稅收?qǐng)?zhí)法追究問(wèn)題調(diào)研報(bào)告

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稅收執(zhí)法責(zé)任制作為一種內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制，已經(jīng)在稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行多年，對(duì)于規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為，提高稅收?qǐng)?zhí)法水平，防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提升稅收服務(wù)水平，保護(hù)納稅人合法權(quán)益，推進(jìn)稅收工作規(guī)范化、法制化，起到積極的促進(jìn)作用。但由于稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)、外部環(huán)境影響以及執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊等原因，目前還需要進(jìn)一步完善。下面筆者就稅務(wù)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究存在的問(wèn)題及對(duì)策談一點(diǎn)粗淺的體會(huì)及建議。

一、推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制的必要性

（一）提高稅收?qǐng)?zhí)法水平的需要

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須牢固樹(shù)立“聚財(cái)為國(guó)，執(zhí)法為民”的工作宗旨，正確執(zhí)行好各項(xiàng)稅收法律、法規(guī)和規(guī)章，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配和宏觀調(diào)控職能，這是稅務(wù)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。但由于內(nèi)外部環(huán)境及自身?xiàng)l件的原因，稅務(wù)機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)應(yīng)收未收、執(zhí)法不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制作為一種規(guī)范和制約制度體系，強(qiáng)化了執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，可以進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督稅收?qǐng)?zhí)法行為，及時(shí)、有效地糾正錯(cuò)誤、不當(dāng)、違法的稅收?qǐng)?zhí)法行為，促使稅收人員正確規(guī)范執(zhí)法，逐步提高執(zhí)法水平。

（二）提高稅收征管質(zhì)量的需要

推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，通過(guò)推廣應(yīng)用稅收?qǐng)?zhí)法管理信息系統(tǒng)和開(kāi)展經(jīng)常性稅收?qǐng)?zhí)法檢查活動(dòng)，不斷加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法的監(jiān)督力度，整頓和規(guī)范稅收秩序。對(duì)外達(dá)到強(qiáng)化稅收征管，實(shí)行科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高稅收征管的質(zhì)量和效率，對(duì)內(nèi)可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)在稅收征管各環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題和不足，堅(jiān)持以服務(wù)納稅人為中心，持續(xù)改進(jìn)內(nèi)部各部門(mén)、各環(huán)節(jié)、各流程節(jié)點(diǎn)的運(yùn)行操作，增強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，提高工作效率。

（三）防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的需要

當(dāng)前，稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自征收管理、稅收法制、稅務(wù)稽查、發(fā)票管理及瀆職失職等五個(gè)方面，多發(fā)生于掌握一定稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的一線執(zhí)法人員當(dāng)中，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，全面推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)進(jìn)行有效的規(guī)范和監(jiān)督，可以對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為產(chǎn)生一定的約束力，面對(duì)受到責(zé)任追究的壓力，應(yīng)收未收、執(zhí)法不當(dāng)?shù)葐?wèn)題會(huì)逐步減少，“關(guān)系稅”、“人情稅”問(wèn)題自然會(huì)得到有效地遏制，從而使稅務(wù)干部的執(zhí)法行為會(huì)更加規(guī)范，遠(yuǎn)離腐化侵蝕，保持清正廉潔，有效地防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（四）提升稅收服務(wù)層次的需要

從規(guī)范執(zhí)法即是最好的服務(wù)的角度出發(fā)，通過(guò)推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，可以促使稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員公平、公正執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊涉稅違法行為，使違法者受到應(yīng)有的處罰，為守法經(jīng)營(yíng)者營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境，更好地保護(hù)他們的合法權(quán)益，從而提升稅收服務(wù)的層次。

二、推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制存在的問(wèn)題及原因

實(shí)行執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制，對(duì)于強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)廉政建設(shè)，都起到了積極的促進(jìn)作用。但在稅務(wù)工作實(shí)踐中，對(duì)存在執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為的人員卻很難嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任制去嚴(yán)格追究。存在的主要問(wèn)題及成因是：

（一）執(zhí)法要求與法制環(huán)境不相適應(yīng)

