干部民意失真問題初探

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黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》）對選用干部的條件、應(yīng)遵循的原則和必須堅(jiān)持的程序做出了明確規(guī)定，特別是把民主推薦列為首要的、必須的程序，是確保干部選拔任用工作公正性和準(zhǔn)確度的重要保證。《條例》頒發(fā)以來，*縣委高度重視，在選拔任用干部工作中，無論是大范圍的調(diào)整提任，還是個(gè)別單位的職位補(bǔ)缺，都始終把民主推薦作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、常規(guī)性的程序來抓，嚴(yán)格堅(jiān)持，雷打不動(dòng)，充分體現(xiàn)了群眾公認(rèn)的原則，有效地克服了“少數(shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”所產(chǎn)生的種種弊端，使一大批群眾擁護(hù)和信賴、德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀干部走上了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位，逐步形成了一個(gè)使優(yōu)秀人才脫穎而出、充滿生機(jī)和活力的選人用人新機(jī)制。

然而，由于工作過程的復(fù)雜性和情況的多樣性，民主推薦這一重要環(huán)節(jié)從實(shí)際運(yùn)行和具體結(jié)果看，仍有一些不盡人意的地方。這種不盡人意中的一個(gè)重要問題就是有時(shí)民主推薦中出現(xiàn)民意失真的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象雖不普遍，但危害極大。它不僅僅是影響少數(shù)干部的準(zhǔn)確提拔和使用，更重要的是對干部選拔任用工作造成了嚴(yán)重影響和障礙，影響到我們黨在人民群眾中的威信和形象。

一、民意失真的表現(xiàn)形式

這里所說的民意失真，從民主推薦過程來講，是指由于主客觀因素的影響，推薦人對被推薦人做出的一種不符合實(shí)際情況的評(píng)價(jià)和判斷；從民主推薦結(jié)果來講，是指推薦票反映的結(jié)果與實(shí)際情況有一定的差距。從大量案例和調(diào)查情況看，選任領(lǐng)導(dǎo)干部民主推薦工作中的民意失真主要有以下三種表現(xiàn)形式：

表現(xiàn)之一：被推薦人的綜合素質(zhì)與崗位要求的任職條件相差較大。從調(diào)查結(jié)果看，大部分人認(rèn)為這是民意失真的一種普遍表現(xiàn)形式。民主推薦的目的就在于擴(kuò)大干部群眾對選拔任用工作的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)，體現(xiàn)人民群眾選擇“人民公仆”、“人民公仆”向人民負(fù)責(zé)的社會(huì)主義原則。然而，在推薦工作中，有時(shí)卻恰好違背了這一原則。一些工作能力強(qiáng)、素質(zhì)好、作風(fēng)務(wù)實(shí)、敢抓敢管、敢于碰硬、政績突出的干部，在民主推薦中得票較少；而一些作風(fēng)飄浮、能力一般、政績平平，不思工作、日常生活中吃吃喝喝、拉拉扯扯的干部，在推薦中的得票率卻很高。這樣的結(jié)果反映了民意的扭曲，背離了民主推薦的宗旨。

表現(xiàn)之二：被推薦者雖綜合素質(zhì)較強(qiáng)，但不具備崗位所要求的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)特長。有些職位不但要求人的綜合素質(zhì)強(qiáng)，同時(shí)還要求被推薦者具備相應(yīng)的特殊技能和專長。而在推薦工作中，本來缺額單位就有與所缺崗位要求條件十分吻合的人選，但這些人選的得票率卻上不去，推薦得票率高的卻不是最佳人選。

表現(xiàn)之三：被推薦者雖綜合素質(zhì)較強(qiáng)，但有違法違紀(jì)行為，不具備任職基本條件。在民主推薦中經(jīng)常遇到的問題是違反計(jì)劃生育，面雖不大，但影響不小。《條例》第六條明確規(guī)定選拔任用的干部要堅(jiān)決執(zhí)行黨的基本路線和各項(xiàng)方針、政策，但在推薦過程中有些違反計(jì)劃生育或其它違紀(jì)現(xiàn)象的干部得票率還相當(dāng)高。并且由于個(gè)別超生對象和違紀(jì)人員具有隱蔽性，使他們有可能穿過道道關(guān)口被考察入圍。這種現(xiàn)象嚴(yán)重干擾了干部選任工作的正常進(jìn)行。

