干部監(jiān)督運行機制的研究

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一、干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制的內涵及其重要性

監(jiān)督，《辭海》解釋為監(jiān)察、督促。隨著社會的發(fā)展和進步，監(jiān)督的內涵不斷擴充和豐富。今天在我國政治生活使用的監(jiān)督概念，已經成為民主或民主政治的重要范疇，它是國家權力機關、專門機關和人民群眾依照一定的法律、制度規(guī)范對個人或組織進行監(jiān)察、制約、監(jiān)控的社會活動。干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制系指對干部的推薦提名、考察考核、討論決定等各個環(huán)節(jié)的運行全過程督察、制約、監(jiān)控的法律、制度規(guī)范體系的總稱。

建立干部選拔任用全程監(jiān)督運行機制，具有十分重要而緊迫的現(xiàn)實意義。一是更好地貫徹實施《黨政干部選拔任用工作條例》的需要。為落實黨的十五屆六中全會《決定》中提出的“要認真執(zhí)行并進一步完善黨政領導干部選拔任用工作制度，對干部的推薦提名、考察考核、討論決定等各個環(huán)節(jié)實行全過程監(jiān)督”的要求，中共中央于20*年*月*日頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，由此成為黨的干部工作中的一個帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的重要法規(guī)，為加強干部選拔任用及管理工作提供了有力的制度保障。但是，各級黨委、組織部門和領導干部在執(zhí)行《干部任用條例》方面缺乏明確、系統(tǒng)的操作規(guī)范，對不履行責任和違反《干部任用條例》的行為難以追究。因此，必須建立干部選拔任用全程監(jiān)督運行機制，以制度的形式明確規(guī)定各個環(huán)節(jié)運作方法、步驟和責任，使其與《干部任用條例》互為補充，成為新時期的干部管理制度體系中的基礎性制度，為更好地貫徹執(zhí)行新時期黨的干部路線和方針政策提供重要的制度保證。二是有效防止和糾正選人用人上不正之風的需要。當前極個別地區(qū)黨組織沒有認真執(zhí)行有關選用干部的法規(guī)制度，沒能按規(guī)范程序辦事，人治現(xiàn)象還比較嚴重，導致在干部選拔任用問題上出現(xiàn)這樣或那樣的問題。要有效防止和糾正選人用人上的不正之風，消除選用干部上的腐敗現(xiàn)象，盡可能地把干部識準、用好，形成正確的用人導向，必須建立干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制，以此來規(guī)范各級黨組織和領導干部的行為，把監(jiān)督制約貫穿于選用干部工作程序運行的全過程，著重于事前防范，預先設防，將干部選拔任用工作納入法制化、規(guī)范化軌道。三是改進黨的作風的迫切要求。同志說：“從嚴治黨、關鍵在于建立起一套便利、管用、有約束力的機制，使黨的各級組織對黨員干部實行有效的管理和監(jiān)督。”“用什么人，不用什么人”，對黨的作風建設具有重要的導向作用。”這些論述深刻闡明了建立干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制對加強和改進黨的作風建設的重要性。

二、當前干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制存在的主要問題

干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制是干部選拔任用工作監(jiān)督的核心內容，是確保“選好人、用準人”的重要保證。運行機制不完善、運行程序不規(guī)范，必然導致監(jiān)督乏力。經過深入調查研究，我們認為當前干部選拔任用工作監(jiān)督運行機制在實踐中主要存在三個方面的問題：

1、運行機制不完善。近年來，尤其是黨的十五大以來，隨著對干部選拔任用工作重要性認識的不斷提高，在選人用人問題上采取了一些改革的辦法，干部選用工作盡管已逐步形成了一套比較完備的制度規(guī)范體系，但制度與制度之間缺乏內在聯(lián)系，有的甚至還存在相互“打架”的現(xiàn)象，對一些關鍵環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一、相互制約的章法，沒有形成相互銜接、協(xié)調一致的運行機制。如在干部考察問題上，某些地方雖然建立了考察責任制，但沒有建立干部考察員制度，對擬任職人選進行集中考察時，考察人員都是從相關單位抽調，現(xiàn)學現(xiàn)用，考察質量能以保證。一旦出現(xiàn)考察失實，其責任難以界定，考察責任制無法落實到位。又如在干部選拔各個環(huán)節(jié)的責任界定上，集體責任和個人責任、組織部門責任和黨委責任、下級黨委責任與上級黨委責任、提名責任與任用責任，考察責任者責任與談話對象責任的界定缺乏明確系統(tǒng)的目標體系。