一是納稅人的法律意識(shí)淡薄，稅收違法行為比較普遍。如目前個(gè)體、私營(yíng)業(yè)戶既不按規(guī)定建賬的違法現(xiàn)象比比皆是；個(gè)體運(yùn)輸以及私房出租的納稅人不按規(guī)定登記、申報(bào)、繳納稅款的現(xiàn)象是共性問(wèn)題。可以說(shuō)，嚴(yán)格按照征管法去衡量，稅收違法行為是普遍存在的，如果對(duì)所有應(yīng)收未收、應(yīng)罰不罰等行為一律追究稅務(wù)人員責(zé)任的話，可能沒(méi)有不被追究的干部，如此的責(zé)任追究就失去了其應(yīng)有的嚴(yán)肅性和真正意義。二是地方政府的干預(yù)，執(zhí)法過(guò)錯(cuò)時(shí)有發(fā)生。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，但現(xiàn)有的地稅行政體制，又受制于地方政府，極大影響了稅務(wù)機(jī)關(guān)正常的執(zhí)法活動(dòng)。如：地方政府對(duì)納稅人上訪，總是從穩(wěn)定大局出發(fā)，出面干涉地稅工作。從某種程度上講，慫恿了納稅人的違法行為，納稅人從中受益后，形成了遇事找政府的惡性循環(huán)，而不去尋求復(fù)議或訴訟的正當(dāng)救濟(jì)途徑。三是自由裁量權(quán)普遍存在，執(zhí)法人員隨意性大。收“人情稅”、“關(guān)系稅”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，似乎違法問(wèn)題可大可小，稅收可多可少，形成了納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收?qǐng)?zhí)法上“討價(jià)還價(jià)”的惡習(xí)，固定性稅收變成了“彈性”稅收，使稅務(wù)執(zhí)法失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

（二）執(zhí)法要求與稅務(wù)人員素質(zhì)存在差距

稅務(wù)人員規(guī)范、準(zhǔn)確執(zhí)法的前提必須是自身要知法、懂法。但當(dāng)前執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，且年齡結(jié)構(gòu)日趨老化,就是對(duì)簡(jiǎn)單業(yè)務(wù)甚至于還有一部分人員不能夠獨(dú)立完成；對(duì)所得稅、土地增值稅等方面的政策，特別是涉及查帳征收業(yè)務(wù)平時(shí)很少觸及，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)知之甚少，無(wú)法勝任對(duì)復(fù)雜業(yè)務(wù)的需要；對(duì)一些電腦查賬、涉外稅收等高科技涉稅問(wèn)題就更是無(wú)從談起。從現(xiàn)有基層稅務(wù)人員結(jié)構(gòu)上看，精通稅收政策、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)、稅收相關(guān)法律以及電腦知識(shí)的尚達(dá)不到四分之一。針對(duì)目前稅務(wù)干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的現(xiàn)狀，如果陡然用高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求去進(jìn)行執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，就未免顯得脫離現(xiàn)實(shí)。

（三）人員分工與過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究不平衡

對(duì)執(zhí)法人員分工公平、合理是執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究公平、公正的前提，否則，必然帶來(lái)責(zé)任追究的不公平。當(dāng)前，執(zhí)法工作量在單位與單位之間、人與人之間不平衡。一般來(lái)講，擔(dān)負(fù)的工作量越大、執(zhí)法的對(duì)象越多、技術(shù)含量越高，其執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的機(jī)率就越高。而現(xiàn)實(shí)中稅務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)能力好、責(zé)任心強(qiáng)、工作能力高的，其工作量相應(yīng)就大一些，尤其對(duì)一些高難度的稅收工作總是依靠業(yè)務(wù)骨干去完成，其執(zhí)法中的過(guò)錯(cuò)機(jī)率就更高，那么追究起來(lái)，就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法的不如不執(zhí)法的、干事的不如不干事的、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的不如業(yè)務(wù)能力差的、搞稽查的不如搞管理的、搞征收的不如搞后勤的。如此以來(lái)，執(zhí)法水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的，反倒成了被打擊的重點(diǎn)對(duì)象，這必然會(huì)極大地挫傷執(zhí)法人員的積極性和主動(dòng)性，有違執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究的初衷。

（四）收入觀念與執(zhí)法質(zhì)量發(fā)生錯(cuò)位

在“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制下，地方政府對(duì)地稅機(jī)關(guān)硬性下達(dá)稅收任務(wù)指標(biāo)，并與既得利益相掛鉤，使稅務(wù)機(jī)關(guān)始終無(wú)法真正的從稅收任務(wù)制約下擺脫出來(lái)。這就造成稅源充足的地區(qū)，為了擔(dān)心來(lái)年增加基數(shù)而有稅不收、收而不盡、應(yīng)處罰而不處罰。相反，對(duì)稅源不足的地區(qū)，就違背稅收政策去征收，出現(xiàn)應(yīng)減免而不減免、提前征收、轉(zhuǎn)引稅款等執(zhí)法過(guò)錯(cuò)現(xiàn)象。作為稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，只要完成收入任務(wù)，就可一俊遮百丑，執(zhí)法質(zhì)量再高，任務(wù)未完成也“一票否決”。在圍繞收入轉(zhuǎn)，以收入論報(bào)酬的觀念支配下，大大淡化了稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員對(duì)執(zhí)法質(zhì)量的重視程度。