二、民意失真的原因探析

民主推薦過程中產(chǎn)生民意失真的原因是紛繁復(fù)雜、多種多樣的。既有客觀方面的，也有主觀方面的；既有來自推薦方的，也有來自被推薦方的，也有由于我們干部工作和推薦過程把握不好造成的。

（一）從推薦方來看

參加選任領(lǐng)導(dǎo)干部民主推薦會(huì)的對象，一般是本單位的工作人員及下屬單位的主要領(lǐng)導(dǎo)。從參會(huì)主體與被推薦人的關(guān)系及參會(huì)主體的素質(zhì)等方面分析，造成民意失真的原因主要有以下三種：

1、受利益驅(qū)使，喪失原則。一些推薦人不負(fù)責(zé)任，不堅(jiān)持原則，不從黨和人民的利益出發(fā)，只考慮局部、部門和個(gè)人利益，在民主推薦時(shí)打個(gè)人的“小九九”。如果是本單位補(bǔ)缺推薦，則不管被推薦對象符合不符合任職資格和條件，只要誰過去為自己辦過事或上任后能為自己辦事、對自己有利就投誰的票；如果是到外單位任職，也不管被推薦人的條件如何，調(diào)走后對本單位工作有無負(fù)面影響，只要誰不是“自己人”，就投誰的票，推薦出門，排除異己。

2、受感情困擾，放棄原則。一些推薦人由于受親情、感情、人情的困擾，在投票時(shí)考慮關(guān)系多、考慮工作少，考慮情感多、考慮原則少，在感情與原則的取舍上，選擇了感情，放棄了原則。一方面誰和自己關(guān)系鐵投誰的票，誰是老鄉(xiāng)、同學(xué)投誰的票；另一方面，礙于情面，推薦前誰給自己打招呼就投誰的票，或者領(lǐng)導(dǎo)暗示誰就投誰的票。這些“關(guān)系票”、“感情票”、“人情票”，嚴(yán)重影響了推薦結(jié)果的公正性。

3、受素質(zhì)制約，丟掉原則。少數(shù)推薦人由于認(rèn)識(shí)事物的水平較低，判斷是非的能力不強(qiáng)，對被推薦者在政治業(yè)務(wù)素質(zhì)方面只看到部分，看不到全面；在政績上只看到“顯績”，看不到“潛績”；在人格上只看到現(xiàn)象，看不到本質(zhì)，因此做不出正確的判斷，無的放矢，投下了“盲目票”、“糊涂票”、“無原則票”，無意中對干部選任工作形成了干擾。

（二）、從被推薦方來看

一些被推薦者一方面受“官本位”思想的束縛，認(rèn)為只有當(dāng)上“官”，才能顯示自己的“價(jià)值”，而且“官位”越高，自己的“價(jià)值”也越大；另一方面受扭曲的價(jià)值觀的羈絆，受待遇差別的誘惑，物欲膨脹，喪失理智和黨性原則，把當(dāng)官看作是為自己謀利益的工具和手段。在這種思想和價(jià)值觀的支配下，他們把民主推薦的高得票率當(dāng)作加官晉爵的“門票”和“入場券”，不擇手段地拉“選票”，甚至不惜干出違法違紀(jì)的事情。這是產(chǎn)生民意失真的主要原因。

其一是不擇手段地為自己拉“選票”。一些被推薦者把“票數(shù)”看成自己能否得到提拔和升遷的唯一憑據(jù)，認(rèn)為沒有好的民意，就談不上提拔，甚至領(lǐng)導(dǎo)會(huì)對自己有了“群眾基礎(chǔ)不好”的看法，不僅影響一時(shí)的提拔，還會(huì)影響將來的發(fā)展。因此，為了把“票數(shù)”搞上去，達(dá)到自己升遷的目的，在民主推薦前打招呼，請客送禮，甚至“金蘭結(jié)義”，“海誓山盟”，搞非組織活動(dòng)。

其二是想方設(shè)法拆競爭對手的臺(tái)。一些被推薦者為了達(dá)到提高自己得票率的目的，在極力為自己拉票的同時(shí)，絞盡腦汁地壓制別人，拆競爭對手的臺(tái)。一是到處游說，把自己吹得天花亂墜，把別人說得一無是處，故意混淆是非；二是背地里搞小動(dòng)作、貼小字報(bào)、投匿名信，損害競爭對手的形象；三是投票時(shí)如是推薦一人，則投“親自票”，如是推薦多人，則除了投“親自票”外，要么不投別人，要么就是選擇認(rèn)為對自己沒有威脅的人，刻意制造“分散票”，有意識(shí)地壓制自己的競爭對手。

