政府服務職能調研報告

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自20*年全省開展以“勤政廉政、提高效率、優化環境、執政為民、促進發展”為主要內容的“效能革命”以來，我縣相繼出臺了一些制度，如《*縣機關效能監察投訴中心工作辦法》、《*縣機關實行“四條禁令”若干規定》、《*縣機關效能監督員管理暫行辦法》、《*縣效能督查和投訴情況考核折算辦法》和《*縣機關效能監察投訴情況專報》等制度，并依托縣效能辦、縣機關效能監察投訴中心采取效能投訴督查、明查暗訪、專報通報等措施，加強效能監察，嚴肅查處機關及工作人員違反效能建設有關規定，至今，已對307名涉及機關效能問題的工作人員進行了處理，機關部門“門難進、臉難看、話難聽”的現象得到有效遏止，機關及工作人員服務群眾、服務社會意識得到進一步強化，群眾對政府部門工作滿意度有了大幅提高。

一、三年來群眾投訴情況分析

我們對三年情況做了圖表分析。其中，圖一表示，20*年至20*年（10月份止，下同）我縣受理群眾投訴機關及工作人員違反機關效能規定的六方面情況分布（件）；圖二表示，20*年至20*年我縣受理群眾對機關及工作人員違反效能六方面規定被查實的情況分布（件）。從兩圖表中我們可以看出：

1、執法、效率和態度三方面依然是監督檢查的重點。

機關及工作人員違反的機關效能建設規定主要集中在濫用職權執法不公、推諉扯皮效率低下和作風粗暴態度生硬三方面。從群眾投訴內容分布情況來看，共受理涉及該三方面效能投訴282件，占群眾投訴的94.0%；從受理投訴查實情況分布來看，該三方面效能投訴共查實1*件，占總查實件的95.5%，這說明機關及工作人員在依法執法、辦事效率和工作態度等方面有待于進一步規范和提高，同時對機關及工作人員在效能建設監督方面這三項內容依然是我們監督檢查的重點。

2、投訴量及投訴查實量逐年減少。

從我縣機關及工作人員違反的機關效能建設規定主要集中的三方面三年投訴量變化和查實量變化來看，除濫用職權執法不公的受理投訴量逐年增加外，其余均隨著我縣機關效能建設的經常化、制度化、規范化的不斷深入而逐年減少，特別是從投訴查實量的變化上，我們可以發現，通過20*年的“效能革命”，全面實施“四條禁令”和落實崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、首問責任制等舉措，我縣機關及工作人員在服務經濟、服務社會、服務群眾中，辦事效率和工作態度有了明顯的提高。

3、推諉扯皮效率低下是機關及工作人員整改重點。

從投訴查實量的占比來看，三年來投訴機關及工作人員推諉扯皮效率低下方面的查實件數占該方面投訴總量的49.7%，超出總查實件數占總投訴量12.7個百分點；自20*年機關效能建設進入經常化、制度化、規范化的軌道以來，該方面的投訴查實量占比仍超出總查實量占比13.1個百分點，說明機關及工作人員辦事效率不僅是群眾和社會關注的熱點，而且也是機關和工作人員需進一步提高的重點。

二、當前政府服務存在的問題

隨著機關效能建設工作的不斷深入，我縣在推進社會主義市場經濟發展的進程中，對政府職能轉變和效能建設作了積極的探索，取得了一定成效。官本位意識開始淡薄，以人為本的意識有所增強；不思進取、“無過為上”的陳腐觀念開始淡薄，銳意進取、開拓向上的精神有所增強；審批環節和審批時間有所縮減，職能部門的服務意識開始增強；互相推諉扯皮的現象開始減少，部門之間互相溝通、互相配合的有所增多；門難進、人難找、臉難看、事難辦的“四難”現象有所改觀。但當前機關與工作人員中仍存在著一些與我縣創建“廉潔、勤政、務實、高效”的服務型政府要求和率先建成生態型全國百強縣的工作目標不相和諧的音符。

