市污水垃圾處理的調研報告

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“十五”以來，我市緊緊抓住國家“十五”期間對三峽庫區及上游區的水污染防治和生態保護工程投資的有利機遇，爭取國家資金投入污水、垃圾處理基礎設施建設，使全市污水、垃圾處理產業得到較快發展。但從運營情況看，還存在不少問題，應引起高度重視并認真研究解決。為全面掌握我市垃圾、污水處理產業投資運營情況，推進污水、垃圾產業健康發展，我委對中心城區的高橋、顏村污水處理廠和市垃圾處理廠進行調研，現將情況報告如下：

一、基本情況

（一）投資建設情況

1998年以來，我市通過爭取國債投資，在6個縣、區（市）新建污水、垃圾處理建設項目11個，總投資78140萬元，其中：國債投資31100萬元，占總投資的40%，目前，竣工3個（中心城區的高橋、顏村污水處理廠、*市垃圾無害化處理廠）；在建8個（仁懷市、赤水市、習水縣、*縣龍坑污水處理廠，仁懷市、赤水市、習水縣、*縣龍坑垃圾無害化處理廠）。

——高橋污水處理廠，地處中心城區湘江河上游，位于匯川區觀音閣旁，項目投資7053萬元，2000年6月正式投產。該廠設計日處理污水能力為3萬噸，實際日處理污水2.88萬噸，設備利用率96%。污水處理工藝采用SAR法，經處理后水質達國標一級。服務面積12平方公里。服務人口8萬人。

——顏村污水處理廠，地處中心城區下游，位于紅花崗區顏村，項目投資5367萬元，2001年底建成試運行。該廠設計日處理污水能力為5萬噸，實際日處理污水1.28萬噸，設備利用率25.6%。污水處理工藝采用AB法，經處理后的水質達國標二級。服務面積35平方公里。

——市垃圾無害化處理廠，位于匯川區高橋十字鋪，總投資14197萬元，采用綜合處理方式對垃圾進行無害化處理，設計處理垃圾能力為600噸/8小時，實際日處理垃圾620噸，設備運轉正常。2002年8月衛生填埋場投入試運行，2004年全部竣工。服務人口60萬人。

（二）經營管理情況

從運行看，高橋污水處理廠基本滿負荷運轉;顏村污水處理廠污水處理量及設備利用率較低;垃圾處理廠基本滿負荷運轉。

-----兩污水處理廠已形成污水日處理能力8萬噸，其中：高橋污水處理廠日處理污水3萬噸，顏村污水處理廠日處理污水5萬噸。目前，中心城區日產生污水量為12萬噸（按市供排水有限責任公司、東城水廠及自備水源日均供水量的80%估算）。理論日處理率67%，達到了50萬人以上城市污水處理率60%的要求。從兩污水處理廠投入運行起，累計實際處理污水7421萬噸，綜合年平均處理污水量825萬噸，日處理2.26萬噸，實際日處理率18.8%，比50萬人以上城市污水處理率達到60%的要求低41.2個百分點。設備利用率28.3%,比理論設備利用率100%低71.7個百分點。其中：高橋污水處理廠2000年6月至2005年12月止，實際處理污水5775萬噸，年平均處理污水量1050萬噸，日處理2.88萬噸，設備利用率96%，基本滿負荷運轉。顏村污水處理廠由于運行經費不到位，實際處于半運行狀態，從2002年6月—2005年12月止，實際處理污水1646萬噸，年平均處理污水量470萬噸，日處理1.28萬噸，設備利用率25.6%，比理論設備利用率100%低74.4個百分點。

-----市垃圾無害化處理廠現有設備理論處理能力600噸/8小時，目前，中心城區日產垃圾630噸，實際日處理垃圾620噸，實際日處理率98%，垃圾全部處理，設備滿負荷運轉。

從效益看，由于體制原因，高橋、顏村污水處理廠和市垃圾無害化處理廠發揮的社會效益較為明顯，但經濟效益較差，企業難以維持正常運轉。

-----根據黔價工農字[1998]78號文件規定，我市中心城區從1998年7月起，開征污水處理費，征收標準為0.3元/噸，截止2005年12月底，累計征收污水處理費4114萬元，年均征收污水處理費549萬元，在上繳市財政后，按收支兩條線執行，50％用于還貸，50％返還給市供排水公司，實際投入兩廠的資金每年僅有224萬元。另據測算，高橋和顏村兩污水處理廠直接運行成本為452萬元/年，綜合運行成本為1073萬元/年，實際每年缺口資金達849萬元，由于長期入不敷出，顏村污水處理廠已經處于半運行狀態。

-----市垃圾無害化處理廠運營情況也不容樂觀。根據黔價經[2000]408號文件規定，我市垃圾處理費從2000年1月開征，收費標準按1.5元—200元不等劃分，中心城區每年應征收垃圾處理費882萬元，實際征收630萬元，在上繳市財政后，由市財政安排專項資金480萬元用于企業運行。而據測算，市垃圾處理廠綜合成本為69元/噸，每年運行成本約在950萬元左右，兩相比較，缺口資金達460萬元，企業運行困難。