2、運行不規(guī)范。在干部選任監(jiān)督實踐中往往存在以下三個方面的問題：其一是簡化、變通《干部任用條例》規(guī)定的程序、降低干部任用資格條件等現(xiàn)象。其二是監(jiān)督運行方式單一。監(jiān)督運行方式是多種多樣的，有自上而下、自下而上、橫向監(jiān)督、內部監(jiān)督等。但目前比較有效、有力的只是自上而下的監(jiān)督。其三是監(jiān)督的手段滯后。主動介入和事前預防性監(jiān)督的方法和手段單一，絕大多數(shù)是事后的矯正性監(jiān)督。

3、缺乏強制性。目前對干部選拔任用工作監(jiān)督制度規(guī)范的條款，大多是“不準”、“不許”和“嚴格遵守”以及違犯了應如何處置等問題，沒有做出相應的具體規(guī)定，量化的程度低，使貫徹落實這些規(guī)定具有很大的彈性空間，既對一些責任人的行為起不到制約、規(guī)范作用，又不便于實施監(jiān)督。如對主要領導干部署名推薦的干部出現(xiàn)用人失察時，僅就現(xiàn)行的有關規(guī)定，其政治紀律責任就很難作出裁定。

三、建立干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制應把握的基本原則和重點

建立干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制，要以馬列主義、思想和鄧小平理論以及同志“三個代表”重要思想為指導，以《黨政領導干部選拔任用工作條例》為依據(jù)，以干部選拔任用工作程序為主線，構建一套科學合理、權責明晰、簡便管用、懲誡有力、協(xié)調統(tǒng)一的干部選拔任用監(jiān)督的制度規(guī)范體系。

（一）、建立干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制應遵循的基本原則

1、主動參與原則。在對干部選拔任用監(jiān)督的主體中，組織部門居主導地位，即從干部納入組織視野開始，一方面要啟動全程監(jiān)督，積極主動參與，另一方面還要通過一定的形式和途徑組織執(zhí)紀執(zhí)法部門、派、群團組織和社會群眾及時參與。對干部選任監(jiān)督工作中出現(xiàn)的新情況、新苗頭要早發(fā)現(xiàn)、早研究、早解決，防患于未然。

2、全程介入原則。把監(jiān)督的視野和觸角擴展至干部推薦提名、考察醞釀、討論決定環(huán)節(jié)的每一個細枝末節(jié)，不留空白和死角。

3、堅持標準原則。監(jiān)督的標準能量化的盡量量化，不能量化的要做到準確規(guī)范。在行使監(jiān)督的過程中要嚴格按標準執(zhí)行。做到有錯必糾、有漏必查、執(zhí)紀必嚴。

4、動態(tài)監(jiān)控原則。立足于事前教育和引導，防微杜漸；事中對照檢查，及時總結指導和糾正；事后跟蹤反饋，獎優(yōu)懲劣。

（二）、建立干部選拔作用工作全程監(jiān)督運行機制的主要內容

1、目標責任。各個監(jiān)督主體在干部選拔任用監(jiān)督過程中所應擔負的主要職責及監(jiān)督主體之間的相互關系，即如何開展工作，工作對誰負責。

2、制度規(guī)范。包括程序性制度，如差額考察制、考察預告制、任免票決制、任前公示制等；責任性制度，如干部干部推薦責任制、干部考察責任制等；協(xié)調性制度，如干部監(jiān)督聯(lián)席會議制度、干部監(jiān)督信息交流通報制度；懲誡性制度，如考察失實責任追究制等。

3、評價標準。即用什么樣的標準進行監(jiān)督的問題，主要包括干部選拔任用程序監(jiān)督、崗位素質監(jiān)督標準，違紀責任及處理辦法。

4、基礎保障。保證干部選拔任用工作全程監(jiān)督正常實施所必需的基本條件，包括組織領導力量、監(jiān)督政策法規(guī)、社會輿論宣傳、人財物的配備等方面。

四、建立干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制的方法與路徑

《黨政領導干部選拔任用工作條例》的出臺并付諸實施，標志著黨政領導干部選拔任用工作已步入制度化、規(guī)范化的發(fā)展軌道，同時也對干部選拔任用監(jiān)督工作提出了新要求、新課題，尤其是隨著改革開放社會主義市場經濟體系逐步發(fā)展完善，進一步對干部選拔任用工作提出了擴大民主的要求，對干部選拔任用工作監(jiān)督也必須從社會系統(tǒng)觀的角度來進一步認識和加強。因此，建立干部選拔任用工作全程監(jiān)督運行機制必須從以下幾個方面進行努力。

