政府防治商業賄賂調研報告

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商業賄賂是商事活動主體在從事商品生產、流通和服務過程中，為謀取商業利益而故意采取各種財產性或非財產性賄賂手段侵害正常的商業秩序的行為。商業賄賂是一種普遍的社會現象，它從根本上扭曲了公平競爭的本質，踐踏了社會主義市場經濟誠信、公平、法治的品質，破壞了正常交易的秩序，損害了廣大消費者和經營者的合法權益，腐蝕了干部隊伍，影響了安定團結，阻礙了市場經濟的建立和發展，成為經濟領域犯罪的一個突出問題。筆者結合××市治賄工作實際，針對商業賄賂的特點和成因以及開展治理商業賄賂的對策談幾點初淺認識。

一、商業賄賂的特點及原因

（一）商業賄賂的特點

目前，我市的商業賄賂現象普遍存在，商業賄賂大多發生在競爭激烈或壟斷型行業，如醫療衛生、金融、教育、建筑、水利、廣電等部門。究其特點主要有：

1、犯罪隱蔽性。商業賄賂通常是“一對一”的形式進行的，作案后通常也不會留下明顯痕跡。一般是在企業經營者未依法設立的反映其生產經營活動或者行政事業經費收支的財務賬上按照財務會計制度規定明確如實記載，包括不記入財務賬目或者做假賬等。由于商業賄賂名目繁多，無賬可查或賬目虛假，具有極大的隱蔽性，給查處工作帶來很大困難。

2、主觀故意性。商業賄賂行為人在主觀上出自故意，大多以排斥競爭對手為目的，希望在經營活動中排斥正當競爭，獲取交易機會，從而將自己的產品或服務銷售出去，或者以更優惠的條件購買商品或接受服務。

3、現象普遍性。商業賄賂現象在一些行業漸趨普遍化，甚至被認為是“行業慣例”和“潛規則”，有的還甚至被作為“行業慣例”。因此，治理的難度相當大。

4、手段多樣性。隨著社會經濟的發展和查處力度的加大，商業賄賂的花樣不斷翻新，手段越來越隱蔽。如經營者假借促銷費、宣傳費、科研費、勞務費、咨詢費、傭金等名義，或者以報銷各種費用等方式，給付對方單位或者個人以現金或實物，提供旅游、考察的機會等等。

5、法律法規的局限性。法制不健全，是商業賄賂屢禁不止的法律根源。當前商業賄賂已經向多行業多領域蔓延，形式也紛繁多樣，而刑法規定的賄賂犯罪對象僅限于財物，無法滿足打擊商業賄賂的需要。同時，在刑事立法方面，現有的刑法對受賄犯罪主體范圍規定過窄，致使大量的商業賄賂犯罪難以追究。

（二）產生商業賄賂的原因

當前我們所處的時代大背景主要是兩個，一是經濟全球化，二是轉型發展階段。必須認識到，在經濟全球化時代，商業賄賂成為一個普遍存在的問題，不僅僅是一個國家或者是一個地區的問題，而是一個普遍存在的，必然存在的問題。主要原因有：

1、供求失衡，是商業賄賂產生的“導火索”。

新舊體制交替時期，市場體系還很不成熟。隨著經濟的飛速發展，賣方市場逐漸轉變為買方市場，由于多種經濟成分并存、企業管理經驗不足、原材料的短缺、激烈的自由競爭，特別是面臨經濟全球化背景下，來自國際商品的沖擊，商家為了生存，以各種手段獲得行政的支持、獲得項目、特許、資源配置成為必要和可能，“暗箱操作”由此而生。

2、濫用職權，是商業賄賂蔓延的“催化劑”。

政府體制改革和職能轉變不到位，行政許可的不規范，許多本應該通過競爭的手段由市場來配置的資源，仍然受到權力的制約和左右，導致行政干預經濟現象大量存在。包括醫院、學校、電力等一些非政府的公共機構，大大加劇了商業賄賂的規模，為商業賄賂的蔓延提供了土壤和條件，如在醫療購銷領域，在藥品的銷售過程中，因為醫生有處方權，行業壟斷造成供貨商不得不以回扣、好處費等手段從事不正當競爭活動。一些政府官員以及非政府部門的公職人員利用手中的職權，收受賄賂，損公肥私，敗壞了社會風氣，腐蝕了干部隊伍。在我市，“小吏大權”，“不給好處不辦事、給了好處亂辦事”、“門難進、臉難看、事難辦”的不良現象也大量存在。

