人大效能建設(shè)體制完善調(diào)研報(bào)告

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必須強(qiáng)化人大效能建設(shè)。要強(qiáng)化人大效能建設(shè)，要進(jìn)一步發(fā)揮地方人大的作用。更好地為人大履職服務(wù)，僅僅從個(gè)別規(guī)章制度出發(fā)，從反復(fù)強(qiáng)調(diào)人員素質(zhì)出發(fā)，從一味強(qiáng)化法制意識(shí)出發(fā)，等等，恐怕是不夠的還應(yīng)從人大的體制機(jī)制上去分析，去挖掘，去探索，以期找到能強(qiáng)化人大效能的深層次的原因來(lái)。筆者結(jié)合工作實(shí)際，談幾點(diǎn)不成熟的粗淺看法，僅供理論研究時(shí)參考。

特別是依法治國(guó)”方略的貫徹實(shí)施，隨著我國(guó)民主法制建設(shè)進(jìn)程的不斷加快。極大地推動(dòng)了地方人大工作的發(fā)展。一方面，人們明顯地感到人大的地位和作用在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活中越來(lái)越凸顯；另一方面，人們又感到人大工作的實(shí)際狀況同法律規(guī)定的地位、職責(zé)和人民群眾的要求還有很大的差距，有時(shí)還停留在黨委揮揮手，人大舉舉手”和履行法定“橡皮圖章”狀況。

一、影響人大效能建設(shè)的體制機(jī)制問(wèn)題

（一）職權(quán)的原則性。在實(shí)踐中，地方人大常委會(huì)履行職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到法律規(guī)定的要求，原因諸多，其中重要的一條，是行使職權(quán)方面的法律和規(guī)定尚不全面、不規(guī)范，原則性過(guò)強(qiáng)，操作性不夠。如地方人大雖擁有重大事項(xiàng)決定權(quán)，但如何界定重大事項(xiàng)，如何規(guī)范行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，人大決定權(quán)與黨委決定權(quán)的關(guān)系如何理順，恐怕每個(gè)地方都有自己的一套做法。由于法律的原則性，不便于具體操作，且考慮到可能與地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決定權(quán)有所重疊，地方人大往往空置或忌諱行使這項(xiàng)權(quán)利。另一方面，即使法律有規(guī)定的，沒(méi)有黨委強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，人大一定程度上也存在著自我束縛的問(wèn)題。如法律中明確規(guī)定的質(zhì)詢、撤銷(xiāo)、罷免等剛性較強(qiáng)的監(jiān)督手段，即使在條件具備的情況下也很少采用，因?yàn)檫@些權(quán)利，在一定程度上都涉及到“人事”問(wèn)題，而黨委管干部、管人事，人大要行使這些權(quán)利，如果沒(méi)有黨委的支持，難免“底氣不足”。

（二）認(rèn)識(shí)的模糊性。雖然憲法和法律對(duì)人大的權(quán)力和職責(zé)規(guī)定的很明確，比如“全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”、“地方人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”......經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和宣傳，已使全社會(huì)在很大程度上了解人民代表大會(huì)制度，對(duì)人大工作有一定的感性認(rèn)識(shí)，但由于人大的職能沒(méi)有發(fā)揮到位，社會(huì)上的很多認(rèn)識(shí)恐怕還是片面的、模糊的，很多人依然不自覺(jué)地認(rèn)為人大是“二線機(jī)關(guān)”。在實(shí)際工作中，許多地方的人大機(jī)關(guān)往往被視作安排即將退居“二線”的領(lǐng)導(dǎo)干部的地方，這恐怕已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。表面上看，這是認(rèn)識(shí)問(wèn)題，實(shí)際來(lái)看，恐怕也是一個(gè)體制問(wèn)題。加上人大工作的特殊性，沒(méi)有“硬指標(biāo)、硬任務(wù)”，使有的同志覺(jué)得，都“最后一站”了，“多一事不如少一事”，缺乏真正想把事情干好的熱情，思想觀念和精神狀態(tài)還不適應(yīng)隨著時(shí)展對(duì)人大自身建設(shè)和發(fā)展的要求；沒(méi)有把人大工作真正當(dāng)成一項(xiàng)新的事業(yè)來(lái)做的創(chuàng)新精神。

