市非貧困縣扶貧開發調研報告

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進入新階段扶貧開發以來，國家進一步加大了對貧困縣的扶持力度，扶貧開發成效顯著。政府扶持的對象是貧困地區，而不是貧困農戶或貧困人口，實際上，非貧困縣里也有貧困人口，有些非貧困縣中的貧困鄉鎮和貧困村甚至比國定貧困縣中的重點貧困鄉鎮、村還要困難。20*年底*市非貧困地區貧困人口15.9萬人，占全市貧困人口的51.94%。隨著反貧困成就的擴大，貧困縣的貧困人口絕對數量及其占全市農村絕對貧困人口總數的比重在逐步下降，而非貧困縣里的絕對貧困人口占全市農村絕對貧困人口的比重卻在持續上升。一些非重點縣的貧困問題日顯突出，隨著扶貧投入逐步加大，客觀上要求對“貧困”內涵的認識需要深化、扶貧的范圍需要拓寬、扶貧的方法需要改進。

一、基本情況及存在問題

㈠全市貧困狀況分析。

進入新階段扶貧開發以來，國家進一步加大對貧困縣扶貧資金的投入，“十五”期間扶貧成效顯著。一是絕對貧困人口從*年的37.19萬人下降到31.78萬人，五年累計凈減少5.41萬人；二是低收入人口從*年的67.39萬人下降到58.*萬人，五年累計凈減少9.34萬人。三是隨著以農村公路、農田水利建設為重點的農村基礎設施不斷改善，教育、醫療衛生、社會保障等制度的不斷完善，信息的暢通、農產品商品化率的提高，國家減免農業稅等政策的出臺，農民收入得到增加，一部分貧困農戶得以穩定脫貧。

但返貧率高，因病致貧、因災返貧情況嚴重，尚未脫貧的那部分農戶脫貧難度更大，是擺在我們面前的重點和難點，扶貧開發工作仍然任重道遠。

㈡非貧困縣貧困狀況

全市共有新階段扶貧開發工作重點鄉鎮116個，占全市鄉鎮（含街道辦事處）總數的48.33%，其中非貧困縣57個，占49.14%。一類重點鄉鎮18個，其中非貧困縣13個，占72.22%。二類重點鄉鎮58個，其中非貧困縣25個，占43.1%。三類重點鄉鎮40個，其中非貧困縣19個，占47.5%。全市有新階段扶貧開發工作重點村2401個，占全市行政村總數（2002年并村后有行政村1985個，由于貧困村的劃分仍按原行政村，故采用原行政村4498個數字）的48.*%。非貧困縣的重點村1293個，占全部重點村的53.85%。一類重點村943個，其中非貧困縣522個，占全部一類重點村55.36%。二類重點村1312個，其中非貧困縣701個，占全部二類重點村的53.43%。三類重點村146個，其中非貧困縣70個，占47.95%。20*年，全市農民人均純收入2319元，占全國農民人均純收入3255元的71.24%，人均GDP5497元，占全國人均GDP的39.42%，財政總收入60.11億元僅占全國的0.19%（人口占0.55%），全社會固定資產投資194.01億元占全國的0.22%，全社會消費品零售總額122.24億元占全國的0.18%，各項指標與全國相比較，均存在較大差距。

㈢“十五”期間扶貧開發政策演變及扶貧資金投入情況

“十五”期間，扶貧開發工作重點逐步向貧困縣傾斜，主要的工作重點在貧困縣。從扶貧資金投入上看，中央財政扶貧資金、以工代賑資金、信貸資金五年累計投入143562.49萬元，其中四個重點縣83248.49萬元，占57.99%，其中中央財政扶貧資金35*3.94萬元，四個貧困縣14727.*萬元，占42%；省財政資金1997.1萬元，四個貧困縣913.6萬元，占45.75%；以工代賑資金29710.8萬元，四個貧困縣2*65.9萬元，占69.22%（扣除易地扶貧搬遷試點項目資金，四個貧困縣以工代賑資金所占比例達到78.47%）；信貸扶貧資金47079.85萬元，四個貧困縣26476.*萬元，占56.24%。特別是從20*年起，國務院領導同志對集中使用扶貧資金進行批示，各類扶貧資金投入進一步向貧困縣集中，有效解決了區域內農村基礎設施落后面貌。

