政府非稅收入管理改革的調查與思考

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政府非稅收入是各級政府憑借國家權力或以投資者身份，向管理對象提供準公共服務或特定服務而取得的財政性資金，是國家財政收入的重要組成部分。按照財政部制定的2009年政府收支分類科目，政府非稅稅收入包括政府性基金、專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入和其他收入七大類，共計800多個項目。隨著經濟社會的快速發展，我國政府非稅收入呈現出高幅增長態勢，在完成財政收支預算中發揮了積極的作用。由此可見，全面落實科學發展觀，不斷深化和完善非稅收入管理改革，促進我縣財政收入快速增長，對建設陜南經濟強縣具有十分重要的意義。

一、我縣政府非稅收入管理改革的背景與成效

柞水是一個“九山半水半分田”的國家級貧困縣，也是一個國家財政補貼縣。近幾年，我縣在經濟建設中，緊緊圍繞現代醫藥、礦產冶金、生態旅游三大主導產業加快發展，財政收入出現了高幅增長態勢，政府非稅收入在地方財政收入所占的比重越來越大，并且對公共財政體系建設的作用日益突現。但是，由于管理機制不完善，加之部門利益的誘惑，全縣非稅收入管理工作也出現了許多問題。一是思想認識不統一。一些單位甚至是領導同志，把黨和國家賦予的行政執收職能，當作本部門的特殊權力，把收取的非稅收入視為單位自有資金，私設“小金庫”；有的部門把加強非稅收入管理與“三亂”現象聯系在一起，認為加強非稅收入管理難免引發亂收費、亂罰款、亂攤派現象；也有的領導不著眼長遠，不求自我發展，認為政府非稅收入“毛多肉少”，深化改革會影響財政轉移支付結算,得不償失。二是征管機制不健全。我縣政府非稅收入有七大類、200多個項目，這些項目主要分布在農業、工商、財政、文化、教育、交通、政法、人事、勞動等部門，并且是以執收單位自行征收為主。這種多方征收、多頭管理的格局，肢解了財政管理職能，分散了非稅收入征管力量，增加了非稅收入管理成本，不僅造成了“收費養人”局面，同時，給單位和個人帶來了極大的不便，每辦成一件事情，都要在涉及的部門“過關交費”，群眾對此意見很大。三是管理方式不完善。由于國家還沒有出臺一部系統性的非稅收入征收管理法律和較為科學實用的非稅收入收繳管理軟件，所以，我們財政機關對非稅收入管理的強制性不夠，對超標準、超范圍和隨意減收、免收非稅收入的問題查處不嚴，因此征收非稅收入的隨意性較大，出現了該收的不收，不該收的亂收的現象。

面對上述問題，縣政府緊緊抓住省上推行政府非稅收入管理改革試點的工作機遇，于2007年12月份成立了以常務副縣長為組長的改革領導小組，召開了非稅收入管理改革動員大會，制定下發了非稅收入管理改革實施方案。方案從轉變政府職能、實行財政直收、建立智能化征繳系統三個方面明確了改革的指導思想和任務，確立了堅持公開透明、堅持科學規范、堅持積極穩妥三項基本原則，并按照“部門執法、大廳開票、銀行收款、財政統管”的改革模式，選定了公安局、國土局、勞人局等15個部門為首批試點單位。

經過一年來的改革實踐，我縣取得了四個方面的成效。

1．確立了一個模式。即：確立以財政直收為主、委托部門征收為輔的“部門執法、大廳開票、銀行收款、財政統管”的征管模式后，明確主管部門的工作責任，建立相互制衡執法體系，較好地防范了非稅收入征管的隨意性和資金的體外循環。

2．構建了兩個體系。即：在財政、銀行、單位之間構建非稅收入收繳軟件體系和財務報表管理軟件體系，既降低收入征管成本，提高工作效率，又便于廣大干部群眾查詢非稅收入的管理政策、資金收繳和計劃執行情況。

3．實現了三個創新。一是通過管理政策的宣傳，使全縣上下進一步了解非稅收入的概念和資金的屬性，形成共識，創新管理理念，加速了非稅收入“三權”的歸位；二是四個非稅收入《管理辦法》的出臺，成為有史以來較為全面、較為規范、較為時尚的新制度體系，標志著我縣非稅收入管理工作正在向法制化軌道邁進；三是非稅收入管理機構的改革創新，明確了工作職責，提高了執法地位。