（三）隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的不合理性和相對(duì)固態(tài)性。從人大干部構(gòu)成看，許多同志都是從黨委或政府過(guò)到人大，一般任一屆就到齡，年齡偏大，或多或少有“船到碼頭車(chē)到站”的想法，思想上有惰性，即使葆有工作熱情，往往才剛熟悉工作，卻又要離開(kāi)崗位了，不僅影響了地方人大工作的生氣、活力和效率，而且也不利于人大工作保持連續(xù)性和穩(wěn)定性；在知識(shí)結(jié)構(gòu)上，比如由于法律專(zhuān)業(yè)人才的缺乏，一些工作往往處于比較被動(dòng)的局面，主要表現(xiàn)在對(duì)法院、檢察院監(jiān)督不力，甚至無(wú)從著手，如在審議兩院的工作時(shí)受法律水平的局限，有的發(fā)言少，有的發(fā)言也只是說(shuō)一些不痛不癢的無(wú)關(guān)緊要的話，甚至說(shuō)外行話。“干部一到人大就等于到了終點(diǎn)站”，這個(gè)觀點(diǎn)在人大干部中具有一定的普遍性。多年來(lái)的實(shí)踐證明，即使一些年輕的干部也是如此，到人大工作后，就很難再交流出去，這幾乎成了人大干部工作的一個(gè)“頑癥”。長(zhǎng)期以來(lái)，許多地方人大干部對(duì)外交流問(wèn)題總是說(shuō)得多、做得少，處于緋徊不前的局面，致使人大機(jī)關(guān)一些法律意識(shí)和工作能力較強(qiáng)的年輕干部得不到交流，而其他機(jī)關(guān)的年富力強(qiáng)的干部也不愿意交流到人大工作，造成人大干部“年年歲歲花相似”的不正?，F(xiàn)象。

（四）待遇的不均衡性。黨委、人大、政府、政協(xié)，雖同屬于地方“四套班子”，但在政治、經(jīng)濟(jì)待遇上，后兩套班子有時(shí)會(huì)處于弱勢(shì)，這個(gè)觀點(diǎn)在社會(huì)上有一定的代表性。以致有些同志認(rèn)為，人大常委會(huì)及其機(jī)關(guān)實(shí)際上是有職無(wú)權(quán)，政治、經(jīng)濟(jì)待遇遠(yuǎn)比不上同級(jí)的黨委、政府。硬件建設(shè)也跟不上，和同級(jí)黨委、政府比，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)在公務(wù)車(chē)輛配備、信息建設(shè)等辦公條件的改善上還相對(duì)落后。

二、加強(qiáng)和深化人大效能建設(shè)的建議和思考

（一）要進(jìn)一步完善和規(guī)范履職行為，增強(qiáng)職權(quán)規(guī)則的可操作性。如經(jīng)過(guò)十年磨一劍，全國(guó)人大的“立法法”、“監(jiān)督法”已經(jīng)出臺(tái)，這無(wú)疑是我國(guó)民主法制建設(shè)的一個(gè)重要里程碑，這為地方人大有效地開(kāi)展立法和監(jiān)督工作，提供了可靠依據(jù)和法制保障。但立法

查規(guī)范性文件工作程序辦法》，這對(duì)于細(xì)化監(jiān)督職權(quán)規(guī)則，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效都起到了很重要的作用。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，在依法制定合法、科學(xué)、完備、具體的職權(quán)規(guī)則時(shí)，由于“黨領(lǐng)導(dǎo)人們制定憲法和法律”的原則，地方人大應(yīng)事前充分征求同級(jí)黨委的意見(jiàn)，爭(zhēng)取黨委的支持，避免偏離“黨的意圖”。尤其是人大行使人事任免權(quán)與黨管干部的原則，必須要處理好，既要堅(jiān)持黨管干部的原則，又要堅(jiān)持依法治國(guó)和發(fā)揚(yáng)人民民主的原則，做到三者的有機(jī)統(tǒng)一。建議黨委在重要的人事任免問(wèn)題上，應(yīng)更加重視人大的意見(jiàn)，事前多征求人大的看法，把黨組織的意圖說(shuō)清道明，才能盡量避免在人大任免和決定干部時(shí)與黨委的意圖相左情況的發(fā)生。