“十五”期間，全市扶貧渠道資金安排修建鄉村公路6825公里，投入資金1*36萬元，其中貧困縣3844公里，6085萬元，分別占總數的56.32%、58.31%；修建和配套建設四級路1391公里，投入資金17202萬元，其中貧困縣973公里，13245萬元，分別占總數的69.95%、77%；修建渠道2593公里，投入資金6653萬元，其中貧困縣1471公里，3359萬元，分別占總數的56.73%、50.49%；解決人畜飲水困難296342人，投入資金4973萬元，其中貧困縣146761人，3163萬元，分別占總數的49.52%、63.6%；完成坡改梯30.95萬畝，投入資金8417萬元，其中貧困縣14.17萬畝，3784萬元，分別占總數的45.78%、44.96%；易地扶貧搬遷2*14人，投入資金8122.8萬元，其中貧困縣9774人、3640萬元，分別占總數的47.65%、44.81%。

從項目投入情況分析，“十五”期間全市14.36億元扶貧資金的投入，為改變貧困地區農村基礎設施落后、人畜飲水困難，提高耕地質量增加糧食產量，幫助貧困農戶實行易地扶貧搬遷，盡快走上脫貧致富之路起到決定性的作用，特別是貧困縣的貧困農戶由于得到國家更多的扶持，農村生產生活條件得以更大程度上的改善，減貧速度和脫貧人口均超過非貧困縣。而那些居住在非貧困縣的貧困人口由于很難得到扶持，許多地方已經成為反貧困的“死角”。

二、非貧困縣的貧困原因分析

實施“八七”扶貧攻堅計劃以來，貴州省一直把被確認的50個貧困縣作為扶持重點，在扶貧資金投入和幫扶力量的組織安排上，都給予了很大傾斜，使這些縣的貧困問題得到了較大緩解。但由于各縣內部存在地區差異，一些未入列的非貧困縣中條件很差的鄉村和貧困人口，由于“高收入大戶”的拉動和數字上的不實，掩蓋了真正的貧困，影響了國家對他們的扶持。這樣，有些非貧困縣的貧困人口的溫飽問題便日益顯現出來，有的非貧困縣貧困人口數量和貧困程度還超過了貧困縣。

目前*市非貧困縣中貧困人口有15.9萬人，占全市貧困人口總數的51.94%，低收入人口30.32萬人，占全市低收入人口總數的53.34%。扶貧任務較大的有桐梓縣、鳳岡縣、*縣、仁懷市等。貧困人口多，貧困程度深，解決溫飽進度慢，是這些縣的主要特點。造成這種狀況的主要原因是：

㈠自然條件惡劣是導致貧困問題的客觀原因。與貧困縣一樣，這些縣市也存在惡劣的自然條件和自然環境，是全市大多數地區群眾面臨的生存條件。全市大多數地區屬典型的喀斯特巖溶地區，山高溝深，耕地少，土質差，生活相當艱難。這些地區自然災害頻繁，生態環境十分脆弱。加之人口增長、不合理的耕作方式、毀林毀草開荒等不合理開發，水土流失日益嚴重，有的地方已無地可耕，連最基本的生存條件都難以保障，形成人口、資源、環境的尖銳矛盾，陷入資源破壞、環境退化、貧困加深的惡性循環中。這些地區同時又是地方病高發區，致貧因素多，貧困程度深，出現“豐年越溫，災年返貧”、因病返貧、因學返貧現象十分普遍，各地常年返貧率10%以上。如桐梓縣黃蓮鄉其貧困程度和自然條件比貧困縣的大多一類鄉鎮更為艱苦。

