政府購買養老服務政策研究

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*市是沿海發達城市，人口老齡化程度高于浙江省平均水平，海曙區是*市的中心城區。20*年3月，*市海曙區決定在全區65個社區中全面推廣“政府購買居家養老服務”這一新型養老服務模式，由海曙區政府出資，向非營利組織——海曙區星光敬老協會購買居家養老服務，社區落實居家養老服務員，每天上門為轄區內600余名高齡、獨居的困難老人服務。

對于“未富先老”的中國社會，不可能去走西方福利國家曾經的走過的歷程，因此中國社會福利模式只能是“中國式”的，走廣覆蓋、低水平的路線。今后五十年中，中國人口老齡化將進入高峰期，當前我國的經濟社會正在經歷重大轉型，社會貧富差距拉大，加上家庭結構變化和工作結構變化等社會變革，為設計一個相對合理的福利制度帶來了相當大的困難。中國政府只有進一步發展經濟，增強經濟承受能力，積極推行社會福利社會化，吸引更多的民間力量到養老工作上來，在重視家庭養老作用的基礎上，積極推行社區居家養老服務，走家庭養老和社會養老相結合的道路。

*的社區建設實踐走在全國的前列，20*年被授予“全國社區建設示范城市”。海曙區社區服務中心“81890”(“撥一撥就靈”)服務熱線家喻戶曉，現已成為*社區服務的第一品牌。另外，海曙區基本實現了“10分鐘生活服務圈”、“10分鐘衛生服務圈”和“10分鐘文體活動圈”，形成了比較完善的社區服務體系。20*年國家商務部在海曙區召開現場會，向全國推廣“81890”社區服務模式，進一步擴大了海曙區的影響力。從某種程度上說，海曙區的社區建設代表了我國城市社區建設的整體發展方向。

海曙區政府面對城市人口老齡化的發展，多年來一直采用機構養老的方式。但是，這一單一的養老方式，不管政府投入多少錢、批多少地、蓋多少房子，都難以滿足老年人的需求。居家養老由于其經濟性、自由性及不脫離老人熟悉的生活環境等特點，仍是廣大老年人的首選。海曙區從20*年3月份起，選取了17個社區作為社會化居家養老服務工作的試點。試點僅僅開展了幾個月，就廣受社會各界尤其是老年人的歡迎。20*年5月12日，*市海曙區政府辦公室頒發了海政辦[20*]第29號文件：《關于海曙區社會化居家養老工作的指導性意見》，提出按照“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的工作思路，建立新型的社會化居家養老服務體系，為老年人提供全方位的服務，全面提高老年人的生活質量。其中在服務方式的第三條提出：“對家庭經濟困難生活不能自理或半自理，家屬又無能力照顧，需要提供生活服務的老年人，由政府通過購買服務的方式解決其生活困難問題”。

從20*年3月起，海曙區決定在全區65個社區中全面推廣“政府購買服務”這一新型養老服務模式，海曙區政府購買居家養老服務的政策內容可以概括為：政府通過年度財政預算，每年花150萬元向非營利組織——海曙區星光敬老協會購買居家養老的服務，每個老人每年的預算是2000元，政府購買的服務時間是每位老人每天一小時。服務由各社區提供，居家養老服務員為各社區的下崗、失業和困難人員，服務員經社區上報到星光敬老協會，并經敬老協會培訓后，方可上崗。以前服務員每小時的報酬是5.5元，現在根據勞動部門的最新規定已上調至每小時5.7元。享受服務的是海曙區轄區內，高齡、獨居的困難老人(包括殘疾人)。各社區根據本社區的老人和居家養老服務員的情況，進行上門結對服務。服務內容包括生活照料(日常護理或者特殊護理)、醫療康復(包括陪同到醫院看病、治療、配藥等)、精神慰藉(每天和老人交流，發現老人的需求，排除老人的孤獨感)。額外的服務要靠志愿者上門、企業捐助或老人自己購買。居家養老服務員的服務質量由海曙區星光敬老協會和各社區監督。