4．發揮了四大作用。一是有利于發揮政府的統籌作用，增強調控能力，為經濟社會發展提供財力保障。二是有利于發揮財政的資源配置職能作用，加快公共財政體系建設步伐。我縣實施非稅收入管理改革，使非稅收入計劃與財政綜合預算得到有機結合，規范政府與執收單位之間的分配關系，增強預算約束力和執行力，縮小了有執收權限單位與沒有執收權限單位之間的利益差距，克服了過去那種用收費資金來養人、發獎金、發福利的不合理現象，為推行部門預算和國庫集中支付改革奠定了基礎。三是有利于發揮信息資源作用，提高行政管理效能。我縣實行財政直收大廳管理模式，財政、銀行部門在同一信息平臺、同一辦公地點操作開票和收繳業務，簡化了繳款義務人辦事程序和路程，受到了群眾的好評；同時減少網絡設備投資和辦公經費100多萬元，精減財政票據26種，杜絕執收人員亂用票據、混開票據的行為。四是有利于發揮社會監督作用，預防腐敗現象。我縣通過清理收費項目、取消收入過渡賬戶、開展重點收入稽查、公示執收人員和收入運行情況，從源頭上預防了非稅收入征管中的腐敗問題，有效地遏止了“三亂”行為，加快了“陽光政務”的建設步伐。

二、管理改革工作中存在的問題

從目前的運行情況看，我縣改革工作存在的主要問題有四個方面：一是隨著財政保障機制的逐步完善，執收單位存在著執法不到位的現象，由過去那種“用收費養人”極端主義，向現在的“養人不收費”享樂主義轉換，出現了該收不收的行政不作為問題；二是有些單位存在著該收的不收、不該收的亂收，該取消的不取消、已經取消了的還在收的問題，嚴重地影響了政府形象；三是財政部門和代收銀行使用的收繳網絡、財務和報表系統，需要雙方盡快完善；四是財政、銀行、執收單位的管理人員的業務技能還要進一步提高。

三、深化和完善我縣管理改革的思路與對策

根據財政部和省政府下發的推進政府非稅收入管理改革指導意見，結合我縣政府非稅收入管理改革試點工作出現的新情況、新問題，我們要以科學發展觀和黨的十七屆三中全會精神為指導，以國務院的實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策為契機，緊緊圍繞“深化改革促發展、完善機制保增收、規范管理上水平、優化服務樹形象”的基本思路，按照“完善、擴面、鞏固、提高”八字方針，做好政府非稅收入收繳管理工作，促進財政收入快速增長。具體講，完善就是進一步開發系統功能和健全相關配套制度，著力財政、銀行系統軟件應用中存在的問題；擴面就是將非稅收入管理改革延伸到沒有實施的單位和鄉鎮，力爭縣、鄉改革工作覆蓋率達到100%；鞏固就是通過對政府非稅收入管理政策法規的宣傳，營造氛圍，保持我縣管理改革的良好勢頭；提高就是學習財政法規和外地先進經驗，增強對非稅收入管理政策的執行力度，努力做到應該收的盡收、不該收的堅決不收，提高管理水平和服務質量，樹立政府非稅收入管理部門新形象。

(一)科學編制政府非稅收入計劃,增強部門預算的約束力。要按照“初次分配注重實效、再次分配注重公平”的財政資金管理原則，認真研究社會經濟發展形勢，并根據各執收部門的職能任務和收入項目，參照前幾年的收入實績，精心測算的政府非稅收入來源，從嚴核定預算支出標準體系,把該收的非稅收入打實打足,該安排的事業費支出也要按政策預算到位,力求把單位的財務收支控制在部門預算之中，增強部門收支計劃的指導作用和財政預算的約束力，確保單位實現財務收支平衡。

（二）完善收入征管措施，優化管理系統功能。對委托單位現場收取的收入，由大廳開具“匯總繳款書”繳入代收銀行（不再由執收單位填制手工繳款書），納入政府非稅收入收繳系統管理；對各單位領用的票據要實行非稅收入票據系統管理，便于查詢核對，減少票據差錯率；對非稅收入資金要實行電子賬務管理，強化會計核算，實現財政國庫與非稅收入管理機構的信息資源共享；對化非稅收入管理網頁應進行優化升級，建立健全非稅收入管理公示制度和績效評價體系。

（三）加大管理政策宣傳力度，大力營造和諧的征管氛圍。非稅收入征管工作不僅需要領導和財務管理人員高度重視，更需要社會各界大力支持。要通過舉辦政府非稅收入管理政策知識大獎賽，讓更多的人來關注、了解、支持非稅收入征管工作。對非稅收入管理出現的新情況要做好調查研究工作，并對在報刊雜志、政府網站、財政網站、廣播電視等新聞媒體公開發表非稅收入管理調研文章的同志給予獎勵。積極創造學習培訓條件，提高管理人員業務素質。