㈡基礎教育和社會保障的嚴重不足，社會發育程度較低，使這些地區的群眾缺乏自我發展和保障的能力而長期處于貧困狀態。由于長期生活在相對封閉的偏僻地方，生活方式落后，沿襲舊的觀念和習慣，生產經營能力弱，生產力水平低下，社會發育嚴重滯后，直接造成貧困以及扶貧的艱難。一方面，基礎教育落后，勞動者素質低，自身綜合能力差，人力資本存量不足，限制了生產效率的提高和收入的增加。盡管通過加大投入力度有所改善，但辦學條件差，師資缺乏，適齡兒童輟學、流失等狀況短期內很難有較大的改進。勞動者素質低下是各種扶貧措施難以發揮作用的真正原因。另一方面，社會保障系統薄弱，醫療衛生條件差，使貧困程度加深，返貧率高。再加上醫療衛生狀況差以及社會保障的缺乏，長期處于貧病交困的境地。即使通過扶貧勉強解決溫飽，一遇疾病，又迅速返回貧困狀況。

㈢基礎設施落后等長期積累的問題制約了地區經濟的發展和生活條件的改善。盡管經過實施西部大開發戰略，全市基礎設施條件得到了很大改善。但是由于特殊的地理環境，加上長期投入有限，欠賬太多，人口迅速增長的壓力以及各地財力不足等因素，造成水利灌溉程度低，公路覆蓋面窄、路況差，農網改造戶表率低，住房條件差，部分地區群眾依然是靠天吃飯、靠天養畜，生活水平難以穩定提高。據統計，全市620萬農村人口中，飲水不安全人口達到200萬，其中飲水水質不達標的175萬人，水量不達標和用水方便程度不達標的各10萬人，水源保證率不達標的5萬人。

㈣農村產業結構單一，以傳統的種養業為主，嚴重影響農民收入水平的提高。由于自然條件惡劣、基礎教育落后以及基礎設施的欠賬等綜合因素的影響，造成產業構成以種養業為主，其他產業比重極低，經濟發展水平低，經濟總量小，絕大多數地方財政不能自給，長期靠國家補貼，很難徹底脫困解貧。

㈤*市貧困縣所占比重低。一方面由于貴州省總體經濟發展水平較低，*市與其他一些地區比較開發早，農業生產在全省率先實現突破，在劃分貧困縣時比例低，4個貧困縣占全市14個縣、區（市）的28.57%，與黔東南貧困縣比例87.5%相比比重較低。另一方面部分非重點縣的貧困狀況從扶貧攻堅開始原本就不亞于國家和省扶持的貧困縣，只是由于1992年時這些縣農民人均純收入超過了國家和省確定的貧困線標準，未被列為“貧困縣”。政策因素的影響使國家和省市對這部分非貧困縣的貧困鄉鎮、人口投入長期不足，脫貧問題較之貧困縣更為困難。如鳳岡縣經過“八七”扶貧攻堅，扶貧開發工作取得突破，率先實現脫貧，但由于基礎并不鞏固，摘掉“貧困縣”帽子后缺乏后續發展潛力，農民增收困難。

㈥由于缺少國家和省必要的扶持，而市、縣自身實力有限，致使解決溫飽的進展較慢，貧困問題相對突出。從“十五”期間國家和省扶貧資金投入情況分析，四個貧困縣得到的扶貧資金占同期全市扶貧資金總額的大部分，而貧困縣個數只占28.57%。由于市縣財政緊張，大多屬于靠中央財政轉移支付維持運轉的“吃飯”財政，真正能夠用于扶持非貧困地區發展的資金十分有限。如易地扶貧搬遷項目，“十五”期間全市得到中央預算內西部專項資金8122.8萬元，省財政配套資金588.8萬元，同期市財政配套資金僅為30萬元，占國家資金的0.37%，各項目縣市用于該項目的配套資金更是微乎其微，致使搬遷效果達不到預期目標，部分搬遷群眾難以穩定脫貧致富。

