中等城市建設調研報告

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一、融入“大北京”規劃、構建“中等城市”格局的意義

(一)關于“大北京”規劃。“大北京”規劃由我國兩院院士、清華大學教授吳良鏞主持完成。該研究于2001年10月11日正式公布并通過建設部審定。“大北京”是指京津冀北，由北京、天津、*、保定、廊坊等城市所統轄的京津唐和京津保兩個三角形地區，以及周邊的承德、秦皇島、張家口、滄州和石家莊等城市部分地區，中心區面積近7萬平方公里，人口約4000萬。這項研究確定了大北京地區規劃的基本思路，提出以北京、天津“雙核”為主軸，以*、保定為兩翼，疏解大城市功能，調整產業布局，發展中等城市，增加城市密度，構建大北京地區組合城市；京、津兩大樞紐進行分工與協作，實現區域交通運輸網

從“單中心放射式”向“雙中心網絡式”的轉變；城市將沿區域交通軸，呈葡萄串式分布發展，相互以生態綠地連結；建立行之有效的區域協調合作機制，在區域整體協調后的原則指導下，對這一地區原有城市總規劃進行調整，共同推進建設世界城市的戰略。科學家們還提出了以磁懸浮交通聯系京、津、*的設想，三地之間的交通僅需20至30分鐘，實現城際交通的公交化；切實保護北京歷史文化名城，建設北京西北郊國家歷史文化公園，保護自然環境與生態系統等。

(二)關于“中等城市”體系。目前，“一城兩區”型中等城市、“兩區帶五鎮”(現階段是“兩區帶五鎮”，未來將形成“兩區帶五個小城市”的格局)的中等城市城鎮體系已經成為我市發展獨具特色的既定模式。2003年，我市對“鋼鐵遷安、中等城市”未來發展作了深層次研究探討，這就是《遷安市中等城市體系規劃》。這一規劃，

體出了“兩區帶五鎮”的中等城市發展體系，“兩區”指河東區、河西區；“五鎮”指建昌營鎮、馬蘭莊鎮、沙河驛鎮、野雞坨鎮、夏官營鎮。這一規劃的基本思路，提出了以河東區和河西區為軸，以建昌營鎮、馬蘭莊鎮為北翼，以沙河驛鎮、野雞坨鎮為南翼，疏解和輻射城市功能，構建“中等城市”體系，實現河東區為生活區、河西區為工業區的分工與協作，區域交通運輸網從“單中心放射式”向“雙中心網絡式”的轉變，兩區之間以城市快速路相連，形成“十分鐘”經濟圈，其間以生態林和灤河生態防洪工程連結，為建設園林城市和旅游城市奠定堅實基礎。同時，我市“十五”計劃發展思路提出的“中等城市”目標，使“中等城市”格局進一步明晰化。

(三)構建“中等城市”格局的意義。無論從遷安自身發展來說，還是站在京津冀北的“大北京”地區發展來說，構建“中等城市”，都不是一個簡單的名詞，它更具有重要的現實意義。

首先，有利于實現“多贏”。在當前社會經濟急劇發展的過程中，大北京地區需要制定一個良好的戰略發展規劃和多種可能的發展模式，以滿足建設世界城市的迫切需要。其主導思想是：核心城市“有機疏散”與區域范圍內的“重新集中”相結合，實施“雙核心、多中心”都市圈戰略。具體來說：一是對核心城市無序的過度集中進行“有機疏散”，緩解空間壓力；與此相配合，在區域范圍內實行“重新集中”，努力使區域發展由單中心向多中心形態轉變，形成完善的城鎮網絡，在開拓城市發展空間的同時，促進區域整體均衡發展。二是區域空間結構從“星形結構”，即只從一個中心城市向四周放射的模式，向“雙核心/多中心”轉變，在發展中謀求多方面動態的相對平衡。三是以京、津“雙核”為主軸，以*、保定為兩翼，根據需要與可能，疏解大城市功能，調整產業布局，發展中等城市，增加城市密度，構建大北京地區組合城市，優勢互補，共同發展。根據需要，確定“葡萄珠”的大小和內容，并為未來的發展留有余地。在適當的地點，布置科技產業園區等新的城市功能區。將交通軸、“葡萄串”式的城鎮走廊融入區域生態環境中，城鎮走廊之間要有充足的綠地、陽光和新鮮空氣，從城市美化走向區域美化。與此相對照，構建“中等城市”格局，推進城鎮化，其突出的意義就在于疏解大城市功能，輻射小城市和城鎮，傳承上下，實現產業布局調整，形成優勢互補，共同發展，實現共贏，而且實現的是“1+1>2”的共贏的。由于該規劃強調開放性，因此它所實現的共贏確切地說是“多贏”。