（三）、從推薦的操作過程來看

民主推薦的操作過程直接影響著推薦結(jié)果的民意成份。

一是推薦方案制定的不科學(xué)、不合理，影響推薦結(jié)果的準(zhǔn)確性。推薦方案對推薦職務(wù)、任職條件、推薦范圍等解釋不清楚、不準(zhǔn)確，公布不及時(shí)，規(guī)定不合理等，使推薦對象無的放矢，無所適從，直接影響著推薦結(jié)果的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。

二是群眾參與的范圍不合理，影響民意的廣泛性和代表性。由于參加民主推薦會(huì)的人員范圍不科學(xué)、不合理，造成參加推薦會(huì)的群眾不了解干部，應(yīng)該參加、并且十分了解的群眾又參加不進(jìn)來。或者，推薦同樣的職務(wù)，有時(shí)參加的群眾范圍有時(shí)大，有時(shí)小，表現(xiàn)出明顯的隨意性，致使推薦結(jié)果缺乏廣泛性、代表性和準(zhǔn)確性。

三是會(huì)議組織不合理，座次安排不科學(xué)，影響推薦結(jié)果的客觀性。有些推薦會(huì)把會(huì)場設(shè)置在有利于被推薦人“溝通群眾”的地方，讓被推薦人安排食宿、娛樂，甚至“饋贈(zèng)禮品”，使參會(huì)人員“吃了的嘴軟，拿了的手軟”，填了“違心票”。還有的推薦會(huì)由于座位擁擠，座次不當(dāng)，尤其是少數(shù)人專門安插“心腹”，使得一些不能正確掌握黨的干部政策的參會(huì)人，有的怕打擊報(bào)復(fù)，有的信奉好人主義，不敢堅(jiān)持原則，投下了“身邊票”、“軟弱票”。

四是主持人的明提暗示，影響推薦結(jié)果的真實(shí)性。有極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部，出于自己小團(tuán)體或部門利益的考慮，不顧違犯《條例》精神和黨的組織原則，為了提高個(gè)別人的得票率，事前談話、開會(huì)，統(tǒng)一思想，在主持民主推薦會(huì)時(shí)又，對推薦人明提暗示。而少數(shù)推薦人也喪失原則，對領(lǐng)導(dǎo)提示“心領(lǐng)神會(huì)”，利用手中的“民主權(quán)力”，為建造“利益共同體”添磚加瓦，做出自己的貢獻(xiàn)。這種現(xiàn)象雖不普遍，但卻嚴(yán)重影響和干擾了民主推薦工作。

（四）、從干部管理工作來看

民主推薦作為我們選拔任用干部的第一道和必經(jīng)的程序固然很重要，但它畢竟只是其中一道程序，與組織考察等程序互相聯(lián)系著，而不是孤立存在的。因此，我們的干部管理工作、干部選拔任用的全過程反過來又對民主推薦或多或少地產(chǎn)生著影響。

首先，對干部平時(shí)的宣傳教育不夠得力，會(huì)導(dǎo)致推薦中的民意失真。由于我們平時(shí)在干部的培養(yǎng)和使用方面存在“兩多兩少”，即抓干部使用多，抓培養(yǎng)教育少；抓業(yè)務(wù)培訓(xùn)多，抓政治思想教育少，使一些干部對于掌權(quán)為什么的問題，認(rèn)識(shí)不正確，把作為責(zé)任和為人民服務(wù)工具的職務(wù)，當(dāng)成了為“小團(tuán)體”或個(gè)人謀私利的手段。由于觀念上的錯(cuò)誤，導(dǎo)致了權(quán)力的部門化、個(gè)人化、商品化，產(chǎn)生了拉幫結(jié)派、收買人心、拉“選票”等不正常現(xiàn)象。

其次，干部選任過程的機(jī)械、教條，對推薦中的民意失真起了推波助瀾的作用。《條例》頒布初期，由于對精神吃得不透，在推薦過程中確實(shí)存在過這樣兩種情況：一是無論單位大小，按一個(gè)范圍確定參會(huì)人員；二是無論參會(huì)人員多少，按一個(gè)得票率確定考察對象。這種機(jī)械的教條的做法，使得考察對象的確定缺乏準(zhǔn)確性和民意性，同時(shí)也使那些符合推薦條件的干部熱衷于提高推薦票，不擇手段地去鉆推薦工作的空子，直接導(dǎo)致和強(qiáng)化了民主推薦的不合理性，造成了推薦結(jié)果的失真。