1、“中間梗阻”、工作“忽悠”現象比較突出。一是服務意識不強。存在著表面熱情、內心淡漠，口頭熱情、行動冷漠的問題。有的部門和服務窗口缺乏主動性，坐在辦公室等待的多，主動上門服務的少；有的部門有些單位的個別中層干部工作節奏緩慢，遇事推諉，遇到困難矛盾不是積極想辦法解決，而是推上卸下，左推右擋，打起了“太極拳”，如某鄉鎮在處理歷史遺留問題時，不是積極主動發揮協調功能，而是一味強調沒有政策無法處理。二是工作墨守成規。在新問題、新情況層出不窮的新形勢下，依然習慣于老辦法、舊框框，要么就事論事，要么死摳條文，缺乏闖勁，不敢創新，習慣于用共性標準處理個性案例，缺乏原則性與靈活性的結合，看似堅持原則、實是因循守舊，看似依規辦事、實是不辦實事，看似對上負責、實是推卸責任。三是部門紀律不嚴。存在行政不作為或者慢作為、亂作為的現象。辦事看人情，以感情代替政策，以關系決定親疏。有人情，不能辦的事照辦；沒人情，該辦的事也不給辦。甚至辦事看好處，無利不作為，小利慢作為，大利亂作為。如某部門在收取一資源使用還原費用時，業主自己找部門則要按規定額度交納，通過委托熟人辦理時給予了“打折”優惠。

2、機關辦事效率低下依舊明顯。從三年的效能投訴分布及查實情況看，推諉扯皮效率低下現象是機關部門服務社會服務群眾中最薄弱環節。一是一些部門仍然存在環節繁瑣、辦事拖拉的現象。比如，雖然實施了限時辦結制，但是一些企業和項目業主反映審批時限較長、高低限跨度大、執行中就高不就低的現象比較突出。一個項目，全程走下來，往往需要幾個月。有人戲稱機關辦事是：企業、群眾跑來跑去，領導批來批去，部門轉來轉去，開會議來議去，問題是哪里來哪里去。二是部分工作人員辦事不求效率。如有的機關工作人員在接待群眾時滿口承諾抓緊辦理，但群眾在幾次等待與催促下，得到的回答卻是工作繁忙還需等上幾日；有些單位的個別中層干部工作節奏緩慢，遇事推諉，只求一般過得去，不求高標準過得硬，工作缺乏主動性、創造性，推一推、動一動，甚至推而不動；更有甚者即使在群眾投訴后仍然強調工作任務重無暇顧及。三是部門之間推諉現象不斷。部門之間對一些難以處理或處理比較麻煩的事項，往往是假以理由一推了之。如對縣城某小區違法搭建問題的處理中，幾家相關部門以管理范圍為由推脫職責；在對一敞開式商貿場所的停車問題處理中，交警、建設、城管等單位相互“踢皮球”。四是少數工作人員工作馬虎，引起失誤。由于前一環節的辦理過程中工作人員的工作馬虎導致后一環節工作無法進展或是錯誤開展，使群眾要辦理的事項久辦未果。如某部門一工作人員工作不細致，上報法院的執行圖紙出現錯誤致使群眾申請法院執行的工作無法開展；某單位一工作人員勘察不仔細，對責任區塊的新舊小區混淆使群眾申報的開戶事項長期未辦理。

3、行政服務中心功能發揮不充分。作為全縣行政審批辦證服務的主要載體和政府對外開放及服務的窗口，行政服務中心發揮著聯系社會和人民群眾的紐帶作用。但隨著經濟社會的快速發展和群眾對政府服務社會職能要求的不斷提高，行政服務中心在服務社會和群眾的過程沒有充分發揮其應有的功能。一是部分窗口未發揮服務功能。縣行政服務中心自2001年正式成立以來，各部門行政審批事項已基本進入中心，設立窗口65個，但部分窗口工作人員只是收發員、登記員，沒有發揮辦事員的作用，使群眾辦事仍舊要找到機關職能科室進行辦理，如某窗口在辦理群眾一審批事項時明確告知群眾有疑問直接與職能科室聯系。二是并聯審批功能使用不明顯。按照“一門受理、抄告相關、同步審批、限時完成”的要求，并聯審批即縮短了審批時間，同時也減少群眾奔波的勞苦和麻煩，但今年1-4月份辦理的290個項目中僅6個使用了并聯審批，其使用率僅2.1%。三是網上審批程序開通實行緩慢。行政服務中心33個入駐部門中僅縣工商局、縣經貿委、縣外貿局、縣國土局、縣建設局和縣質監局等6個部門窗口，開通并實行網上審批機制，其他部門窗口實行單一式的窗口現場受理辦理程序。