3、對商業賄賂的危害認識不夠是商業賄賂行為的“避風港”。

當今的商業規則形態脫胎于計劃經濟時代，對公共契約的信賴與遵守尚未形成全社會的共識，商業的潛意識里的“人情因素”普遍存在，而隨著社會交往和自由競爭的日益復雜與激烈，“人情因素”又不得不借助商業賄賂等手段來維持，加之商業社會的道德體系不完善，廉政文化不健全，榮辱觀教育不深入，通過向權力者行賄獲取市場收益，成了某些企業經營者心照不宣的生財之道。而社會對商業賄賂的危害性認識不夠，往往是“老鼠過街、只喊不打”，還有的認為治理商業賄賂會影響地方穩定和經濟發展，認為商業賄賂是“正常交往”，治理中存在“等待觀望”、“法不治眾”等錯誤認識。

4、法律法規的不完善，是治理商業賄賂的“絆腳石”。

一是目前我國還沒有出臺《反商業賄賂法》，商業賄賂的性質，統一執法主體和相關的司法解釋不完善，不明確。二是按照現行管轄分工，屬于刑法第八章規定的商業賄賂由檢察機關負責偵查；屬于刑法第三章規定的由公安機關偵查，這就導致了現實辦案中難免出現互相爭搶和互相推諉的現象，而且與國際通行的由專門機構集中懲治的慣例不符。

二、治理商業賄賂的對策與思考

針對商業賄賂出現的新特點及其原因，為治理商業賄賂工作進一步取得實效，針對我市在治理商業賄賂工作中面臨的問題和難點，提出以下

治理對策。

（一）依法查處案件，形成“不敢為”機制

經了解，今年1-8月，我市已立案查處商業賄賂案件156件157人。其中:工程建設領域60件60人，商品購銷領域5件6人，產權交易領域7件7人，醫藥購銷領域9件9人，金融領域5件5人，資源開發領域19件19人，政府采購領域1件1人，出版發行領域2件2人，環保領域1件1人，其它領域47件47人。在查處的案件中不乏大案要案，涉案金額約1200萬元。在查處的案件中不乏大案要案，涉案金額約1200萬元。通過案件和自查自糾結果的分析中看到：一是發案部門都集中在工程建設、商品購銷、產權交易、醫藥購銷、土地管理、金融服務、資源開發、政府采購、出版發行等掌握著社會重要資源配置的“權重”領域，其中工程建設領域發案比例占38.5%，資源開發領域占12.2%，這兩項就超過比例的一半，所占的權重最大；二是從涉案人員的職位看，基本上都是政府部門或事業單位的“一把手”、有實權的副職或“要害”崗位，他們手中掌握了一定的審批和自由裁量權，存在可能“權力尋租”的客觀條件。如原××市高新技術開發區管委會主任曾××、原××市電視臺臺長柯××、原武夷山市旅游商貿學校書記黃××、原××電纜股份有限公司經理鄭××、原××市農業銀行金融超市總經理趙××、原武夷山市林業局規劃隊隊長胡××等；三是截至9月30日，全市治理商業賄賂專項工作自查自糾登記金額共計2499.4萬。其中：全市衛生系統在此次自查自糾工作中共查出違規金額1547.02萬元,其中個人登記上繳的醫生開單提成及藥品回扣款項為165.35萬元,醫療機構單位的不正當收入款項為1381.67萬元。另外，從2001年至2006年3月，××市醫療衛生系統已經登記上繳醫生開單提成及藥品回扣款項222.53萬元，執紀執法部門查辦醫生開單提成及藥品回扣款項269.54萬元；全市教育系統自查自糾出各類回扣、折扣及勞務費款項共計253.89萬元；全市金融信貸領域自查自糾出不正當收入款項共計697萬元；其他部門自查自糾出不正當收入款項1.47萬元。從自查自糾環節中上繳的違規資金分析：衛生系統上繳違規資金占總金額的62%，金融系統上繳違規資金占上繳總金額的28%、教育系統上繳違規資金占上繳總金額的10%,由此可見，重點領域、重點崗位、重點人員是發生商業賄賂行為的重要群體，特別是在金融、衛生、教育系統的商業賄賂行為是十分普遍的。這些觸目驚心的案件和數字，給我們以啟示，從案件看，問題大多出在第一責任人，從手段上分析，主要有以下幾種：一是利用職權，索取“好處費”；二是弄虛作假，使用“障眼法”，收入不記帳、設立賬外賬；三是惡意侵占，玩弄“空手道”，采用虛開發票、開假發票入賬等手法。當前要重點關注衛生、教育、金融、建設、土地等部門和行業中，具有審批權、決定權、財權的一些“實權人物”，特別是加強對“一把手”的監督，他們常常是商業賄賂的重點對象。要從監督內容、方法和責任追究等方面入手，制定出臺有效的監督辦法，要堅持層層簽訂《黨風廉政建設責任書》，督促其認真按照“一崗雙責”的要求，嚴格實行登記報告制，收入情況申報制，對領導干部配偶、子女從業情況進行摸底；進一步加大政務公開的力度，廣泛開展民主評議和述職述廉活動。要根治商業賄賂這顆“毒瘤”，形成治理商業賄賂的高壓態勢，就要繼續突出查辦大案要案，發揮治本治標的作用，嚴肅查處涉及國家公務員在商業活動中收受賄賂的行為，在全社會形成法治的威懾力量，共同構筑“不敢為”機制。