從管理看，兩污水處理廠行政業務主管隸屬*市城管局，為市供排水有限責任公司的下屬部門，國有獨資，均下設辦公室、化驗室、機修工段、運行工段、脫泥工段5個室（段），形式上按企業化管理。目前高橋污水處理廠定編39人，實際在崗39人；顏村污水處理廠定編48人，實際在崗39人。垃圾無害化處理廠行政業務主管隸屬*市城管局，由市欣環垃圾處理有限責任公司負責建設及運行管理，國有獨資，形式上按企業化管理。公司共有14個部門，員工119人，其中：生產人員77人，占65%，行政人員42人，占35%。

二、主要困難和問題

（一）經營管理體制落后

由于我市城市污水處理行業仍處于產業化發展的初級階段，企業、政府都處于轉型過程中，各項管理制度仍不完善，事業化運作管理模式已經初露弊端。一是管理體制落后，政府對企業長期大包大攬，客觀上造成政企不分、企事不分、權責不明、職能不清；二是競爭機制不活，由于企業沒有經營自主權，不能自負盈虧，因而企業內部缺乏激勵機制，運營效率低下；三是人事制度不規范，由于沒有科學合理的定員定編，企業冗員過多，人力成本較大。如市欣環垃圾處理有限責任公司行政人員占員工總數的35%。

（二）收取的費用不能滿足企業正常運行

目前，中心城區污水、垃圾處理收費政策體系已初步形成，但收費制度缺乏彈性，價格不能反映市場需求，導致收費標準定得過低，再加之應征的污水、垃圾處理費不能全額征收，實際收取的污水、垃圾處理費滿足不了企業正常運營。以污水處理為例，中心城區從1998年7月1日起開征污水處理費，收取標準為0.3元/噸，每年應征收污水費1642萬元。截至2005年12月底，高橋、顏村兩污水處理廠累計實收污水費4114萬元，年均實收548萬元，每年欠收1094萬元。按有關政策規定，收取的費用在全部上繳市財政，按收支兩條線支付，50%用于還貸，50%用作兩污水處理廠的運行費用，實際每年返還給企業資金為224萬元，實際投入運行的單位費用為0.15元/噸。而據市城管局測算，兩污水處理廠單位成本為0.29元/噸，完全運行成本為0.69元/噸，與兩污水廠實際投入相比，缺口資金較大，必須引起我們高度重視。

（三）收費制度設計不科學，收費較困難

一是收費標準過低。根據黔價工農字[1998]79號文件規定，目前，我市污水處理收費標準為0.3元/噸，考慮物價上漲和城市規模不斷擴大等因素，現有收費標準明顯過低，與重慶市相比，收費標準要低0.3元，與貴陽市相比，收費標準要低0.1元；二是污水、垃圾處理費征收缺乏相關法律法規和配套政策支撐，收費無行政強制力作保障，居民和企業逃費、欠費、拒繳等現象普遍存在；三是一些招商企業和機關事業單位事實上在不同程度地享受著減免收費，但決策減免單位并沒有采取相應的補償機制來等額補償，形成了新的“欠費”；四是垃圾處理收費采取分級征收，居民部分由兩城區政府負責，市財政每年抵扣兩城區財政約470萬元，但由于對居民收費難度大，兩城區在實行財政抵扣過程中也是有苦難言，收費積極性受到打擊，反過來又影響了垃圾處理費征收；

（四）企業應享受的優惠政策未落實

根據國家發改委已出臺的《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》精神，規定對投資建設的污水、垃圾處理行業用水、用電等享受政策性補貼，并享受產業發展的一系列配套優惠政策。但是，在實際運行當中，由于一些體制性原因，直接導致以上政策性補貼及產業發展的一系列配套優惠政策不能落實。如：應對污水、垃圾處理項目建設及運行的生產用水、用電予以優惠。但在調研過程中發現，企業沒有享受生產用水、用電優惠。產業發展的一系列配套政策，如稅收優惠等沒有得到落實。

（五）企業運行產生的效果影響

企業收費政策體系初步形成，但應征收污水、垃圾處理費不能足額到位，增加了地方財政負擔。實際征收的污水、垃圾處理費即要用于企業運營，又要還貸，其總量不能有效支撐企業運營和還貸，導致企業運轉不正常，投資效益較差，有損國家投入我市建設項目的投資形象，將影響爭取國家資金的投入力度。

兩污水處理廠主要是污水處理排放，沒有對污泥深加工開發，只有社會效益，無任何經濟效益，加上管理體制、原材料上漲等因素的影響，無法與其它企業一樣自主經營，自負盈虧。由于生活垃圾未實行分類袋裝，垃圾在進入處理前，已被拾荒者多次挑撿，可回收利用物已所剩不多，資源回收部分無法實現盈利。只能將垃圾中可腐有機質進行發酵后制成堆肥，其肥效較低，產生經濟效益不高。