（五）執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究缺乏領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)

稅務(wù)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任制實(shí)行的是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部追究，其公正性很難保證，如果領(lǐng)導(dǎo)再不重視，就很容易讓稅務(wù)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究成為口頭追究。要公平、公正進(jìn)行責(zé)任追究，需要稅政、計(jì)會(huì)、發(fā)票、人事、監(jiān)察、稽查、征管等單位的整體聯(lián)動(dòng)，并且是高素質(zhì)、責(zé)任心強(qiáng)的人長(zhǎng)年從事這項(xiàng)工作，而目前僅靠法制機(jī)構(gòu)去孤軍奮戰(zhàn)，只能是孤掌難鳴。執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法雜亂無(wú)章，更是讓法制機(jī)構(gòu)無(wú)所適從。如：在征管質(zhì)量考核上，把執(zhí)法過(guò)錯(cuò)作為征管質(zhì)量考核的重點(diǎn)，監(jiān)察室繼“辦法”后又出臺(tái)了《關(guān)于行政錯(cuò)誤責(zé)任追究的暫行辦法》，能級(jí)考核再次將執(zhí)法作為重要考核指標(biāo)，稽查局又另行制定執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究的有關(guān)規(guī)定，重復(fù)出臺(tái)的責(zé)任追究辦法使國(guó)家稅務(wù)總局制定的“辦法”的缺乏嚴(yán)肅性。

三、推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制的建議

（一）強(qiáng)化防范和檢查，提高抵御執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的能力

一是強(qiáng)化事前防范。把抵御執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)納入議事日程來(lái)抓，組織開(kāi)展法律教育，邀請(qǐng)檢察院、紀(jì)檢委等執(zhí)法部門(mén)專業(yè)人員講法紀(jì)教育課，利用違法違紀(jì)案例，深入分析和討論，挖掘根源，吸取教訓(xùn)。培養(yǎng)和樹(shù)立稅收?qǐng)?zhí)法先進(jìn)典型，大力宣傳先進(jìn)事跡，增強(qiáng)執(zhí)法人員的法治觀念、紀(jì)律觀念，克服執(zhí)法上的僥幸和麻痹心理，自覺(jué)地抵御執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)執(zhí)法檢查。要不斷強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制，加強(qiáng)事中監(jiān)督檢查，定期組織開(kāi)展交叉巡回式稅收?qǐng)?zhí)法檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)日常執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題，采取有效措施認(rèn)真加以解決，將執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)削除在內(nèi)部和萌芽狀態(tài)，最大限度地保護(hù)和挽救干部。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高對(duì)執(zhí)法責(zé)任追究的認(rèn)識(shí)

推行執(zhí)法責(zé)任制，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)重視不重視，支持不支持。對(duì)稅務(wù)工作的思路要由“收入型”向“質(zhì)量型”方向轉(zhuǎn)變，對(duì)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部的考評(píng)不要?jiǎng)虞m以收入論英雄，不能把稅收收入計(jì)劃完成情況作為評(píng)定政績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要徹底打破現(xiàn)有的工資分配制度，提高執(zhí)法崗位的個(gè)人待遇，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與執(zhí)法待遇并存，將稅務(wù)執(zhí)法人員的待遇與執(zhí)法數(shù)量、質(zhì)量掛鉤，高質(zhì)量高待遇，以此激活執(zhí)法人員執(zhí)法的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，真正體現(xiàn)尊重人才、尊重知識(shí)、以人為本的稅收管理理念。

（三）加大培訓(xùn)力度，提高干部綜合素質(zhì)

一是強(qiáng)化業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。對(duì)執(zhí)法人員一律實(shí)行崗前培訓(xùn)，堅(jiān)持先培訓(xùn)后上崗、不培訓(xùn)不上崗，并定期組織執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實(shí)行末位淘汰制，對(duì)長(zhǎng)期不能勝任崗位工作的調(diào)離執(zhí)法崗位，或?qū)嵭袕?qiáng)制脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，真正使每一位稅務(wù)執(zhí)法的人員都能做到熟練掌握稅收業(yè)務(wù)本領(lǐng)，解決不能規(guī)范執(zhí)法問(wèn)題。二是加強(qiáng)職業(yè)道德培訓(xùn)。不斷加強(qiáng)干部的理想信念和職業(yè)道德教育，使全體干部樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。通過(guò)健全政治學(xué)習(xí)制度，開(kāi)展警示教育等多形式，轉(zhuǎn)變干部思想作風(fēng)，切實(shí)提高地稅干部的思想政治覺(jué)悟，增強(qiáng)全心全意為納稅人服務(wù)責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)，解決不愿規(guī)范執(zhí)法問(wèn)題。