（四）加強收入監管，嚴肅查處違紀違規行為。一是把已經查出來的問題切實糾正到位，不搞“下不為例”的事。二是及時查處群眾舉報反映的問題，特別要關注弱勢群體反映有些部門在辦理行政許可事項時，亂收表冊、證照工本費問題。三是與監察部門聯合查處個別單位利用職能，強行收費和變向收費問題。

（五）正確面對政策變化，強化征管措施,促進政府非稅收入快速增長。國家為了拉動經濟增長，出臺了若干擴大內需政策，采取“正稅清費”策略，取消了部分收費項目，經過初步統計，全縣政策性直接減收在80多萬元。對此我們要有正確認識，不能失去信心。一要認識到隨著國家對經濟的拉動，一些資源性的非稅收入一定會增長；二要認識到行政事業性收費是指國家政策性的收費，它所帶來的非稅收入的增長，必須是有質量意義的增長，不是說收的越多越好，這里的“好”指的是把收入政策執行好，而且要符合法律規范，“多”指的是應收盡收，保證正常性的增長。為此，我縣非稅收入的征管工作，要在任務服從政策的前提下，繼續堅持以往好的做法，進一步完善管理機制，力求做到應收盡收。

一是建立收入考核制度。要將繼續實行目標責任制管理，分行業、分項目、分單位包抓征收工作，做到月月達進度，一月一兌現；要把收入計劃細化到一線的執法人員和日程上，砸實征管責任，狠抓收入進度。

二是明晰征管思路。要根據經濟發展形勢，摸清家底，理清思路，及時調整本部門的非稅收入征管重點，挖掘增收潛力；同時，要積極搞好收入稽查工作，堵塞收入征管漏洞，預防收入流失。

三是堅持“以票控收”的管理制度。繼續加強票據管理，從源頭上控制收入，防止收入在體外循環；按照票據管理辦法的規定，對各單位在上級主管部門領用的票據進行專項檢查，制止一些不顧政策規定，隨意上劃地方政府非稅收入的行為。

四是加強國有資源收費征管。緊緊圍繞“扶優扶強、限小治亂”的基本方針，按照綜合治理、聯合執法、收入統管、利益共享的工作思路，積極探索建立柞水縣礦產品外運檢查站和礦產品收費智能管理系統，采取“憑票外運、網絡監控、電子計量、刷卡收費”的現代化管理模式，減小人為因素，堵塞稅費流失。其主要征收業務流程可設定為：根據物價部門公布的礦產品市場價格信息和國家規定的礦產品稅率、收費標準，由財政、稅務部門按月核算礦產品每噸應繳納的各種稅收額和收費額，作為礦產品的征收標準，并以此建立收費智能管理數據庫；當拉運礦產品的車輛通過收費檢查站時，收費智能管理系統將自動測量礦產品的數量并出具收費票據，礦產品業主須按照收費智能管理系統的提示進行刷卡繳款，業主刷卡結束后,收費智能管理系統將自動放行車輛并向收入管理機構上傳收繳信息，征收機關再根據系統上傳的收繳信息，對礦產企業進行經營收入稽查，并將實現稅收和規費及時繳入國庫或財政專戶。

五是創新國有土地出讓監管制度。國有土地出讓不僅促進了城市經濟的快速增長，而且還能產生稅收效應，拓展財政增收的空間。國土、物價、財政部門應根據土地市場供求矛盾，建立健全科學合理的基準地價和標定地價體系，形成有利于土地資源配置，有利于土地資產保值增值的價格機制，堵塞土地出讓價款流失決口；財政部門應按照事前介入、跟蹤監管、財政直收、專戶管理的模式，變被動催繳為主動征收，及時足額地將國有土地出讓金和稅費收繳入庫，促進財政收入增長；審計、財政部門應加強土地收儲費用和土地開發整理費用的審計工作，預防土地出讓金從成本費用中流失；財政部門應加強土地出讓金預算管理和財務監督，按照先保收儲成本、再計提稅費的收入分解程序，及時分解、核算、劃撥土地出讓金，提高財政資金運行質量，最大限度地發揮土地出讓金使用效益。

六是消除國有資產管理“死角”。對各單位閑置的非經營性資產進行盤查并統一收回，由財政部門按照市場經濟運作規則，公開竟價出租，租金直接繳入國庫，納入預算管理；對國有資產的銷售、出讓，采取先收回、再評估，先報批、再變賣的管理原則，防止暗箱操作，造成資產收益在處置中流失；對處置的資產收益，由財政直接收取，繳入財政專戶，實行專項預算管理；對以政府名義控股、參股的國有資本投資收益進行限期收繳，不按期上繳國有資本投資收益的企業，應依照銀行利率計算資金占用費。