入環衛市場作業，不具有收費主體資格亂收費；一些環衛企業雖然取得了經營許可，但不具有收費主體資格，隨意與服務對象簽訂協議，自定收費標準；而同樣不具有收費主體資格的城區環衛站也隨意與之簽訂收費協議，隨意制定收費標準；對準入市場的企業管理不到位，約束機制不完善。

三、改革和完善垃圾處理收費制度，推進垃圾處理產業化發展的思路。

1．改革和完善垃圾處理收費政策。首先要明確征收垃圾處理費的目的是加強對城市生活衛生環境的治理，實現生活垃圾處理的減量化、資源化和無害化，是通過運用經濟的手段引導從垃圾產生源進行減量化處理，促進垃圾處理向產業化發展。因此，改革和完善垃圾處理收費政策，應當堅持三項原則。一是誰污染誰付費的原則，也就是說垃圾的產生者必需要承擔垃圾處理的費用。要使市民及其他產生垃圾的單位和個人都要具有“誰污染誰付費”的環保理念，就要加大對城市生活垃圾處理收費政策的宣傳力度，在全社會樹立資源節約，保護環境的理念，提高市民的繳費意識。還要制定相關法律法規，建立健全收費收繳約束機制。二是費用承擔的原則。垃圾處理收費標準的制定，要按照補償成本的原則，應當完全補償垃圾收集、運輸、處理各環節的成本費用，并隨著垃圾處理產業化的推進，應使垃圾處理企業有合理盈利。因此，對我市現行的收費標準應根據垃圾處理成本費用的增加或降低作適當調整。同時，引導垃圾處理服務向縣、鄉鎮延伸，制定相應的收費標準。三是平等的原則。垃圾處理總的費用應該公平的分攤到每一個垃圾產生者的身上。

2、改進垃圾處理收費方式。在目前尚未具備以垃圾產生量直接計收垃圾處理費的條件下，可以借用外部載體進行計收，如在收繳水費、電費的同時收取垃圾處理費。根據我市的實際情況，采取收繳水費同時代征垃圾處理費的方式具有可操作性，可以以生活用水一戶一表或總表分表戶為居民住戶基本統計單位，以統計普查的方式在做好居民和其他各類單位的基本情況摸底調查的基礎上，建立居民住戶電子檔案及其他各單位的電子檔案，建立與水費繳交掛鉤的垃圾處理費收繳系統，提高垃圾處理費的征收率。

3、完善垃圾處理收費管理制度。生活垃圾的收集、清運和處理，是城市環境保護工作的重要組成部分，也是城市市容和環境衛生管理工作的重要組成部分，其具有社會公益性。因此，應當建立既要有利于促進垃圾處理產業化發展，又要發揮好政府公共職能的垃圾處理收費管理體制。一是要進一步明確統一收費主體。從區外一些城市征收垃圾處理費的經驗看，統一收費主體的城市，其征收率就高，如青島市收費率達到85%以上；多個收費主體的城市，其收費率就低。從我市的征收情況看，雖然我市統一以市環衛處為收費主體，但基本上是分散委托收費，收費率提高緩慢，隨意降低標準競相爭搶費源的問題時有發生，直接影響了征收率的提高。統一收費主體也是確保垃圾處理費?？顚Ｓ玫闹匾ＷC。二是收費收入統一管理。在逐步改革環衛體制，推行環衛市場準入的條件下，政府主要承擔公共環衛基礎設施建設，生活垃圾的收集、清運和處理實行市場化運作，政府通過購買服務的方式從統一收取的垃圾處理費中支付費用。目前我市的環衛體制為事業管理，市、城區兩級環衛部門承擔不同的職責，人員經費由同級財政撥款，在這樣的體制下，核定垃圾處理收費標準不能達到完全成本，收費收入應當主要用于垃圾處理場的建設和運營費用，但是由于城區經費不足，所收取的垃圾處理費60%以上作為城區環衛經費。這種狀況不利于垃圾處理設施的投資建設，不利于推進垃圾處理的產業化發展，不能確保垃圾處理收費的專項使用。三是統一收費標準。垃圾處理收費涉及千家萬戶，涉及垃圾處理設施建設和處理作業的經費保障，為了避免環衛市場的惡性競爭，在一定區域內（市、縣）由政府制定統一的收費標準。

4、建立和完善環衛市場準入機制。垃圾處理行業屬于國家規定的特種行業，垃圾收集、處理設施建設必須符合政府的治理規劃和國家有關技術標準，從事垃圾清掃、收集、運輸、處理的企業必須經政府行政主管部門的許可準入。政府行政主管部門可通過招投標等平等競爭的方式確定準入企業，明確準入企業應具備的條件，準入企業應當與政府行政主管部門簽訂服務合約，明確約定服務內容、服務標準、經營期限、付費方式、付費數額、經營企業的義務、法律責任等方面的內容。政府行政主管部門對非法經營企業要進行清理清除，對違反價格政策擅自收費的經營企業要進行查處，建立規范有序的環衛市場。

5、制定利于產業化發展的支持性政策。隨著環衛體制的改革和環衛市場準入機制的建立和完善，要完善現行的收費政策，逐步調整收費標準，要使垃圾處理收費能夠補償垃圾的收集、清運、處理的成本費用，并使企業有合理盈利。要使價格政策有利于利用垃圾處理收費權質押貸款和爭取國債資金，籌集垃圾處理設施的建設和改造資金，拓寬垃圾處理設施建設的融資渠道，為垃圾處理的產業化發展創造必要條件。要按照高于社會平均投資回報率的原則核定價格和收費標準，鼓勵和吸收民間或國際資本采用BOT等多種投資模式參與垃圾收集、運輸和處理。要建立相應的配套政策體系，鼓勵采取垃圾焚燒發電、供熱、供氣等處理方式，提高資源的回收利用率，特別是對利用生活垃圾發電項目采取鼓勵性價格政策，扶持垃圾發電業的發展，最終實現生活垃圾處理的社會化、企業化和產業化。

6、建立和完善市轄縣垃圾處理收費制度，加快各縣垃圾處理設施建設。目前制約各縣垃圾處理設施建設的主要問題是資金問題，可以采取“兩條腿走路”的辦法來解決。一是對尚未建設垃圾設施的地方，可采取先行征收垃圾處理費，取得的收費收入用于生活垃圾處理設施建設工程的前期工作和相關配套項目的投入。二是利用收費權質押取得銀行貸款和爭取國債資金，充分利用收費政策促進各縣垃圾處理設施建設和向垃圾處理產業化發展。