（二）加強思想教育，構筑“不愿為”防線

要充分利用各種宣傳媒體，努力打造治理商業賄賂的“大宣教”格局，進一步加強廉政文化建設。一是廣泛宣傳黨和國家關于治理商業賄賂的各項政策以及相關法律法規，提高全社會對商業賄賂行為危害性的認識，扭轉錯誤觀念，形成自覺抵制商業賄賂行為的良好社會氛圍。二是加強對國家工作人員、中介機構、事業單位人員法律、紀律和職業道德等方面的教育，積極運用典型案例開展法制宣傳，加強警示教育、提醒教育、示范教育，特別是加強對重點崗位、重點環節、重點人員的教育，增強其自覺抵制商業賄賂的意識。三是積極利用現有陣地和載體，在企業廣泛開展“廉潔經營、誠信經營、守法經營”為主題的教育實踐活動。將廉政文化建設與企業文化建設有機結合，深入推進企業廉潔文化建設，使廉潔、誠信、守法的經營理念深入人心，經營者自覺杜絕送禮行賄和收受賄賂的行為。四是支持和引導新聞媒體對商業賄賂行為進行輿論監督。營造“以廉為榮，以貪為恥”的氛圍。要讓全市人民形成共識；認識到商業賄賂的盛行將導致物價虛高，假冒偽劣商品盛行，消費者受害，貧富差距加大，敗壞社會風氣。長此以往，道德評判標準將發生顛覆，公平價值理念將發生錯位，公平正義觀念將遭受踐踏，歪風邪氣將充斥社會，使全社會逐步樹立“誠信經營、廉潔行政”的理念，自覺抵制商業賄賂行為，共同構筑“不愿為”的道德防線。

（三）建立長效機制，提供“不能為”保障

著名法學家孟德斯鳩曾說過這樣一句話：“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限。”所以，制度的制定者就要把所有的官員當成容易犯錯誤的孩子，通過建立長效機制，用法律和制度去規范社會的行為，去除腐敗所需要的土壤。

1、規范政府行政權力，進一步轉變政府職能。

近年來，我市已經做了大量建章立制的工作，“服務政府”的理念逐漸深入人心。但相對市場經濟快速發展的要求來說，政府職能轉變的步伐仍相對滯后。要通過深化改革完善體制建設，把治賄工作與深化政府行政管理體制改革相結合，從源頭上鏟除滋生商業賄賂的土壤，推進政府職能轉變、管理創新的步伐。

（1）貫徹落實《行政許可法》，規范行政審批。深化行政審批制度改革，加快源頭扼制腐敗行為的產生，進一步減少審批事項、簡化審批程序、提高審批效率、優化投資環境；認真貫徹落實《行政許可法》，深入開展對貫徹落實《行政許可法》的督查工作；要加快我市“建設投資服務中心”的規范化制度化建設，推行集中審批和并聯審批，提供“一幢樓辦公，一個窗口對外，一條龍服務，限時辦結”的服務平臺，樹立“想投資者之所想，急投資者之所急”的服務理念，提高依法行政水平。

（2）加強財務管理，深化財政體制改革。在源頭治理方面，積極推行會計集中核算、“非轉金”、財政票據電子化、領導干部經濟責任審計等管理制度，遏制部門不正之風。財會核算中心要認真審核各單位報銷票據，推行部門預算和集中核算制度，實現預算和核算工作的統一管理和監督。嚴格預算單位開設銀行賬戶財政審批制度，認真清理規范預算單位銀行賬戶并建立預算單位銀行賬戶檔案，對預算單位銀行賬戶實行動態的臺帳管理。要按照“管辦分離”和“收支兩條線”的工作思路，進一步健全“非轉金”制度，即管資產收益，也要管資源配置；即要運作好，也要監督到位。