其次，有利于推進我市城鎮化發展。城市現代化、農村城市化、城鄉一體化是我市已經確定的工作思路，而走集約化、規模化的發展道路，是社會發展的必然。目前，我市東區仍是整個城市的主體，其輻射和帶動作用完全依靠其自身集散和疏解功能。而事實是，相對于一個1996年剛剛設立的年輕縣級市、特別是將要承擔起重要傳承作用的“中等城市”而言，這種功能和能力是極其有限的，因此它會制約城鎮化的深層次發展。在這種情況下，按照“中等城市­­—小城市—城鎮—文明生態村”四級體制發展的城鎮化體系成為一種必然和必要，兩區之間的“東西合璧”必然會相得益彰。從西區來說，首鋼礦業基地的生活辦公區—濱河村，在職職工約1.9萬人，常住人口約4.3萬人，各種基礎設施、服務設施較為齊全。濱河村與遷安市楊店子鎮在空間上僅距1.5公里，同在一個地域單元，但兩居民點的建設卻各自為政，造成基礎設施重復建設、資源浪費，違背了城市發展的規律，不利于整體城鎮化戰略的實施。因此，應制定統一的發展建設規劃，指導全市的城鎮化建設，這就是我們所說的“中等城市”體系規劃。

再者，有利于生產力發展和生態環境建設。構建“中等城市”格局，關鍵在于構建“一城兩區”型中等城市和“兩區帶五鎮”的中等城鎮體系。現實情況是，東區已經具備相當的基礎和能力，相比之下，西區及更下一層的鄉鎮，還近乎一張白紙。因此，筆者認為，“合理建設東區，積極發展西區”將是未來一定時期的建設模式。多年來，鋼鐵工業一直是遷安市的主導產業之一，隨著生產力水平的提高和市場經濟體制的完善，大型鋼鐵企業相繼建設。3—5年內，遷安將建成鋼鐵大市。而鋼鐵工業高能耗、運量大、污染重，要有效地治理環境污染，避免重復建設，應符合現代化工業企業發展建設的要求，盡量做到集中發展，統一治理，走可持續發展之路，才能使當地居民安居樂業，保持經濟社會的持續、健康發展。因此，在堅持“依托首鋼、服務首鋼、發展遷安”方針前提下，遷安更需要一個總體的謀劃。

最后，有利于城市遠期的總體發展。現狀市區周圍地勢平坦，土地較肥沃，受經濟發展水平的影響，今后一定的時期內，仍需在灤河東部發展，但隨著經濟發展和灤河西部一些企業發展的需要，遠期楊店子—濱河村一帶將成為開發建設的熱點。從遠期來說，作為“中等城市”重要組成部分的河西區，楊店子—濱河村一帶與遷安現狀市區只有一河之隔，距主城區約10公里，這段距離完全由高等級城市快速路相連，與東區共同形成了“十分鐘經濟圈”，無疑，西區將擔負起第二輻射中心的重任，疏解城市功能。在這個意義上說，它是城市遠期發展的需要，構建“中等城市”格局意義尤為深遠。

二、融入“大北京”規劃，構建“中等城市”格局對策與措施

“大北京”規劃，再次激發了大北京地區各級政府研究自身發展的熱情，同時也使企業界在該地區尋求自身發展的一席之地。遷安雖為京津冀東北地區中的一個縣級市，卻是大北京地區核心產業向外疏散的直接受益者。從1959年首鋼礦業公司在遷安建設到今天遷安首鋼鋼鐵有限公司在遷安落戶，遷安與首鋼的關系從“輸入”變為“輸出”，產業鏈發生了質的變化，這種變化，是區域社會經濟發展的必然，是北京建設世界城市的需要，是大北京地區產業結構調整的結果，遷安在大北京地區中的地位和作用是其它中小城市無法比擬的。尤其是這次首鋼部分企業遷駐遷安，對遷安鋼鐵產業和相關產業的發展將起到巨大的拉動作用，更為構建“中等城市”格局提供了強勁的推動力。那么，遷安該如何融入“大北京”、構建“中等城市”格局，推進城鎮化呢？

