黨政干部辭職制度調(diào)研報告

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為加強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的制度化建設(shè)，20**年7月，中共中央在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》(1995)的基礎(chǔ)上，總結(jié)近8年來干部人事制度改革的成果，制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(簡稱《條例》)，并首次將引咎辭職納入領(lǐng)導(dǎo)干部制度。本文將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的辭職制度，特別是引咎辭職制度，從政治責(zé)任的角度進行理論上的分析。

辭職是否責(zé)任追究形式

《條例》使用的“辭職”概念是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部于某種原因辭去自己現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為，而不一定是辭去公職、從而脫離公職部門的行為。根據(jù)辭職原因的不同，《條例》將辭職分為因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責(zé)令辭職四種。

因公辭職是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因職務(wù)變動而依照法律或者政協(xié)章程的規(guī)定向本級人民代表大會、人大常委會或者政協(xié)提出辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為。基于職務(wù)變動原因而發(fā)生的因公辭職是領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)管理的程序性為，基本上不具有追究責(zé)任的含義。

自愿辭職是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因個人或者其他原因而自行提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為?；趥€人或者其他原因而發(fā)生的自愿辭職需要就不同情況做具體的分析。領(lǐng)導(dǎo)干部若基于自身的健康狀況、工作或?qū)I(yè)志趣、人際關(guān)系狀況、實際工作能力等個人原因而申請辭職，則不具有追究責(zé)任的含義；領(lǐng)導(dǎo)干部若基于自己在社會公德、職業(yè)道德、政治言論、工作作風(fēng)、工作紀律、職務(wù)行為等方面出現(xiàn)的瑕疵或過失的其他原因而申請辭職，則可能含有了自我追究責(zé)任的含義，即具有了引咎辭職的含義。盡管基于個人和其他原因的辭職都是領(lǐng)導(dǎo)干部自愿提出的，表達的都是個人意愿，但“個人意愿”的程度是有區(qū)別的，也就是說，自愿辭職可能會成為領(lǐng)導(dǎo)干部自我追究責(zé)任的一種形式。

引咎辭職是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴重失誤，失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，由本人主動提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為。引咎辭職明顯是自我追究責(zé)任的一種形式，后面將作詳細分析。

責(zé)令辭職是指黨委(黨組)及組織(人事)部門根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的表現(xiàn)，認定其已不再適合擔(dān)任現(xiàn)職的，通過一定程序責(zé)令其辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為(拒不辭職的，應(yīng)免去現(xiàn)職)?；凇安辉龠m合擔(dān)任現(xiàn)職”的原因而發(fā)生的責(zé)令辭職，同樣需要就不同情況做具體分析?！安辉龠m合擔(dān)任現(xiàn)職”的原因是否包含前述的自愿辭職和引咎辭職的原因，如果包含自愿辭職的個人原因但具有這種情況的領(lǐng)導(dǎo)干部卻不提出辭職，則可以啟動責(zé)令辭職程序，這時的責(zé)令辭職不是追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的一種形式。如果包含自愿辭職的其他原因或引咎辭職的原因但具有這種情況的領(lǐng)導(dǎo)干部卻不提出辭職，同樣可以啟動責(zé)令辭職程序，此時的責(zé)令辭職應(yīng)該成為追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的一種形式。如果“不再適合擔(dān)任現(xiàn)職”的原因特指領(lǐng)導(dǎo)干部在各種責(zé)任行為方面的原因，那末，由此啟動的責(zé)令辭職就完全是追究責(zé)任的一種形式。

作者認為，應(yīng)該嚴格界定不同辭職的原因，并在領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度中引入責(zé)任追究機制，以便完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任體系。另外需要說明的是，上述辭職制度只是黨的政策規(guī)定，而非法律規(guī)范。干部制度的法制化程度是相當(dāng)?shù)偷?，就辭職制度而言，在現(xiàn)行法律體系中，缺乏對領(lǐng)導(dǎo)干部辭職的實體性規(guī)定，只有一些簡單的程序性規(guī)定。如《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第二十七條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員和政府領(lǐng)導(dǎo)人員、法院院長、檢察院檢察長，可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出辭職；大會閉會期間，可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出辭職，由常務(wù)委員會決定是否接受辭職。常務(wù)委員會決定接受辭職后，報本級人民代表大會備案。檢察院檢察長的辭職，須報經(jīng)上一級檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長，可以向本級人民代表大會提出辭職，由大會決定是否接受辭職。所以，如何將領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度納入法律規(guī)范，并建立領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的法律追究機制，將是干部制度改革的重要內(nèi)容之一。