（一）構建權責相宜的目標責任體系

根據(jù)《干部任用條例》的規(guī)定，干部選拔任用工作監(jiān)督的主體包括黨委（黨組）及其組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關、干部監(jiān)督聯(lián)席會議成員單位、下級機關和黨員、干部、群眾。黨委（黨組）及其組織人事部門主要職責是根據(jù)有關制度對干部選拔任用和貫徹執(zhí)行《干部任用條例》的情況進行監(jiān)督檢查，受理、查處干部選拔任用工作的舉報和申訴，對違反《干部任用條例》及有關責任單位和責任人提出處理意見和建議；紀檢監(jiān)察機關的主要職責是對干部選拔任用工作進行監(jiān)督檢查和對違法違紀行為進行查處；干部監(jiān)督聯(lián)席會議成員單位的主要職責是就干部選拔任用工作中的監(jiān)督信息進行交流和溝通，并提出處理意見和建議；下級機關和黨員、干部、群眾的職責是對干部選拔任用工作中的違紀違規(guī)行為向上級監(jiān)督機關進行舉報和申訴。通過構建干部選拔任用工作監(jiān)督主體目標責任體系，使干部選拔任用工作監(jiān)督的方式、方法、途徑和操作實現(xiàn)具體化、規(guī)范化，使監(jiān)督主體內部既有明確、科學的職能分工，又有密切、和協(xié)的合作，從而把不同層次、不同職能的監(jiān)督主體整合為協(xié)調運轉的有機系統(tǒng)。

（二）建立剛性化的制度規(guī)范體系

1、建立和完善干部選拔任用機制。大力推行公開選拔、競爭上崗工作，全面推行考察預告制，任前公示制、干部任職試用期制和干部交流等制度的基礎上，積極推行黨委常委討論干部任免票決制。

2、改進考核辦法，健全考核體系。建立以干部實績考核為核心的科學考核機制，推行考察責任制、干部考核員制度和考察失實責任追究制度。

3、完善干部監(jiān)督機制。推行干部推薦責任制、選人用人失誤責任追究制、選拔任用干部監(jiān)督責任制，建立與執(zhí)紀執(zhí)法部門干部監(jiān)督信息聯(lián)系通報制度，積極運用經濟責任審計成果。建立健全選拔任用工作記實制度，真實記載選拔任用過程中的責任運行軌跡，便于進行責任追究。建立健全選拔任用干部工作督查員制度，對監(jiān)督客體進行全程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正選拔任用過程中出現(xiàn)的問題。建立健全黨組織主要負責人用人績效考核評估制度，對一年內或任期內的用人績效情況進行考核評估，作為使用干部的重要依據(jù)。

（三）出臺公開透明的評價標準體系

干部選拔任用工作的控制浩繁龐雜，必須要有一個較為統(tǒng)一的評價標準模式。同時，這個評價標準模式在運行過程中，其活動、行為、過程、結果應該而且向社會予以公開。只有這樣才能扼制其權力的濫用，保證干部選拔任用工作健康有序進行。我們經過調查研究認為，干部選拔任用工作的評價標準模式可以按以下層級設計：（1）控制目標。在實際工作中，干部選拔選拔任用工作監(jiān)督機構應根據(jù)干部選拔任用內容特點和選拔任用程序要求提煉內部控制目標；（2）控制點。各項控制目標分別需要通過若干相應的控制因素予以實現(xiàn)，而這些控制因素作用的發(fā)揮，則是根據(jù)某些容易發(fā)生錯弊的業(yè)務環(huán)節(jié)特點進行針對性控制。這些可能發(fā)生錯弊的業(yè)務環(huán)節(jié)，稱為控制點；（3）控制措施。不同的控制點，有著不同的程序內容和控制目標，因此需要采取不同的控制手續(xù)和方法，才能預防和發(fā)現(xiàn)各種錯弊。

對干部選拔任用工作的評價標準主要包括干部選拔任用程序的執(zhí)行程度和崗位素質監(jiān)督標準兩個方面。對干部選拔任用程序執(zhí)行程度的評價標準要注重三個方面：（1）將執(zhí)行《干部任用條例》情況作為干部選拔任用工作評價的唯一標準，對用人程度嚴格把關。上一道程序沒完成不能進入下一個程序，重點把好民主推薦關、組織考察關、黨委醞釀關、會議討論關、貪污任用關，做到沒有經過民主推薦的不提名，沒有經過組織考察的不上會，沒有經過充分醞釀和討論的不作決定，集體討論時多數(shù)人不同意的不能通過，沒有經過貪污任免的不到位，杜絕臨時動議干部；（2）突出量化考評。建立科學、規(guī)范的評價指標體系，對選拔任用干部工作各個環(huán)節(jié)的考評內容進行分解、量化、將考評諸因素得分情況進行系統(tǒng)匯總，將評分結果作為衡量干部選拔任用工作的重要依據(jù)；（3）突出科學考評手段。吸收現(xiàn)代人才測評技術、心理測評技術以及統(tǒng)計分析方法，以便對干部選拔任用工作整個過程作出全面、系統(tǒng)、科學的評價。對崗位素質的評價主要包括三個內容：（1）對擬提拔人選的診斷性評價，著重測查政治素質、個性品質、執(zhí)業(yè)能力、業(yè)務績效等；（2）對其擬從事擬任職位資格的水平性評價，著重測查政治素質、個性品質、知識水平、執(zhí)業(yè)能力、心理素質、身體狀況等；（3）效績評價，是指運用數(shù)理統(tǒng)計和運籌學方法，采用特定的指標體系，對照統(tǒng)一的評價標準，按照一定的程序，通過定量和定性的對比分析，對單位一定時期內的工作效益和工作業(yè)績，做出客觀、公正的綜合評判。