（3）深化投資體制改革，全面實行招投標制。深入貫徹招投標法律法規，加強和改進招投標行政監督。按照《××市人民政府關于進一步加強和規范招投標活動的通知》要求，明確行政主管部門的責任，確保政府部門按照法律法規的要求行使權力，從而使招投標管理工作更加有序。在招投標工作中，要充分發揮招投標聯席會的協調作用，使部門間的協作更加緊密；要切實貫徹公開、公平、公正的原則，做好政務公開工作，使招投標程序更加陽光；要嚴格執行“最低價中標法”，“鎮村招投標委托制度”使國有資金得到有效節約。特別要加強對重點建設項目的監督，實行全過程監督管理，以保證工程質量關和防止商業賄賂問題的發生。同時，要拓展從源頭上防治腐敗的領域，不僅僅要求公職人員，要對串標、買標、圍標以及工程質量出現重大問題的施工企業采取相應的制裁措施，例如降低信用等級、剝奪或禁止資格、吊銷營業執照等，將這些措施動態化，與具體腐敗行為的實際危害掛鉤，而且有明確的可操作性。商業賄賂的根本動機是“利益”，只有在利益上使這些不法分子得不償失，甚至付出幾倍的代價，才會使他們不得不考慮犯罪的成本，從而達到震攝的目的。

（4）健全政府采購制約監督機制，規范政府集中采購行為。要實行“管采分離”制度，將集中采購工作劃分為采購決策、采購執行、采購審核三個環節，工作責任相應落實到受理部、采購部、合同部三個部門，并強化監管，推進政府采購工作的規范化、制度化建設。同時，管好采購文件的編報、采購信息、開標評標組織、供應商質疑投訴、中標成交確認等幾個環節，從體制上消除過去政府采購管理職能缺位、執行職能越位的制度隱患。

（5）推進醫療衛生體制改革，加強對醫療機構的監管。2002年以來，我市查處藥品生產、經營、使用方面案件1819件，涉及金額296萬元，從此次自查自糾的環節中可以看到，醫療衛生領域的商業賄賂行為是普遍存在的。因此，要進一步整頓規范醫療服務市場，堅決糾正醫藥購銷中的不正之風。一要實行縣級以上所有非盈利性醫療機構統一參加全省藥品招標采購，支持藥品超市的推行，推進藥品生產流通體制改革，定期對藥品供應商進行調查，對摸底掌控的“黑名單”廠家給予相應的行政手段制裁；二要加強對本醫療系統中有購銷藥品、醫療器械審批權和處方權的行政工作人員、醫務工作者的管理和教育，針對摸底排查和群眾反映中使用量大、藥價貴的問題，出臺相應的制度，采取相應的措施；三是對收到的舉報件要認真調查，做到“有報必查、有查必果”，堅決剎住醫療購銷環節中的歪風。

2、加強企業制度建設，樹立守法誠信的經營理念。

在推進政府職能轉變、促進政府管理創新的同時，要雙管齊下，加強和促進企業的制度建設，加快市場體系建設，建立信用體系，嚴格市場準入和退出制度，鼓勵守法經營。推進行業協會、商會管理體制改革，推動行業組織通過制定行規、行約以及行業標準對企業等會員行為進行約束，把治賄工作與健全企業自律機制結合起來。加強對經營管理和財務等重點人員的管理，加強對生產經營、采購銷售等重點環節的監督檢查，發現問題要及時糾正。加強企業內控機制和文化建設，樹立以守法誠信、優質服務為核心的經營理念，制定從業人員行為準則和職業規范，使之變成每位員工的自覺行動，在全社會打造守法經營的良好氛圍。

（四）健全法律法規，打造“不盲為”平臺

針對目前的法律法規未對商業賄賂行為作出專門界定的現狀，進一步理清思路，加強協調。作為執法主體的檢察院、公安局、法院、工商局、稅務局、紀委和審計等執法部門要加強協調，各負其責，建立執法部門聯辦協作制度，充分發揮系統舉報投訴網絡的作用，建立信息通報、線索移送、案件協查機制，明確案件移送的標準及責任，同時注重依靠群眾反映和舉報商業賄賂問題，鼓勵企業內部人員和同類企業舉報投訴，拓展舉報渠道，認真排查案件線索，突破大案要案，嚴肅查辦國家機關及其工作人員利用職權參與或干預企業事業單位經營活動，牟取非法利益、索賄受賄等商業賄賂案件。對商業賄賂行為即不能互相推諉，也不能多頭執法。要建立案件溝通、聯查機制，加強聯系溝通和協作配合，集中突破大案要案，形成齊抓共管、合力打擊商業賄賂的態勢。為治理商業賄賂打造一個“不盲為”的平臺。

當前，治理商業賄賂專項工作已進入攻堅階段，它對政府職能轉變和管理創新將起到積極的推進作用，我們要以此為契機，通過開展治理商業賄賂專項工作，初步構建我市治理商業賄賂的長效機制，使治理商業賄賂工作真正成為深化政府管理體制改革、促進管理創新、震懾違法違紀、堵塞制度漏洞，強化監督機制的強大動力。