海曙區政府購買居家養老服務還有其他配套政策，海曙區政府形象地把它概括為“走進去”和“走出來”的“兩走”居家養老模式。

所謂“走進去”，主要是指對一些高齡、獨居的困難老人對象，通過政府購買服務，由專門的服務人員走進老人的住所，提供上門服務。除此之外，“走進去”的服務方式還有志愿者無償服務、老人自己有償購買服務和企業為老人購買服務等。所謂“走出來”，就是讓大部分行動方便的老年人，走出小家庭，融人社區大家庭，老人“走出來”的載體有老人“日托”中心和各種老年民間組織。

海曙區政府購買居家養老服務的政策有一套特有的運作機制，即“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”。

政府是規劃者和政策制定者，政府扶持是決定性因素，海曙區委和區政府每年的工作報告都把居家養老工作作為一項重要工作來部署。海曙區居家養老工作領導小組作為政府的領導機構，主要職責是完善海曙區、街道、社區三級居家養老服務體系。領導小組組長是分管養老工作的副區長，一位副組長是海曙區民政局局長，另一位副組長是非營利組織——“海曙區星光敬老協會”的會長，即非營利組織的領導者也參與制定政策。

“海曙區星光敬老協會”成立于20*年，它不同于一般的老年協會，是在國內少有的開展養老服務工作的非營利組織。海曙區將居家養老公益項目委托給海曙區星光敬老協會執行，即社會化居家養老服務中心交于區敬老協會(總會)運作，服務中心分部交于街道的敬老協會分會運作，社區則以敬老協會名義在服務站開展具體服務。海曙區星光敬老協會要承擔的工作有：審定需要提供居家養老服務的對象；確定居家養老的服務內容；對居家養老的服務質量進行檢查和監督；培訓居家養老服務員和結對上門服務的志愿者。政府購買居家養老服務的經費，由政府預算撥給敬老協會之后，敬老協會依托于社區來組織運作，敬老協會每兩個月提前把每個社區的居家養老服務員的工資劃撥到社區，服務員給老人服務后，每月到社區領取工資。敬老協會每天深入社區檢查、監督服務情況。海曙區星光敬老協會崔德海會長在接受本文作者訪談時說：“這種運作機制，解決了錢和服務雙重的監督問題，這樣老人高興、社區高興、政府也高興，何樂而不為?”

“社會參與”主要指圍繞居家養老工作，有效地整合各種社會資源。充分挖掘、整合和利用社區現有的可供開展居家養老服務的社區資源，不僅可大大節省政府的支出，而且可以提高社區資源的利用率：

首先，可以利用老年人資源，建立起居家養老義工服務模式。這項工作同時也帶動了“義工銀行”的興起。其次，可以動員社會力量，為老人購買服務。有兩家企業分別認購了5萬元“居家養老服務券”，另有企業和個人緊跟其后，直接與高齡老人結對“認養”，即認養一位老人，每月提供給老人200元生活補助金，直到老人去世。第三，可以整合社區的公共衛生資源。海曙區是全國首批社區衛生服務示范區，現有24個社區衛生服務站，老人看病到社區衛生服務站，只需要不到10分鐘的路程，這一便利的社會資源，解決了在居家養老模式下，老人的看病難問題。第四，可以整合社區信息資源。海曙區政府把居家養老和“81890”社區信息服務平臺聯系起來，專門為老人開通了24小時親情服務熱線，老年人遇到情況后只需要撥通81890，信息中心的電腦屏幕上就會出現有關這個老人的姓名、住址、年齡、身體健康狀況病史以及子女情況等資料，以便接線員根據實際情況作出反映。此外，政府定做了一批“一鍵通”電話機，免費安裝到獨居、高齡的老人家里，一鍵直達81890信息中心。

海曙區政府購買居家養老服務的過程是一個政府協調干預、非營利組織為中介、社區基層自治為基礎、公眾廣泛參與的互動過程。在海曙區，公民和社會也是公共服務的參與者，政府通過購買服務，吸引了非營利組織——海曙區星光敬老協會的參與，進而以敬老協會為平臺，吸引了大量老人志愿者和其他社會力量參與提供居家養老服務，社會力量成為了政府職能轉移的載體，政府和社會形成了平等合作的伙伴關系，通過政府購買居家養老服務，提高了社會自治和自我服務的能力。在海曙區政府購買居家養老服務的過程中，海曙區政府扶持和培育了星光敬老協會和社區這樣的社會管理的合作力量，構建了“黨委領導、政府負責、社會協調、公民參與”的社會管理新格局。