（四）構建配套有力的基礎保障體系

1、組織領導保障。縣級以上組織部門都要建立健全干部選拔任用工作監(jiān)督機構，成立干部監(jiān)督舉報中心，并根據(jù)新形勢、新任務的要求，本著精干、高效的原則，配足與干部選拔任用監(jiān)督工作任務相適應的力量。同時，各級黨委要把加強干部選拔任用工作監(jiān)督工作作為黨的建設一項重要任務，擺上重要議事日程，切實加強領導。各級黨組織主要負責同志對所在地區(qū)或部門的干部選拔任用監(jiān)督工作負總責，班子其他成員對所分管部門和聯(lián)系單位的領導干部也要負相應的領導責任。建立干部選拔任用工作監(jiān)督責任制，堅持一級抓一級，層層抓落實。

2、政策法規(guī)保障。出臺《黨政領導干部選拔任用工作監(jiān)督條例》，對干部選拔任用工作監(jiān)督的性質、地位、作用、基本原則、和具體方式、方法、途徑作出明確詳細而詳盡的規(guī)定，保障干部選拔任用監(jiān)督機構相對獨立性和權威性，賦予其行使監(jiān)督的足夠權力，以強化其監(jiān)督的威懾力。

3、經費保障。要建立干部選拔任用工作監(jiān)督的專項基金，為干部選拔任用全程監(jiān)督工作正常實施提供必要的基本條件和物質保障。

（五）建立全程介入的動態(tài)監(jiān)控機制

干部監(jiān)督機構要從干部納入視野開始，啟動全程監(jiān)督運作機制。干部選拔任用工作監(jiān)督要介入干部推薦提名、考察醞釀、討論決定的每一個環(huán)節(jié)。如下級黨委向組織部門干部任免機構呈報干部，必須同時將呈報材料報干部監(jiān)督機構備案，使干部監(jiān)督機構在第一時間掌握第一手材料；領導干部向黨組織推薦干部的署名材料要在干部監(jiān)督機構備案；對已掌握有舉報線索的擬提拔干部，干部監(jiān)督機構要派人與干部任免機構共同考察；對把握不準、爭議較大的干部除了進行常規(guī)考察外，干部監(jiān)督機構還要組成專班復核，力求全面、客觀、公正地評價干部；同時干部監(jiān)督機構負責人還應參加所在組織部門和同級黨委討論任免干部的會議。

（六）不斷優(yōu)化全程監(jiān)督的方式方法

在全程監(jiān)督的的方法手段上，既要繼承傳統(tǒng)，又要敢于創(chuàng)新；既要充分發(fā)揮組織部門干部監(jiān)督機構的核心作用，又要注重與其他監(jiān)督主體的協(xié)調配合；既要加強干部選任程序的監(jiān)督，又要抓好選人用人標準執(zhí)行情況的監(jiān)督。還應根據(jù)實際情況采取不同的監(jiān)督方法和手段：一是要形成一個嚴密的有力監(jiān)督網絡。形成干部選拔任用工作既有專職機構監(jiān)督，又有社會監(jiān)督；既有組織部門監(jiān)督，又有執(zhí)紀執(zhí)法部門的監(jiān)督；既有上級監(jiān)督，又有下級監(jiān)督；既有群眾舉報監(jiān)督，又有新聞輿論監(jiān)督的格局，使監(jiān)督具有普遍性和全面性。二是借助現(xiàn)代傳媒手段，建立干部選拔任用工作監(jiān)督信息平臺，把監(jiān)督主體所掌握的信息上網交流，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享。三是強化法紀監(jiān)督。把司法監(jiān)督納入對干部選拔任用監(jiān)督的立體監(jiān)督之中，對干部選拔任用工作中的違法違紀行為要依法追究其法律責任，把干部選拔任用工作的全過程置于法紀的有效監(jiān)督之下，保證其沿著正確的軌道進行。