三、對策建議

（一）加快推進污水、垃圾處理產業市場化改革步伐

目前，我市由政府主導的污水垃圾處理建設運營管理體制已不適應形勢需要，必須要加快市場化改革，通過體制創新和機制創新，逐步建立投資主體多元化、運營主體企業化、運行管理市場化的建設運營格局。一是加快推進投資體制改革，進一步放開社會公用事業投資領域，鼓勵和支持社會資本參與污水、垃圾處理項目建設和運營，構建多元化的融資渠道；二是加快企業改制，積極探索BOT、承包經營、拍賣經營權等多種運營方式，廣泛吸收社會資金、民營資金，推進企業資產重組，建立現代企業制度，完善法人治理結構；三是加快運營管理方式的轉變，政府要變直接管理為間接管理，重點抓好行業規劃、政策制定、綜合協調、監督執法等方面的工作；四是抓好企業內部管理，特別是要抓好企業人事管理，堅持因事設崗、因崗定人、科學定員的原則，做好企業定編定員工作。五是抓好再生資源的合理運用。盡快制定我市水循環系統規劃，加快污水處理水的合理運用步伐。制定相對穩定的供水、污水、自備水源水等面向社會的各種用水價格之間合理的比價關系，并以供水價格的科學制定為基數，確定其他污水、自備性水源水的用水價格。加大污泥深加工開發力度。垃圾處理要注重綜合開發利用，對發酵后制成的堆肥，可以采取配制烤煙、花卉等專用復混肥等增加經濟效益。對填埋場產生的甲烷氣體，應加快回收利用研究，盡快體現其經濟價值。

（二）認真測算生產成本，合理確定收費標準

根據國家發展計劃委員會、建設部、國家環保總局聯合下發的《關于推進城市污水垃圾處理產業化發展的意見》（計投資［2002］1591號）文件精神，按照保本微利、逐步到位的原則，科學核定我市污水、垃圾處理收費標準。建議市政府成立專門的決策咨詢機構，由該機構確定一個相對合理的價格，并通過價格聽證等法定程序加以確定，既要考慮企業的運營成本和合理的投資回報，又要考慮居民的實際承受能力。

（三）在科學核算成本的前提下，進一步完善收費體系

按照合法、便民、有效、易操作的原則，逐步完善我市污水、垃圾處理收費體系。一是實行供水、污水和垃圾處理三費統一征收，實施“一費制”，執行統一收費標準；二是合理設置收費渠道，目前，可委托兩城區居委會、街道辦事處、物業管理公司等代收污水、垃圾處理費，并給其一定的管理費。條件成熟后，可考慮設立公用事業收費聯合服務機構，負責城市水、電、煤氣、有線電視、垃圾處理費等公用事業的收費業務，方便用戶繳費，并通過電子信息手段，實行收費、結算聯網，逐步實現公用事業收費“一卡通”；三是完善計價方式，要著力研究政府、居民、團體分攤垃圾處理收費的比例關系，實行垃圾處理過磅計量，按實際產生量計價。四是要制定具體辦法對困難群體實行明確補貼，并向社會公告，接受社會監督。

（四）繼續加大污水、垃圾處理基礎設施建設力度

各地要抓住國家加快社會公用事業發展的大好機遇，盡快完善城鎮建設規劃和相關專項規劃，搞好規劃的向上銜接，爭取更多項目擠進國家及省規劃。各地要安排一定的前期工作經費，加大項目前期工作力度，確保項目前期工作質量和進度，爭取國家和省支持。對在建的8個污水、垃圾處理項目，要加強資金調度，加強工程質量監督，加快工程建設進度，爭取早日投入運營發揮投資效益。

（五）完善相關扶持政策

一是認真執行國家計委等三部委出臺的《關于推進城市污水。垃圾處理產業化發展的意見》，積極爭取污水、垃圾處理企業生產用電價格優惠；二是新建污水、垃圾處理建設項目可以行政劃撥方式獲得建設用地，企業在合同期限內擁有劃撥土地規定用途的使用權；三是建議市政府研究制定污水、垃圾處理產業運營補償方案，可考慮從城市維護建設稅、城市基礎設施配套費、國有土地出讓收益中安排一定比例的資金，在污水、垃圾處理收費不到位時給予補償。

（六）建立科學監管體系

由于污水、垃圾處理項目的自然壟斷性，加強市場監管尤為必要。一是要加強制度管理，通過立法和政府規章，以法規的形式對企業行為進行規范；二是要積極引導公眾參與監管，加大污水、垃圾處理服務的社會公開度，引導公眾監督以規范、約束和監督市場行為；三是要制定明確的污水、垃圾處理操作規程和質量標準，明確運營企業的責任和權益。四是要加強價格監管，按照合理補償成本、合理確定收益、維護消費者的原則，充分平衡各方利益，著力研究污水、垃圾處理服務的價格形成機制，強化污水、垃圾處理成本監管，防止價格大起大落；五是強化安全監管，要按照職能分工，分別對供水、廢水、廢氣、固體廢棄物等有害物質進行監測和處理，建立和完善各項安全保障制度，嚴格執行安全操作規程，確保污水、垃圾處理生產、供應和服務的連續性、穩定性。