配套與節水改造項目調研報告

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一、*莊灌區續建配套與節水改造項目總體實施情況

（一）概況。

*莊引黃灌區位于原陽縣中西部，設計灌溉面積58.16萬畝，涉及原陽縣的14個鄉鎮、258個行政村，28.53萬人。灌區始建于1967年，由于建設時資金不足、設計不完善、建設標準低、配套不全，加之部分工程已達規定使用年限、長期管理維護不力等原因，多年來，灌區在發揮灌溉供水、沉沙改土、排澇、補源等效益的同時，工程設施老化破損、效益衰減等問題也十分突出。

1999－2005年，*莊灌區連續實施了7個年度的續建配套節水改造項目建設，工程總投資6100萬元，其中中央投資3050萬元；已累計完成干渠襯砌54.71公里（約占干渠總長的80%），配套建設各類建筑物278座，實際完成投資5689萬元。2004年，我委商水利部在灌區內實施了末級渠系改造試點，工程總投資300萬元，其中中央投資100萬元，改造受益農田8760畝。通過改造工程建設，灌區內干渠和末級渠系改造試點區內的田間工程狀況有了明顯改觀，輸水和用水效率大幅提高，在年節水量9113萬立方米的情況下，新增、恢復和改善灌溉面積27.83萬畝，年增產糧食10057萬公斤，促進了糧食增產、農民增收和農村生產生活條件改善。

（二）項目管理執行情況和效果。

大型灌區續建配套節水改造項目屬地方基建項目，按照我委與水利部聯合印發的《大型灌區續建配套和節水改造項目建設管理辦法》進行管理。基本流程為：按照經批準的總體規劃和項目管理要求，編制分期或年度可行性研究報告，經省級水利部門提出審查意見后由省級發展改革部門審批；根據已批復的可行性研究報告和中央下達的項目年度投資計劃，區分輕重緩急編制項目年度實施方案，報省級水利和發展改革部門審批后組織實施，其中單項工程設計要達到施工圖的深度。項目建設實行項目法人責任制、建設監理制、招標投標制、合同管理制和竣工驗收制。河南省屬中部地區，中央補助項目建設總投資的一半，另一半由地方各級政府和灌區多渠道籌集。

*莊灌區在改造工程建設中較好地執行了上述制度，保障了工程建設和資金管理較為規范，實現了節水增效的預期目標；灌區推行了灌區管理局＋渠系用水協會＋村用水戶協會的管理模式，分級落實管理責任，公開水費計收標準，提高了農民參與管理的積極性和水費收取率，促進了良性運行。1999－2002年度工程已通過省水利廳、發展改革委組織的竣工驗收，其中1999－2000年度工程被評為優良工程。我們看到，已實施改造的干渠渠道襯砌“三面光”，配套建筑物外觀良好，運用正常。根據我們與用水戶的座談及問卷調查結果，群眾對目前的灌區用水管理普遍表示滿意。

二、存在的主要問題

*莊灌區續建配套與節水改造項目在取得明顯成效的同時，也還存在一些問題。

（一）現有投資力度與改造需求尚有較大差距。

根據水利部批復的《*莊灌區續建配套與節水改造規劃》，計劃到2015年基本完成改造任務，估算工程總投資2.4億元，其中骨干工程投資1.8億元。截至目前，僅實際完成投資5689萬元，占灌區總體規劃投資的23.7%。按現在的投入力度，灌區骨干渠道全部改造完至少還需要20年時間，按照灌區骨干工程的使用壽命，到那時，一些已改造完的工程可能又需改造了。

（二）地方建設資金難以落實。

原陽縣為省級貧困縣，財力緊張，2002年農村稅費改革、“兩工”取消前，項目實施所需的地方建設資金，主要依靠當地政府組織受益區的群眾投勞折資落實。“兩工”取消后，群眾不再投工投勞，以前由政府組織實施的土方工程施工任務大部分只能依靠灌區完成，由于灌區自身無力承擔和地方建設資金難以足額到位，致使2003－2005年度工程剩余少量尾工難以完成，工程也因此無法進行竣工驗收。

（三）支渠及以下渠系基本沒有改造。

目前，*莊灌區僅實施了干渠改造任務，并尚未全部完成，支渠及以下渠系工程尚未開始實施，我們看到那些斷面并不小的支渠均為土質渠道，岸坡不規則，淤積嚴重，一些地段幾近坍塌，斗渠除了已開展的末級渠系試點的那一小塊地方，也基本如此，形成了“上通下阻”的局面，嚴重影響了工程整體效益的發揮。

三、思考和建議

（一）應當進一步加大投資力度，加快改造步伐。

據水利部調查，大型灌區以占全國1/9的耕地面積，生產了1/4的糧食，貢獻了1/3的農業生產總值，提供了1/7的城鎮和工業供水，直接受益農民和城鎮居民4億多人。雖然近10年來中央增加了對全國大型灌區續建配套節水改造工程建設的投入，但目前的投入水平與實際需求相比，仍存在較大缺口，全國434處大型灌區中僅有1/4左右基本解決病險和“卡脖子”問題，有10個左右的灌區基本完成續建配套與節水改造任務。按近幾年的投入水平，即使地方建設資金完全落實，這項任務也還需30－40年才能完成。這樣長的建設時間，不待工程全部改造完成，先期完成的部分又可能出現損壞導致效益衰減。