（一）更新思想觀念。認識的深化是做好工作的前提。筆者認為，應從以下幾方面去認識構建“中等城市”格局、推進城鎮化進程的現實意義，應進一步理解工業化與城鎮化的關系。工業化推動城市化，城市化提升工業化。但從社會發展協調的角度講，工業化注重利潤；城市化更注重社會功能的完善。只有二者協調發展，才能充分發揮市場對資源和生產要素的基礎性調節作用。推進城鎮化有利于帶動鄉鎮企業連片集中發展；有利于帶動農村產業化的發展，提高農產品市場化程度；有利于調整農業產業結構，發展效益農業；有利于吸納農村剩余勞動力，促進土地使用權流轉和適度規模經營；有利于改善農民收入結構，增加農民收入。為此：一是要改變“離土不離鄉”思維方式。傳統思維辦的鄉鎮工業企業，由于布局分散、信息滯后、人才缺乏、生產經營粗放，處于一種徘徊狀態。因此要采取鼓勵措施，支持鄉鎮企業既要離土又要離鄉，要適度集中到城鎮或城市開發區。二是要消除對“城市病”的擔心。城市病產生的主要原因在于基礎設施不足，是長期計劃經濟、短缺經濟的產物。隨著市場經濟體制的建立和相對過剩經濟時代的到來，城市基礎設施的供給短缺問題一定會得到有效解決。

（二）改革規劃管理體制。城市發展是百年大計，科學規劃是建設好城鎮化的前提，是指明城市發展的基本方向。因此，制訂規劃要有創新意識和發展眼光，充分考慮未來城市發展的新趨勢和經濟社會發展對加快城鎮建設的要求，立足高起點，編制出具有超前性、分階段性和科學性的發展規劃。當前，要以融入“大北京”為契機，努力構建“中等城市”格局，要注意城鎮化規劃與區域規劃相結合、城市形態規劃與產業規劃相結合、靜態規劃與動態規劃相結合，搞好城市發展與區域經濟發展、城市短期發展與中長期發展的有機銜接和協調。要廣泛聽取專家、群眾的意見，集思廣益，反復修改和完善城鎮化規劃。規劃一經合法程序審查批準，已具有法律效應，堅持予以實施，杜絕長官意志、行政命令干預規劃的現象，堅決杜絕一任一改的短期盲目行為。

具體來說，規劃編制方面，要在抓好城市總體規劃的同時，進一步搞好各項專項規劃，要放開大門，放開設計市場，引入競爭機制，引進名院、名師，每項重點建筑都要聘請高水平的設計院，提供多套方案進行比選，從而使我們城市的建筑設計水平盡快上一個大的臺階，讓我們的城市變得更美觀、更和諧。規劃管理方面，要在堅持規劃科學性的基礎上，切實維護好規劃的權威性，嚴格規范城市范圍內的各種建設行為，杜絕不按規定要求設計、不按規劃要求建設等現象，確保城市規劃建設有序進行。同時，要大力推行規劃公示制，建立規劃管理委員會審批制度，對重點項目實行公示制，征求社會各界的意見，集中大家的智慧，把城市建設得更具特色。

（三）更新建設理念。軟硬件完善的城市才具有強大的吸引力。作為城市硬件的基礎設施建設的優先次序是先地下后地上，各類管線一次鋪設。近期難于大規模建設的供氣、凈水等管線，應做好預埋。建設過程中貫徹這一思想：一是建設精品理念要貫穿、深入城市建設全過程。發展方式上，要由鋪攤子轉到重塑城市功能、提高城市發展的質量上來；投資效益上，要力求經濟、社會、生態、環境四種效益的高度統一；具體實施上，要在規劃、設計、施工每一環節精雕細琢。二是精品建設應追求城市的藝術美，體現文化素養與品位。城市規劃設計是高層次的創作，建設者必須具有較高文化素質、挖掘城市文化底蘊。三是精品建設要形成精品效應，推動城市建設質的提高。不要只看到眼前的個別項目，應立足社會范圍。

（四）調整行政區劃。構建“中等城市”格局，行政區劃調整勢在必行。這一工作涉及面廣，撤并工作必須依據規劃、因地制宜，綜合考慮各種因素：一是人口范圍及規模。要綜合考慮鄉鎮性質、功能、經濟發展水平的基礎上，依據國家關于地區人口標準，合理確定現有和未來地區人口標準。二是考慮經濟發展水平。按照經濟發展客觀規律，綜合考慮已經形成的經濟結構、產業優勢和區位條件，特別要注重潛在的發展優勢。撤小并大，撤弱并強，從而實現以大帶小，以強帶弱的區域協調發展。三是考慮空間“強強聯合”，更有利于提升區域綜合競爭力。四是考慮歷史沿革。城市的發展都有其一定的歷史承接性，撤并過程中，可能會破壞原有歷史文化習俗和社會的安定，從而結合實施城鎮化戰略和經濟發展帶來負面影響。行政區劃調整目的在于實現規模效益，實現預定的城鎮化體系。以現有城市為主，適當發展新型城市。使大、中、小城市和小城鎮協調發展，以形成多層次、開放性、網絡式、布局合理的現代城市體系，帶動和促進全國經濟社會持續健康發展。