引咎辭職是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)政治責(zé)任的一種形式

在中國的政治環(huán)境中，鮮有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職的。由于近幾年來責(zé)任事故頻發(fā)，民眾要求追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的呼聲隨之高漲，引咎辭職遂成為社會上、學(xué)術(shù)界和黨政機關(guān)關(guān)注的焦點。如深圳市龍崗區(qū)委在2**0年頒布的《關(guān)于處級領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職的暫行規(guī)定》中明確指出：“引咎辭職是指處、科級領(lǐng)導(dǎo)干部個人能力不夠，自身行為不當(dāng)或因工作失誤造成較大損失或影響，不宜繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而向任免機關(guān)請求辭去所擔(dān)任職務(wù)的一種自責(zé)行為。”重慶市政府在《關(guān)于開展安全生產(chǎn)大檢查的通知》中指出：“一年內(nèi)發(fā)生一次性死亡10人以上事故兩次或發(fā)生死亡30人以上事故一次的地區(qū)、部門和單位的分管領(lǐng)導(dǎo)要引咎辭職，對黨政領(lǐng)導(dǎo)也要給予相應(yīng)的行政處分；因管理不到位，嚴重的官僚主義或失職、瀆職而釀成社會影響大、性質(zhì)惡劣的事故的地區(qū)、部門和單位行政一把手也要引咎辭職?！弊罡呷嗣穹ㄔ侯C布的《地方各級人民法院及專門人民法院院長、副院長引咎辭職規(guī)定(試行)》(2**1)規(guī)定了地方各級人民法院及專門人民法院院長、副院長在其直接管轄范圍內(nèi)，因不履行或者不正確履行職責(zé)，導(dǎo)致工作發(fā)生重大失誤或者造成嚴重后果的，必須引咎辭職。中共中央在總結(jié)這些經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在《條例》中概括性的規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職制度。

在現(xiàn)代漢語中，“咎”指過失(因疏忽大意而犯的錯誤)，引咎是指把過失歸在自己身上，目的在于自責(zé)。引咎辭職一般指領(lǐng)導(dǎo)人因自身過失而給工作造成了一定損失或產(chǎn)生了某種不利影響從而主動辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為，是領(lǐng)導(dǎo)人自我追究過失責(zé)任的一種形式。《條例》規(guī)定的“咎”不是一般的“過失”，而是“因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，在這種“咎”未達到違法的程度或雖違法但依法不追究法律責(zé)任時，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該引咎辭職。

在資本主義國家的政治環(huán)境中，引咎辭職是政治官員(指政治選舉和政治任命的官員)而非一般文職人員的一種自責(zé)行為。所謂自責(zé)，是指政治官員對其履職情況和其言行進行自我評價，認為沒有認真履行職責(zé)或言行違背民意，而自我發(fā)動的責(zé)任追究。自責(zé)的方式通常有道歉和引咎辭職兩種。道歉是政治官員就自己的不良的履職情況或言行公開地向公眾道歉，爭取公眾的寬??；引咎辭職是自責(zé)的最嚴厲形式，政治官員的不稱職行為或嚴重違背民意的行為，通過道歉也難以取得公眾的諒解，只有提出辭職。