4、部門服務利益為先現象比較突出。一是部門工作關注眼前利益影響全局發展。有些只顧自己發展、部門發展，不管地方發展、整體發展，只關注部門經濟利益得失，視部門利益至上，只要觸及到本部門、本單位，甚至是部分科室的利益，便“斤斤計較”、“寸步不讓”。二是方便自身為主導阻礙政令暢通。對縣委、縣政府的工作部署，合意的就執行，不合意的就推諉，有利的事搶著干，麻煩的事拖著不辦，當面表態很好，背后軟頂硬拖，隨意打折截留，不是推諉扯皮，就是陽奉陰違。三是與民爭利的傾向尚未根治。有的部門利用手中的權力，謀取部門小團體的利益，把一些本應該提供的服務，通過設置中介組織，變相地轉變為收費項目，而且搞壟斷經營；有的部門巧立名目，搭車收費、暗箱收費的現象仍然存在；有的部門講服務就是收費、講執法就是罰款；有的利用下屬服務公司或行業協會名義打“擦邊球”，向企業或群眾收取服務費，一個項目從立項到落地，收費項目多達20多項。

三、原因分析

當前政府部門在服務社會過程中產生一系列的問題，原因有著其客觀的一面，如行政管理體制改革不到位，經濟快速發展使政府職能轉變跟上困難，群眾對政府服務職能的期望過高等等，但主要還在其主觀方面：

1、意識轉變不到位。一些機關干部特別是領導干部對轉變政府職能、規范行政行為、創建服務政府的認識不到位，對自身及下屬的管理和工作能力培養缺乏深入調研和思考。最為突出的是，其一，認為“行政行為規范了，權力利益縮小了，官位的含金量就貶值了”，規范了行政行為就是給自己套上了“緊箍咒”，行政自由和空間就大大縮小；其二，認為創建服務政府就是“分權讓利、放松管理”，講服務就是不要行政管理。轉變干部工作作風，是“虛功”、“慢活”，“得罪人”，費力不討好；其三，對干部的工作能力和工作質量疏于教育和培養，缺少監督，放任自流，無動于衷，有的持悲觀論調，認為風氣難治，缺乏信心。

2、職能轉變不到位。對市場配置資源的基礎性作用和企業在市場經濟中的主體作用認識不夠，對強化政府公共服務職能力度不夠，對簡政放權推進不夠，常常以管理者的身份自居，要手中握權，對程序和制度的設置，只從方便自己工作出發，不關心群眾的辦事成本和困難，導致辦事對象在部門之間、科室之間、窗口之間奔波，對解決歷史遺留問題決心不夠，導致利益糾纏、職責不清、協調困難、效率低下。

3、責任追究不到位。開展機關效能建設以來，大多數部門、單位對存在的問題都進行了認真的檢查，也發現了許多問題。但在處理上，真正敢于在人的問題上“動真格”的很少。一些部門的個別領導官本位思想嚴重，對于存在的問題不是采取積極主動的態度加以解決，而是不顧全局，從小集團利益出發，“家丑不可外揚”，護己護短，成為和諧社會發展環境建設工作中的一大障礙。個別部門在接到督查通報后，對自身存在的問題往往不能正確對待，總是千方百計推卸責任，甚至對查到的人與事，袒護說情，包庇掩蓋，避重就輕，在處理上，也是點到為止，失之于寬。

四、對策建議

解決當前政府在服務經濟社會發展過程中的突出問題，樹立政府“在服務中實施管理，在管理中體現服務”的觀念，按照轉變職能、權責一致、改進管理、提高效能的要求，加強行政效能監察，整合社會管理資源，提高機關行政服務水平，具體要做好推行“三項”制度、約束“三種”行為、監察“三個”重點。