再次，對干部平時(shí)的民意情況了解不夠全面，也是民意失真的一個(gè)重要原因。絕大多數(shù)情況下，我們確定考察對象依據(jù)的只是提拔任用前的民主推薦結(jié)果。這種“臨時(shí)抱佛腳”的做法帶來的后果是“一次推薦定終身”，難怪我們少數(shù)不思工作的干部，由過去拉領(lǐng)導(dǎo)向現(xiàn)在拉群眾轉(zhuǎn)移。同時(shí)，“一次推薦定終身”本身也存在對干部了解不全面、反映民意不夠的問題。

三、民意失真的綜治對策

民意失真問題作為干部選任工作的主要“病癥”，已經(jīng)嚴(yán)重影響了干部選拔任用工作的健康發(fā)展，對我們的干部隊(duì)伍建設(shè)造成了嚴(yán)重障礙。只有解放思想，實(shí)事求是，科學(xué)理解，準(zhǔn)確把握《條例》和黨的干部政策，采取綜合治理的對策，才能從根本上解決民主推薦過程中民意失真的問題。

1、加強(qiáng)“三個(gè)代表”重要思想的學(xué)習(xí)教育，使廣大干部樹立正確的世界觀，客觀公正地對待民主推薦。干部世界觀的扭曲和價(jià)值觀的移位，是民主推薦產(chǎn)生民意失真的根本原因。世界觀的問題不解決或者解決不好，解決民意失真的問題就無從談起。在現(xiàn)階段，各級(jí)黨組織要把對廣大干部“三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)教育放在重要議事日程，并堅(jiān)持不懈地抓下去，用馬列主義、思想、鄧小平理論，特別是用“三個(gè)代表”重要思想武裝廣大干部的頭腦，使他們牢固地樹立無產(chǎn)階級(jí)世界觀，真正把為人民服務(wù)當(dāng)作自己的根本宗旨，事事想著人民，處處為著人民。同時(shí)加強(qiáng)干部制度改革的宣傳教育，使廣大干部進(jìn)一步了解黨的干部政策。通過以上工作，在廣大干部中樹立三種觀念：一是被推薦者樹立群眾觀念，把自己置身于群眾面前，讓群眾能夠毫無顧忌地評(píng)判、打分，真正展示自己在群眾中的形象；二是廣大參會(huì)人員進(jìn)一步確立德才兼?zhèn)洹⑷稳宋ㄙt的原則和唯才是舉的觀念，正確對待，積極參與，抱著對黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度投下自己神圣的一票；三是廣大組織人事干部要樹立創(chuàng)新意識(shí)和新的選人用人觀念，更多地把自己由“伯樂”的角色變成比賽規(guī)則的制定者和裁判員的角色，用新的干部政策武裝和充實(shí)自己，提高自己識(shí)別人才的本領(lǐng)，以新的思維和改革的精神搞好民主推薦工作，從而減少或消除民意失真成份。

2、制定嚴(yán)密可行的推薦方案，確保民主推薦的嚴(yán)肅性。實(shí)施方案是民主推薦的操作依據(jù)。每搞一次民主推薦，都要在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，把容易產(chǎn)生民意失真的因素分析透，有針對性地制定實(shí)施方案，明確規(guī)定民主推薦的目的意義、推薦崗位、任職條件、推薦范圍、參會(huì)范圍、會(huì)議組織等，確保整個(gè)推薦過程有計(jì)劃、有組織、有領(lǐng)導(dǎo)，把民意失真的可能性降低到最小程度。

3、科學(xué)合理地界定參會(huì)人員范圍，確保民主推薦的廣泛性。參會(huì)人員的范圍直接影響著推薦結(jié)果的廣泛性和合理性。經(jīng)過實(shí)踐摸索，我們認(rèn)為，參加副科級(jí)干部民主推薦會(huì)的范圍：鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該是機(jī)關(guān)全體干部、各村黨支部書記、村委會(huì)主任、基層站所和縣上派出機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人、出席市、縣的黨代表和人民代表；縣直應(yīng)該是機(jī)關(guān)全體干部、下屬單位的正職、退下來的部分老同志。推薦鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直的正職及重要部門的副職，參會(huì)范圍應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)大，采取上下結(jié)合、縱橫結(jié)合的推薦方式，即在上述范圍推薦的基礎(chǔ)上，專門組織由縣上四大班子和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直機(jī)關(guān)一把手參加的推薦會(huì)，對不同層面的人員分別計(jì)票、加權(quán)計(jì)分、綜合評(píng)價(jià)。同時(shí)要注意，參加推薦會(huì)的實(shí)到人數(shù)必須達(dá)到應(yīng)到人數(shù)的2/3以上，民主推薦才能進(jìn)行。