三、非貧困縣的扶貧開發是建設社會主義新農村的重要任務

對當前我市非貧困縣貧困狀況形勢的判斷，可用兩句話來概括：扶貧工作有成效，任務依然十分艱巨。第一，非貧困縣的貧困人口缺乏關注，得不到應有的扶持，導致一些地方農村基礎設施落后，欠賬較多。“十五”期間十個非貧困縣得到的扶貧資金60314萬元，平均每個縣每年12*萬元（含信貸扶貧資金年平均412萬元，扣除后僅為794萬元），與同期四個貧困縣年平均4612萬元相比較，每年少3千多萬元的投入。第二，扶貧投入的成本提高，未脫貧人口居住的區位更為不利。隨著農村勞動力大量外出務工，建材物資價格和人工工資上漲，造成難以組織受益群眾投工投勞和建設成本增加，今后扶貧開發工作難度更大。第三，減貧速度減緩，返貧問題已成為鞏固溫飽過程中遇到的一個嚴重障礙。如2002年，全市有10萬貧困人口越過了溫飽線，卻又有9.15萬人返貧，造成當年凈越溫人口僅0.85萬人；第四，目前非貧困縣中需要扶持的貧困人口規模還不小，沒有解決溫飽和低收入人口仍有46.22萬人，解決溫飽和鞏固溫飽的任務仍很重。

20*年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出，“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務”。農業、農村和農民問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題。新農村建設的重點和難點都在貧困地區和貧困人口，對貧困地區如何建設社會主義新農村，各級各部門思考得比較多，在投入上給予重點扶持和傾斜，但非貧困縣和其貧困人口的問題也是我們在建設社會主義新農村進程中不容回避的問題。

*市在建設新農村過程中，開展以“四在農家”為載體的創建活動，并在試點的基礎上逐步向全市推廣，力爭在“十一五”期末使全市80%的農戶受益。在試點過程中，由于貧困縣各項扶貧資金投入多，通過整合受益農戶投入的資金明顯低于非貧困縣農戶的投入。而非貧困縣中的絕對貧困人口數量比貧困縣更多，這部分人的脫貧問題、在新農村建設過程中如何達到生產發展、生活寬余等目標，是一項十分重要的任務。從新階段扶貧開發工作啟動以來，扶貧的效益在貧困縣中已日益顯現出來，而站在非貧困縣的角度進行分析，扶貧的范圍需要拓寬，近期應延伸到非貧困縣的貧困鄉鎮和貧困村。

四、建議意見：

㈠逐步將對貧困縣的扶持轉變為對貧困人口的扶持。在重視貧困縣扶貧工作的同時逐步加大對非貧困縣貧困群體的扶持力度，首先對非貧困縣的一類重點鄉鎮和一類重點村比照貧困縣的政策加以對待。逐步延伸到二類、三類重點鄉鎮和重點村，在條件成熟時直接扶持到貧困人口。

㈡拓寬扶貧的范圍。在項目安排上因地制宜，以資金投入的扶貧效益為衡量標準，而不是片面強調是否貧困縣。

㈢制定科學合理的扶貧資金成效評價體系。“十五”期間國家和省投入我市的扶貧資金，每個貧困縣達到23*0萬元，每個貧困人口達到3860元，貧困農戶戶均達到17370元，由于資金渠道多，投向分散，扶貧的效益與資金的投入量不成正比，需要研究制定一套較為科學合理的評價體系。

㈣規范扶貧資金投向。在改變貧困農村基礎設施面貌取得階段性成果后，扶貧資金的投向應適當集中，一是重點解決貧困地區群眾急需解決而長期以來又無力解決的“瓶頸”問題，二是解決提高當地農業生產效率、提高農產品商品化率方面的問題。三是注重資金的投資效益，改變過去單個扶貧項目過小，投資效益低下的狀況，體現扶貧資金的示范帶動效應。

㈤建立扶貧資金投入獎懲機制。對扶貧資金投資效益好、切實解決貧困人口脫貧問題的縣，應實行獎勵政策；對扶貧資金投資效益差，擠占、挪用扶貧資金的制定嚴格的處罰措施，包括暫停扶貧資金投入等。