政治官員在公共政策的制定和執(zhí)行中起著關(guān)鍵的作用，他必須具有高度的政治責(zé)任感，一切言行對人民負責(zé)。另外，政治官員又是政治責(zé)任的判斷者，應(yīng)該能夠從理性上對自己的言行做出恰當(dāng)?shù)脑u價。政治責(zé)任感和政治責(zé)任評價是政治官員實施自我追究責(zé)任的兩個內(nèi)在條件，但建立在此基礎(chǔ)上的自責(zé)是“憑良心”的自責(zé)，僅有此還不夠，要想在現(xiàn)實政治生活中實現(xiàn)政治官員的自我追究責(zé)任，還必須有環(huán)境壓力的外在條件。這種壓力來自于兩個方面：權(quán)力的制約和自由的輿論。追究政治責(zé)任本身就是對政治官員行使權(quán)力的正當(dāng)性的懷疑，權(quán)力的制約使得政治官員在行使公共權(quán)力的同時，權(quán)力制衡機制自動發(fā)揮作用，糾正權(quán)力的不正當(dāng)行使。另外，政治官員是受人民委托行使公共權(quán)力并履行職責(zé)的，人民有監(jiān)督政治官員的權(quán)利，自由的輿論可以傳達民眾的呼聲，引起群眾的共鳴。權(quán)力的制約和自由的輿論給政治官員以無形的巨大環(huán)境壓力。內(nèi)在條件和外在條件同時具備，才可能在現(xiàn)實政治生活中迫使政治官員承擔(dān)政治責(zé)任。總之，引咎辭職是政治官員承擔(dān)政治責(zé)任的一種形式，其“咎”的范圍不僅僅局限于“工作上的失誤或失職”，還包括有違法或違背民意的言論，或者有悖于社會公德或法律精神的個人行為(如吸食、聚眾賭博、篡改或偽造學(xué)歷、偷漏稅、幫子逃避兵役等)。

同樣，中共中央制定的引咎辭職制度，不是追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法律責(zé)任的制度，而是追究其政治責(zé)任的制度，只不過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職的原因僅僅局限于與“工作”相關(guān)的“咎”，而排斥與“言論”及“個人行為”相關(guān)的“咎”。作者認為，應(yīng)該建立中國政治官員的引咎辭職制度，擴大“咎”的范圍，不論是在履行職務(wù)中，還是在個人生活中，只要其言行違背民意，就應(yīng)該主動提出辭職，從而使引咎辭職成為真正意義上的追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治責(zé)任的途徑之—。

引咎辭職制度化的問題分析

引咎辭職制度是自律性的政治責(zé)任追究制度，其根本目的在于強化領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任感，促進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自責(zé)行為的形成。從理論層面上講，建立和推行引咎辭職制度需要注意以下幾個問題。

第一，權(quán)責(zé)明確和權(quán)責(zé)一致的問題。管理學(xué)理論要求每個領(lǐng)導(dǎo)干部擁有的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任是明確的且二者相應(yīng)相稱。如果在組織設(shè)計中能夠做到這一點，建立引咎辭職制度就具有了根基。在獨任制(首長負責(zé)制)機關(guān)中，引咎辭職的適用對象是行政首長個人，表現(xiàn)為個人辭職；在合議制(委員會負責(zé)制)機關(guān)中，引咎辭職的適用對象是委員會集體，表現(xiàn)為集體辭職。就中國的行政機關(guān)而言，憲法和政府組織法規(guī)定各級政府及其工作部門實行行政首長負責(zé)制，也就是說，行政首長擁有指揮命令和監(jiān)督下級的權(quán)力，他必須對自己職責(zé)范圍內(nèi)的過失承擔(dān)責(zé)任。但政府的實際運行機制是民主集中制(本質(zhì)上是一種有限個人負責(zé)制)，加之我國缺乏科學(xué)的職位分類體系，上下左右之間，特別是上下之間的權(quán)力邊界和責(zé)任邊界都是模糊的，責(zé)任追究起來就比較困難。正是由于權(quán)責(zé)邊界不清，加之裙帶關(guān)系的存在，致使現(xiàn)實政治生活中鮮有追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治責(zé)任的。就中國的審判機關(guān)而言，法院組織法規(guī)定，審判案件實行合議制(由數(shù)名審判員組成合議庭共同審理)，簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定案件的審判可以實行獨任制(審判員一人獨自審理)。另外，各級法院都設(shè)立審判委員會，會議由院長主持。合議庭和審判委員會的運行機制同行政機關(guān)一樣，實行民主集中制。故中國司法的行政化傾向是十分明顯的，建立院長和副院長的引咎辭職制度將會進一步強化審判工作的行政化傾向?？梢灶A(yù)言的是，由于審判工作失誤而可能導(dǎo)致引咎辭職的壓力必然使院長和副院長越來越多地干涉合議庭的審判工作，進一步導(dǎo)致法院領(lǐng)導(dǎo)的獨斷專行，這與審判工作的改革方向是背道而馳的。這里的基本問題是院長、法官、合議庭和審判委員會各自的權(quán)限邊界和責(zé)任邊界是什么?司法獨立是否意味著法官獨立?法官審判案件是對法律負責(zé)還是對院長負責(zé)?所以，不少法律界專家認為，引咎辭職制度只是一種治標措施，“要想從根本上清除司法腐敗，一方面必須真正實現(xiàn)司法獨立，另一方面輔以制度上的有效監(jiān)督，才是治本之道。”