4、完善和改進(jìn)推薦方式，確保民主推薦中民意的準(zhǔn)確性。傳統(tǒng)的民主推薦方式是給參會(huì)者每人發(fā)一張票進(jìn)行填寫，這種方式很容易產(chǎn)生“身邊票”、“人情票”等。要有效防止民意失真，必須改進(jìn)推薦方式。一是改進(jìn)投票方式，讓推薦人逐一領(lǐng)票，隨領(lǐng)隨填，或逐一進(jìn)入秘密寫票室單獨(dú)填寫。這樣一來，群眾就能無所顧慮的憑意愿推薦人選，杜絕“身邊票”的現(xiàn)象。二是推薦會(huì)議與述職、演講相結(jié)合，這樣可以增加推薦人對被推薦人的全面了解，使填票有了依據(jù)，增強(qiáng)了推薦的公正性和可靠性。

5、充分利用各種推薦機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)民主推薦的經(jīng)常性。為了避免考察前的民主推薦對被推薦者造成的“一次推薦定終身”以及了解不全面、評(píng)價(jià)不科學(xué)等弊端，我們可以把民主推薦、了解民意貫穿于干部管理的全過程，充分利用階段考評(píng)、年終考核等機(jī)會(huì)，進(jìn)行民主推薦。即平時(shí)推薦和定向推薦相結(jié)合，根據(jù)不同情況、不同時(shí)期、不同推薦主體的推薦結(jié)果綜合分析、確定權(quán)重，加權(quán)計(jì)分，然后得出民意結(jié)果。這樣對被推薦者的民意情況既注重了考察前的表現(xiàn)，又考慮到了平時(shí)的所作所為，能夠全面地、歷史地評(píng)價(jià)干部的民意。

6、合理運(yùn)用民主推薦結(jié)果，增強(qiáng)選任干部的科學(xué)性。民主推薦結(jié)果不是一個(gè)簡單的數(shù)字化概念，一般說來，它是一個(gè)人德、能、勤、績及與群眾關(guān)系的綜合反映。如何準(zhǔn)確把握和科學(xué)合理地運(yùn)用好推薦結(jié)果，是充分體現(xiàn)民意、防止民意失真的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是民主推薦具體操作中最后的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，要充分尊重民主推薦結(jié)果，優(yōu)先把名次在前、擁護(hù)比例較高的確定為考察對象。二是要制定以參加人員、得票名次、得票率“三位一體”全面量化的科學(xué)合理的入圍辦法。人數(shù)多的單位得票率可適當(dāng)放低，人數(shù)少的得票率要相對提高。*縣在確定考察對象時(shí)首先考慮第一名，同時(shí)還規(guī)定了最低得票比例要求：10人以下單位得票率要達(dá)到80%，30人以下的要達(dá)到70%，50人以下的要達(dá)到60%，100人以下的要達(dá)到40%，100人以上的要達(dá)到33%，低于33%的原則上不考慮。這樣的入圍辦法克服了小單位民意結(jié)果的不穩(wěn)定性，有效地防止了民意失真。三是民主推薦與工作考核相結(jié)合。僅僅按照民主推薦結(jié)果確定考察對象，有可能把一些群眾關(guān)系好、但工作能力不強(qiáng)、不抓工作的人選上領(lǐng)導(dǎo)崗位。為了防止這一現(xiàn)象，確定考察對象時(shí)，應(yīng)同時(shí)把工作考核結(jié)果加以考慮。一般情況下，民主推薦和工作考核各占50%。這樣做既集中了廣泛的民意，又注重干部的工作能力和政績，是對干部全面的鑒別和評(píng)價(jià)，只有這樣，才能真正選出人民群眾擁護(hù)、并且有政績的干部。

總之，民意失真問題是深化干部人事制度改革中必須攻克的難題。我們相信，通過各級(jí)黨組織和組織部門的高度重視和積極努力，這一問題一定能夠有效地扼制，并徹底解決。我們只是進(jìn)行了一些初步的探討，旨在為徹底解決這一問題盡微薄之力，不妥之處請領(lǐng)導(dǎo)和專家批評(píng)指正。