對此，需要各方進一步統一認識，繼續把大型灌區節水改造作為農業固定資產投資的重點，通過加快建立中央和地方各級政府投資的穩定增長機制、加快灌區建設管理體制和運營機制改革等措施，多方加大投入力度，促進項目建設和工程的良性運行。除常規的投資渠道外，灌區節水改造的部分投資，還可鼓勵和引導建立糧食生產協作機制以及用水權有償轉讓等方式進行籌集。

（二）統籌骨干和田間工程建設，充分發揮工程效益。

按現行規定，大型灌區改造的建設內容只包括骨干工程，斗渠及其以下的末級渠系建設由地方和受益農民自籌解決。由于大部分縣財力不足，通過“一事一議”籌資籌勞又存在很大難度，末級渠系改造資金難以落實，建設步伐嚴重滯后，使得骨干工程建成后，田間仍然用水不暢，成為影響灌區農業發展和用水管理改革的重要制約因素。

*莊灌區農業供水末級渠系改造試點取得了良好效果，試點區的農民用水戶協會陸續成立，基本建立了適應當前農村經濟社會特點的田間工程管理體制和運行機制。我們看到，項目區斗渠改造、襯砌后，輸水速度和效率大幅提高，據介紹，斗渠水利用系數由以前的0.72提高到0.89，新增引黃灌溉面積2470畝，改善4447畝，新增糧食生產能力141.3萬公斤（畝均178公斤），節水97萬立方米（畝均122立方米），農民實際負擔水費支出降低15%。在葛莊村用水戶協會，會長婁清波告訴我們，經過灌區改造和用水改制，全村灌溉面積由原來的1700畝增加到2200畝，2007年，協會共引水136萬立方米，每次放水時間為8天，比2003年用水量188萬立方米節水52萬立方米，縮短灌水時間5天，增產糧食22萬公斤。

由此，我們感覺，下一步在搞好統籌規劃的基礎上，應結合骨干工程建設，加強斗渠及其以下的田間灌溉設施的改造配套。據我們調查了解到的情況，目前畝均300多元的末級渠系改造投入，斗渠與斗以下渠系大致各占一半，因斗渠的公共品特征較強，其改造投入需要政府支持，附屬于承包地塊的農、毛渠配套完全可以由農民用水戶自行實施，這樣，末級渠系改造的投入可比現在減少一半，約為畝均150元左右。在加大對灌區骨干工程建設投入的同時，適當安排一些政府資金用于田間工程配套，與骨干工程改造配合進行，可以更大幅度促進灌區整體效益的發揮。要按照今年中央1號文件“農業綜合開發要增加大中型灌區田間節水改造資金投入”的有關要求，加大財政農業綜合開發和小型農田水利設施建設資金對灌區田間配套改造的投入力度，促進灌區整體效益的發揮。另外，我委也可商水利部在總結末級渠系改造試點經驗教訓后，選擇糧食主產區適當擴大試點規模，引導和鼓勵受益群眾以及農村經濟組織增加田間渠系改造配套的投入。

（三）進一步深化灌區改革，促進灌溉設施良性運行。

與工程建設取得的成效相比，目前灌區管理體制改革仍總體相對滯后。要進一步深化灌區管理體制、運行機制和水價制度改革，把改革作為灌區改造的前提和保障條件，全面推進用水戶參與管理，適當發展自主管理，同時加快推進灌區管理單位內部改革，積極推行管養分離，建立合理的水價形成機制，強化水費計收管理，促進灌區的良性運行和高效、節約用水。要加強灌區節水改造管理支撐系統建設，依靠科技進步，不斷提高灌區建設與改造的科技含量。

（四）繼續探索切合實際的投資管理方式和前期工作管理制度。

*莊灌區的各方面情況在中部乃至全國具有一定的代表性。大型灌區改造工程由多個單項工程組成，由于投資和建設規模大，在一時難以整體立項審批的情況下，根據灌區工程的特點，也可在做好規劃的基礎上，按程序分期、分項審批，并根據資金可能分年建設，優先安排影響灌區安全運行的病險和“卡脖子工程”、滲漏嚴重的骨干渠段、重要骨干建筑物配套改造等關鍵工程。我們與地方政府、灌區管理和工程規劃設計單位的同志就這方面情況進行了充分交流，地方大多數同志認為，這種投資安排和管理方式基本適應了當前投資嚴重不足的形勢，工程建設內容選擇較為合理，重點突出，做到了邊建設、邊受益，取得了較好效果。從工程建設管理情況看，目前各級政府均較為重視，管理責任落實，項目審批和工程建設管理較為嚴格和規范。下一步，我們將會同有關部門和地方，有針對性地進一步修改完善大型灌區節水改造項目管理辦法，完善制度建設，持續加強和改進項目建設管理。