第二，過失行為(咎)和違法違紀行為的外延問題。根據(jù)現(xiàn)有的干部制度，對違紀者應(yīng)追究其行政責(zé)任，對違法者應(yīng)追究其刑事責(zé)任，同時也可以追究其行政責(zé)任。而引咎辭職是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)政治責(zé)任的一種形式，所以建立引咎辭職制度，必須清楚地界定“咎”的范圍和界限，以及它與違法違紀行為的區(qū)別。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須清楚自己的身份，對外是黨、國家或政府形象的代表，對內(nèi)是公共權(quán)力的執(zhí)掌者，理應(yīng)成為公眾和公職人員的道德楷模和守法楷模。如果黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為與上述要求不相稱，那么他就失去了做領(lǐng)導(dǎo)人的資格，屬于違法違紀的，就必須給予撤職或開除的處分，不屬于違法違紀而屬于“引咎”者，就必須引咎辭職。在建立和運行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究制度時，要注意兩種不良傾向：一是以較輕的行政處分代替引咎辭職，如給個警告、記過、降級處分而不引咎辭職；二是以引咎辭職代替較重的行政處分或刑事處罰，如對于具有嚴重失職或瀆職行為的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該給予撤職或開除的行政處分或給予判刑，而讓其引咎辭職，從而逃脫更為嚴厲的懲罰。

第三，引咎辭職的環(huán)境壓力問題。引咎辭職是一種自律性責(zé)任追究制度，如果缺乏環(huán)境壓力，就很難將領(lǐng)導(dǎo)干部的“咎”暴露于陽光之下，即便暴露了，領(lǐng)導(dǎo)干部不“引咎”又如何?即便“引咎”了，他不辭職又怎么辦?這就需要監(jiān)督機制發(fā)揮作用。實際上，資本主義國家的公共人事制度并沒有完善的引咎辭職規(guī)定，但由于言論和行為的“過失”導(dǎo)致高級官員引咎辭職的事情仍不絕于耳。因為在資本主義國家的政治和社會制度中，在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督、議會對政府官員的監(jiān)督、公眾對政治的高度參與、自由的新聞輿論等共同編制了一張監(jiān)督網(wǎng)，這種監(jiān)督網(wǎng)的形成對官員引咎辭職形成了強大的環(huán)境壓力。中國試圖通過制度來規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職行為，但由于缺乏巨大的環(huán)境壓力，只是通過干部管理機構(gòu)實施監(jiān)督，就使得引咎辭職制度很難取得預(yù)期效果。作者認為，通過擴大輿論監(jiān)督的深度和范圍、加強人大對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督力度、擴大公民的政治參與、擴大直接選舉范圍、建立行政公開制度、加強派的監(jiān)督等途徑，共同形成強大的環(huán)境壓力，及時發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的“咎”，迫使其引咎辭職。

總之，在當(dāng)前的政治環(huán)境中，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職制度，具有某種進步意義，但引咎辭職是強化領(lǐng)導(dǎo)干部政治責(zé)任意識的結(jié)果，是科學(xué)的政治體制和良好的政治文化長期運行的自然結(jié)果，是難以完全制度化的。深化政治體制改革，建設(shè)民主的政治文化，方是強化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治責(zé)任的根本出路。