1、推行“三項”制度。在完善“首問負責制”、“現場辦公制”、“部門集中會辦制”、“督查督辦制”及“一把手負責制”等優質服務制度的前提下，推行：一是自由裁量基準制。行政執法自由裁量權是法律賦予行政執法機關及其執法主體的一項重要執法權。加強對自由裁量權的約束控制是當前行政執法中的一項重要任務，建議我縣要先行試點，以點帶面，逐步推開。各試點單位要依據“過罰相當”的原則，在制定裁量標準時要重點防止輕錯重罰，重錯輕罰。要將行政處罰自由裁量基準制度向社會公開，讓社會了解有關量罰標準，確保行政執法在陽光下運行。二是擴大推行告知承諾制。重點抓好企業登記注冊“告知承諾制”，擴大行政許可服務承諾，認真實行“三統一”，即統一承諾形式、統一流轉程序、統一流轉方式，切實規范行政審批行為。要試行企業審辦告知承諾制。即由工商行政管理部門將法律、法規、規章以及相關技術規范中的有關規定書面告知申請人，申請人對所告知的事項進行承諾，保證按照法律、法規、規章和相關規定設立企業、開業經營，工商行政管理部門即可頒發營業證照。由行政服務中心和工商行政管理部門通知相關部門在規定的時間內進行核驗。三是引入專題聽證機制。吸收直接服務對象與執法人員就執法程序、執法依據、執法方式進行面對面地交流、質詢，以澄清是非，進一步推進依法行政。制定《*縣投訴聽證辦法》，從聽證原則、聽證受理、聽證主持人、聽證參加人、聽證程序等方面，對如何開展投訴聽證作出具體規定。通過聽證，使一些疑難投訴得到了妥善處理。通過聽證，教育和警示執法機關和執法人員必須按照黨紀國法辦事，保護合法經營者，打擊非法經營者。

2、約束“三種”行為。按照權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的要求，建立健全公眾對行政行為的監督機制。一是取消、控制和減少收費項目。收費項目、內容、依據、標準必須通過報紙、網站等多種途徑對外公布，在收費窗口對外公示，全面實行收費公示制度；所有涉及企業的行政事業收費、中介服務收費一律按收費標準的下限收取；國家和省明文取消的收費項目必須堅決遵照執行，各部門一律不準擅自設立各種名目的收費項目，違反規定的必須立即取消，停止收費；制定統一的收費卡，部門收取費用時，必須執有統一印制的收費登記卡，并進行逐項登記，物價、財政部門對收費登記卡上的收費主體、項目、標準和收費情況進行定期核查，對應當登記而未登記的，一律以亂收費論處。二是清理行政性、壟斷性中介機構和行業協會。行政機關一律與經營性有償服務的中介機構脫鉤；在辦理各項審批時，行政機關不得以指定的非法定中介機構出具的有關證明作為前置條件，放開市場，引入競爭機制；取消以行政機關為依托而成立的各類行業協會，行業協會的機構、人員、資產必須與行政機關徹底脫鉤；行業協會的辦事機構不得與行政機關合署辦公，國家公務員不得在提供有償服務的行業協會中兼任職務，已兼職的，應退出公職或退出行業協會職務。三是嚴格規范和控制對企業的檢查。繼續在全縣范圍內推行“寧靜生產（經營）日”活動，每月1－25日為企業寧靜生產（經營）日，除涉嫌經濟犯罪、職務犯罪、案件調查以及安全監督等專項檢查外，在此期間，行政機關一律不準到企業進行其他各項檢查活動；各行政機關原則上每年只對企業的生產經營活動進行一次檢查，實行垂直管理的行政機關應當對涉企檢查進行必要的協調，同一條線部門不得對同一企業進行多級重復檢查；行政機關對企業違規行為的查處，應當以教育為先，禁止以罰代管，對違規企業進行處罰的，首次處罰在自由裁量權限內一般按下限標準執行。

3、監察“三個”重點。一是圍繞政府重點工作實施效能監察。圍繞政府重大決策、決議和決定，進行有針對性地效能監察，及時處理和糾正行政違紀行為和阻礙政府決策、決定、決議執行的行為，特別是糾正和處理阻礙和干擾經濟發展的錯誤行為，加快經濟發展、優化發展環境、提高行政效率，保證政府各項任務的順利完成。二是圍繞重點領域、重點部門和重點項目實施效能監察。年終組織效能投訴“回頭看”，梳理群眾投訴的重點領域、重點部門，作為來年效能建設的主要監督對象；針對政府重點項目的實施情況，及時開展對直接影響經濟發展的管理部門進行行政效能監察。三是圍繞群眾反映強烈的重點問題進行效能監察。完善機關效能監察投訴中心建設，受理群眾行政效能問題的投訴，及時處理群眾反映的問題，對群眾反映強烈的部門或服務項目作為重點行政效能監察對象，確保群眾滿意，密切黨群干群關系。