（四）深化政務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)執(zhí)法透明度

各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要切實(shí)加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)，加大稅法宣傳力度。各基層單位必須設(shè)立執(zhí)法人員監(jiān)督公開(kāi)欄，實(shí)施掛牌服務(wù)，根據(jù)總局統(tǒng)一的制度范本定崗定責(zé)，公布崗位職責(zé)和工作規(guī)程，公開(kāi)執(zhí)法結(jié)果，法執(zhí)到哪就公開(kāi)到哪，在明確執(zhí)法責(zé)任的同時(shí)，還要讓廣大群眾和納稅人知曉，從而提高納稅人的評(píng)判能力和監(jiān)督力度。在此基礎(chǔ)上，建立外部監(jiān)評(píng)模式，如設(shè)立舉報(bào)箱和投訴站，實(shí)行對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為跟蹤問(wèn)卷調(diào)查，聘任納稅人兼職監(jiān)督員，定期召開(kāi)征納座談會(huì)，在被測(cè)評(píng)對(duì)象回避的情況下對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法形象進(jìn)行測(cè)評(píng)。

（五）規(guī)范執(zhí)法檔案，夯實(shí)執(zhí)法檢查基礎(chǔ)

執(zhí)法檔案資料是執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任的重要證據(jù)，也是反映執(zhí)法人員執(zhí)法水平、執(zhí)法質(zhì)量的一個(gè)重要方面。無(wú)論是紙質(zhì)檔案還是電子檔案，納稅戶的檔案資料應(yīng)當(dāng)反映該業(yè)戶登記是否及時(shí)、申報(bào)是否按期、繳納是否及時(shí)、滯納金是否加收、違法是否處罰、程序是否合法、稽查是否正確以及發(fā)票的領(lǐng)用存等情況，每一個(gè)納稅人的檔案資料要全面反映從辦理稅務(wù)登記直到注銷稅務(wù)登記全過(guò)程的相關(guān)事宜。稅務(wù)機(jī)關(guān)在平時(shí)執(zhí)法當(dāng)中，要做到執(zhí)法與檔案資料同步走。為執(zhí)法責(zé)任追究提供一手資料，為外圍執(zhí)法檢查打下基礎(chǔ)。

（六）健全考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督考核

將監(jiān)督考核工作納入“一把手工程”，組建一支精良的考核隊(duì)伍，將考核作為日常工作有計(jì)劃的開(kāi)展，實(shí)行一級(jí)抓一級(jí)，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，有問(wèn)題要監(jiān)督檢查，有責(zé)任要追究到底。上級(jí)考核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期組織交叉巡回式執(zhí)法檢查，對(duì)檢查出來(lái)的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)現(xiàn)場(chǎng)予以責(zé)任追究，對(duì)下級(jí)考核機(jī)構(gòu)有錯(cuò)不究、徇私舞弊的，要追究考核人員責(zé)任，使執(zhí)法檢查人員真正發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)千里眼的作用，監(jiān)督稅務(wù)人員的執(zhí)法行為。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要堵住一個(gè)“口子”，堅(jiān)決抵制一切歪風(fēng)邪氣，處處要依身作則，帶頭率先垂范。只有這樣，稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量才會(huì)真正步入一個(gè)新的臺(tái)階。

（七）獎(jiǎng)勵(lì)與懲處相結(jié)合，加大責(zé)任追究力度

在現(xiàn)行的稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任過(guò)錯(cuò)追究制中，只規(guī)定了條條框框的追究條例，而沒(méi)有無(wú)過(guò)錯(cuò)獎(jiǎng)勵(lì)條例。由于被追究過(guò)錯(cuò)的執(zhí)法人員大都是征收、稽查一線人員，非執(zhí)法崗位的人員一般不會(huì)被追究責(zé)任，長(zhǎng)期下去會(huì)導(dǎo)致一線執(zhí)法人員的心理不平衡。筆者認(rèn)為應(yīng)在借鑒各種追究辦法、考核辦法的基礎(chǔ)，盡快制定出一個(gè)內(nèi)容細(xì)化、有獎(jiǎng)有罰、操作性強(qiáng)的統(tǒng)一的責(zé)任追究辦法，實(shí)行獎(jiǎng)懲結(jié)合的追究方式，使一線執(zhí)法人員既有冒過(guò)錯(cuò)追究的風(fēng)險(xiǎn)，也有無(wú)過(guò)錯(cuò)而獲獎(jiǎng)勵(lì)的好處，并且應(yīng)充分考慮被追究者的實(shí)際承受能力，堅(jiān)持有錯(cuò)必究的原則，保證執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)，促使執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法。