（五）改革鄉鎮級財政體制。理順市、鎮(鄉)兩級財政關系，完善小城鎮的財政管理體制。規范鄉鎮財政預決算制度，將鄉鎮級預算內資金、預算外資金、自籌資金、各種收費等全部納入鄉鎮財政統一管理，實行收支兩條線。本著財政與事權相統一和調動縣、鎮兩個積極性的原則，明確小城鎮政府的事權和財權，建立與縣(市)級分配關系明確的獨立的鄉鎮財政，設立鄉鎮級國庫，逐步建立穩定、規范、有利于小城鎮長遠發展的分稅制。

（六）改革土地管理制度。受當前國家宏觀土地政策的影響，“建設發展城市與少占耕地”之間的矛盾日益突出。解決這一矛盾的根本之點，在于土地管理制度的創新。一是建立城市建設發展審批考核體系，保證城市建設科學規劃、合理布局和節約用地。在城市規劃區范圍內大量盤活土地存量，進行有序開發建設。二是實施舊城改造，對占地量大、人口密度低，用地結構不合理的區域按規劃調整，對分散的、容積率低的居民點要集中建住宅小區，生活小區，以垂直空間開發利用取代平面利用，發展適度的多層與高層建筑，降低建筑密度，增加綠化與道路廣場用地，改善生活環境與城鎮面貌。三是制定政策，鼓勵進城后的農民交出原來承包的土地，成為真正意義上的城鎮居民；交出的土地集中到種田大戶手里，實現規模經營，提高產品的商品率，增加收入；同時，對不愿意交出承包土地的農民，可明確土地使用關系，與承租人確立合同關系，合理分配利益，保證土地有效利用。四是完善農村土地流轉制度，妥善處理進城農民的承包地和宅基地，使他們的利益不受損失，消除農民進城的后顧之憂和制度制約。五是完善城市土地使用制度，自覺運用市場機制調控用地，政府壟斷土地一級市場，徹底放開二級市場，回歸土地的資本價值。

（七）改革戶籍管理制度。構建“中等城市”格局，突出的一個特點就是資源共享，進一步說就是農村和城市之間沒有“門檻”。因此，要逐步放棄農村和城市戶口分離的作法，建立城鄉統一的戶口制度。進一步放開對農民進城落戶的限制，相應確定按居住地劃分城鄉人口、按職業確定身份的戶籍登記制度，逐步用身份證制度代替現行的戶籍管理制度。打破長期限制勞動力流動、影響人力資源合理配置的根本約束，并要解決好新入城居民就業、求醫、子女入學、社會保障等問題。

（八）改革社會保障制度。將現有城市居民社會保障制度延伸到小城鎮，包括落戶小城鎮的農戶。逐步建立起以養老、失業和醫療保險為主體，政府、企業、個人三方共同負擔，社會統籌與個人賬戶相結合，管理和服務社會化，覆蓋包括進城農民在內的各類企事業職工和個體勞動者的統一的城鎮居民社會保障體系。只有社會保障制度改革順利進展，才能使進城農民徹底割斷對土地的依賴關系，放下包袱進城創業。

（九）改革投融資體制。按照我國城鎮化發展趨勢，城鎮建設資金需求將長期保持旺盛的需求，資金始終是制約城鎮發展的瓶頸。因此，要在已有“投”、“賺”、“爭”、“貸”等籌資路子的基礎上，大膽解放思想，打破所有制界限，放開對民營經濟投入城市基礎設施的政策限制，將城市建設引向市場，靠市場推動：一是充分發揮已有城市建設投資發展有限公司的作用，并且以之為主體已經成功爭得貸款6.5億元，有力地支持了城市建設順利進展。但是，其業務范圍還很局限，應進一步拓展，可借鑒外地經驗做法。以項目股份募集、聯營合股等多種形式籌集城市建設資金，所有城市建設基礎設施能市場化就市場化，鼓勵多種經濟成份參與開發建設。二是讓利于民，真正實行誰投資，誰受益；誰經營，誰受益。三是通過市場運作方式，充分運用市場機制調動企業、個體、外商等社會投資主體的積極性，集聚資金用于城建，開辟城市建設穩定的資金來源。四是盤活城市存量土地和其他存量資產，實行有償開發，通過開發升值返還城市建設。

結語：融入“大北京”規劃，構建“中等城市”格局，對于遷安來說，意義就在于以“大北京”為依托，充分利用其輻射帶動作用，全面推進城鎮化進程，實現“中等城市”格局下的全市共享、共促和“大北京”規劃下的京、津、冀北地區共享、共促。