（二）要堅(jiān)決克服“二線思想”，用創(chuàng)新精神開(kāi)展人大工作。彭真同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：人大既不是“火線”，也不是“二線”。特別是隨著社會(huì)越進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)越發(fā)展、法制越健全，人大的地位和作用將越加凸顯。我們看到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東的人大，就發(fā)揮了十分出色的作用，贏得了社會(huì)的肯定。人大工作不僅任重，而且道遠(yuǎn)，它既是地方民主法律建設(shè)的前臺(tái)“第一線”，也是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的前臺(tái)“第一線”，在全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，人大工作者必須要正確處理好“一線”工作與“二線”精神狀況的問(wèn)題，要積極主動(dòng)走上“前臺(tái)”，要牢固樹(shù)立“有為才有位”的思想，同人民群眾保持血肉聯(lián)系，了解人民的意見(jiàn)，傾聽(tīng)人民的呼聲，反映人民的愿望，認(rèn)真嚴(yán)格地履行憲法和法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)，以飽滿的政治熱情，以創(chuàng)新的工作精神，投入到人大的工作中去，做到“先有為，后有位”。

（三）要優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)干部交流，增強(qiáng)人大的活力和戰(zhàn)斗力。要進(jìn)一步優(yōu)化人大干部隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，逐步形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的知識(shí)結(jié)構(gòu)體系，“老中青”相結(jié)合的年齡梯次結(jié)構(gòu)。一方面，不應(yīng)僅把人大作為安排“二線”干部的地方，要爭(zhēng)取把一些年輕有為、知識(shí)結(jié)構(gòu)合理、精力充沛、敢闖敢干的干部交流到人大，增強(qiáng)人大的活力和戰(zhàn)斗力，做到能“流進(jìn)來(lái)”；另一方面，應(yīng)更加注重人大干部的選撥、培養(yǎng)、交流和使用，切實(shí)把它擺在黨委“人事”的一盤(pán)棋上，形成充滿生機(jī)和活力的人大干部使用機(jī)制，做到能“流出去”。在這方面，各地人大做了許多有益的探索。在上海，由于人大干部懂法律、民主法制意識(shí)強(qiáng)，有的區(qū)采取要當(dāng)局長(zhǎng)先到人大工作的做法，鍛煉成長(zhǎng)后才任局長(zhǎng)。這方面，我們也欣喜地看到，近年來(lái)，在?？谑腥舜蟪Ｎ瘯?huì)黨組的積極爭(zhēng)取下，在?？谑形母叨戎匾曄?，人大一些年輕有為、法律根底扎實(shí)、想做事能做事、群眾基礎(chǔ)好的干部，被交流到“公檢法”或政府職能局擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，人大干部的流動(dòng)性有了明顯改觀。

（四）要堅(jiān)持一視同仁的原則，按政策和慣例落實(shí)干部待遇。我們常說(shuō)，干革命、搞建設(shè)，“要靠感情留人，要靠事業(yè)留人，要靠待遇留人”，這三者相輔相成，缺一不可。人大工作是黨的工作的重要組成部分，人大干部也是黨的干部隊(duì)伍的重要生力軍。要在有條件的情況下，對(duì)人大干部在政治上給予同樣的關(guān)心，在經(jīng)濟(jì)上給予同樣的照顧，避免他們產(chǎn)生“失落感”和“不平衡”，感覺(jué)“低人一等”，挫傷他們工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。即便在人大常委會(huì)機(jī)關(guān)公務(wù)車(chē)輛配備、信息建設(shè)等硬件建設(shè)上，也應(yīng)盡量參照同級(jí)黨委、政府的政策和標(biāo)準(zhǔn)，盡可能做到“一碗水端平”。