漁民養(yǎng)老保障制度調(diào)研報告

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近幾年來，因漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)所引發(fā)的漁民養(yǎng)老保障問題日益凸顯。對此，市、區(qū)兩級黨委政府予以高度重視和關(guān)注，把解決漁民養(yǎng)老保障問題確定為今年實事項目。我局于前期就漁民定性、保障范圍、保障方式、保障水平等問題，深入漁村開展專題調(diào)研，現(xiàn)報告如下。

一、基本情況和特點

20*年底，全區(qū)有在冊漁業(yè)總?cè)丝?5412人（區(qū)統(tǒng)計部門統(tǒng)計數(shù)為12235人），占漁農(nóng)業(yè)人口數(shù)的7%，有19個漁業(yè)村（隊）各分布在8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），擁有在冊耕地695畝（區(qū)統(tǒng)計部門統(tǒng)計數(shù)為898.82畝）。在漁業(yè)人口中，16周歲到60周歲的有10657人（區(qū)統(tǒng)計部門統(tǒng)計的勞動力數(shù)為4871），占總?cè)丝诘?9.15%；60周歲以上的有2793人，占總?cè)丝诘?8.12%；船只股東人數(shù)為822人；漁業(yè)村下海打工人數(shù)為1324人；打工婦女人數(shù)為1893人。

（一）我區(qū)涉漁行政區(qū)域廣，情況比較復(fù)雜。在全區(qū)漁業(yè)村（隊）中，沒耕地、在憑票供糧時期所有群眾都吃全返銷糧的有7個村1個隊，分別是干覽的西碼頭村、金塘的黃泥坎村、先鋒村、瀝港漁業(yè)隊（漁民分散居住在瀝港村、平倭村、觀前村和外小岙村，統(tǒng)一由瀝港漁業(yè)資產(chǎn)管理委員會管理）、木漁村、小沙的毛峙村、原峙岙塘漁業(yè)村（現(xiàn)在的峙岙塘村還合并了幾個農(nóng)業(yè)村，且已有部分農(nóng)民參加了被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障）、鹽倉的螺漁村；有少量旱地（具體見表一）、在憑票供糧時期漁業(yè)后方人員吃半返銷糧的有10個村1個漁業(yè)隊，分別是白泉的浪西村、長白的白馬村、云龍村、北禪的新港社區(qū)（三個漁村，釣門、釣山、黃沙）、海峰村、金塘的長沙村、岑港的馬南村、馬北村和長白的蛟龍村蛟龍漁業(yè)隊。長白的蛟龍行政村包括蛟龍村、里蛟村與外蛟村，里蛟和外蛟都是農(nóng)民。

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金塘的西侯村、干覽的勝豐村雖然有部分人員從事船只作業(yè)，但每戶家庭都分有耕地，并且從沒吃過返銷糧，目前有部分人員已經(jīng)參加被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障。這些村的第一生產(chǎn)資料是耕地，村民從事海洋捕撈是利用了靠海的優(yōu)勢。鹽倉街道平巖村的情況非常特殊，村民雖然戶口性質(zhì)上屬于農(nóng)民，但沒有耕地，曾經(jīng)也吃返銷糧，且以撐運輸船為生（全村約有76人）。

（二）漁民角色逐步轉(zhuǎn)變，后方漁民及家屬的生活和工作受影響。隨著漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制改革、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策的實施和海洋漁業(yè)資源逐漸衰退，漁船所有權(quán)歸船東所有，捕撈漁船數(shù)量減少，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)人員增加，已有過半捕撈漁民上岸選擇其它職業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，20*年從事海上作業(yè)的人數(shù)只占漁業(yè)勞動力總數(shù)的20.14%，占男性勞動力的40.22%（見表二）。而在80年代末，基本上所有的男性勞動力都從事海洋捕撈作業(yè)。

漁村婦女紛紛走出家門尋找工作，增加家庭收入。穩(wěn)定就業(yè)婦女人數(shù)相比總勞動力人數(shù)和勞動年齡婦女人數(shù)，所占比例雖不太高（見表二），但相比以前多數(shù)人賦閑在家的情況，有明顯增加。表中統(tǒng)計的是基本穩(wěn)定就業(yè)的婦女人數(shù)，實際上，大部分勞動年齡婦女都曾打過短工。

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（三）捕撈作業(yè)效益下降，部分漁民收入減少，家庭間貧富差距大。近幾年，受油價等因素的影響，海洋作業(yè)尤其是捕撈作業(yè)成本大幅增加，效益減少，甚至出現(xiàn)虧本現(xiàn)象。雖然政府給予了柴油補助，但成本仍然高。為避免虧本，從20*起部分漁船停止捕撈，這些漁民暫時都賦閑在家。因此，20*年捕魚家庭的經(jīng)濟收入并未提高，甚至出現(xiàn)負增長。

轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民中大部分人進廠打工或做小生意，收入基本與農(nóng)民相當，有的甚至低于農(nóng)民，這使沒有任何生產(chǎn)資料、一切生活所需全靠購買的漁民家庭經(jīng)濟壓力逐漸增大。漁村家庭之間收入差距較大。替漁船股東打工，年收入一般在2萬元左右，而股東的收入在8、9萬元以上，企業(yè)主則更高。高收入者雖然只占少數(shù)，然而正是他們大幅提升了整個村的人均年收入。

（四）老年人主要依靠子女養(yǎng)老。目前的老年漁民有一部分是在漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變前就退養(yǎng)了，體制轉(zhuǎn)變時所分到的為數(shù)不多的安置費早就用完。有一部分老年漁民曾經(jīng)成為船主的雇工，但受文化水平限制，沒專業(yè)技術(shù)證書，因此工資并不高。且漁民大都性格豪放、花錢大方，現(xiàn)今物價又高，養(yǎng)老費積累不多，因此，基本生活主要靠子女保障。

（五）“獎保金”普惠制享受，其他保障覆蓋面不廣。自舟山市普建社區(qū)，所有漁村也劃歸社區(qū)，凡漁農(nóng)村社區(qū)60周歲以上老年居民都能享受“獎保金”，今年發(fā)放標準為每人每月42元。“獎保金”雖然遠遠不能滿足生活所需，但這是群眾眼中的第一個“農(nóng)村社會養(yǎng)老保障”。

此前，部分漁民雖然參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，但并未按月享受養(yǎng)老金。據(jù)不完全統(tǒng)計，到目前為止，漁民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險且還保留參保關(guān)系的約還有300人，但都沒領(lǐng)取養(yǎng)老金。即使今后有人會選擇領(lǐng)取養(yǎng)老金，保障水平也非常低，一般月領(lǐng)取額在50元以下。

此外，個別有一定經(jīng)濟實力的行政村定期給老年人發(fā)放生活費。如瀝港漁業(yè)隊每戶老年家庭每月能領(lǐng)到160元，木漁村老年人每月能領(lǐng)到30元。

二、基層對建立漁民養(yǎng)老保障制度的建議

在調(diào)研中就保障范圍對象、保障方式、保障水平、個人費用承擔能力等重點問題，采用征求基層組織意見、召開小型漁民代表座談會及個別走訪的方式，了解群眾對上述問題的看法。群眾的看法主要有以下四個方面。

（一）保障對象定性要準，保障范圍相對廣泛。漁民養(yǎng)老保障制度能否順利實施，很大程度上取決于對保障范圍和對象的界定。對漁民的定性不能局限于是否從事過海洋捕撈作業(yè)。他們認為，后方漁民和漁村婦女都是為前方漁民服務(wù)的，前方漁民失海了，后方漁民和漁村婦女同時隨之失海了。相反，農(nóng)民即使曾長時間從事過海洋捕撈，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)后失海，也不是真正意義的“失海”。因此，漁民養(yǎng)老保障的范圍應(yīng)該是具有漁業(yè)村（隊）戶籍的所有人員。

（二）繳費水平要合理，對象不同要區(qū)別。老年人本來就主要依靠子女養(yǎng)老，應(yīng)像被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障一樣，可以免繳費用按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。年輕的參保對象，可以適當繳些保障費，這樣今后的養(yǎng)老金能高一些，但每月繳費以不超過100元比較合理。可以根據(jù)參保人員年齡大小和個人經(jīng)濟實力不同，設(shè)置分檔的繳費和享受標準。

（三）確定適當保障水平，建立養(yǎng)老金調(diào)整機制。漁民普遍認為，他們生活在農(nóng)村，消費水平總體比城區(qū)低，因此，保障水平可以比城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇低，但不能低于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平。也有部分調(diào)研對象認為，老年人的保障水平可以比照農(nóng)村最低生活保障標準，繳費人員的保障水平可以確定在每月享受200元至300元之間。同時，希望政府建立養(yǎng)老金調(diào)整機制，能像“獎保金”調(diào)整一樣，每年有所遞增。

（四）漁民養(yǎng)老保障政策出臺后，希望不要取消“獎保金”。

三、市政府擬將制定的漁民養(yǎng)老保障政策框架

自20*年下半年以來，市職能部門前后多次形成漁民養(yǎng)老保障實施意見討論稿。現(xiàn)將最近一稿（簡稱《實施意見》）所表述的漁民養(yǎng)老保障政策框架作簡要報告。

（一）參保范圍和對象

《實施意見》擬允許參保的范圍和對象主要為前方漁民。具體參保對象分為兩類：

1、具有本市漁、農(nóng)村戶籍，未參加職工基本養(yǎng)老保險的從事海洋捕撈、海水養(yǎng)殖和2001年10月1日以后雙轉(zhuǎn)的漁民；

2、已從捕撈、養(yǎng)殖崗位上退下來且在本實施意見實施時已年滿60周歲（女55周歲）的老年漁民。

（二）繳費辦法

養(yǎng)老保障金由漁民、漁船生產(chǎn)單位和統(tǒng)籌地人民政府共同籌集，參保對象必須以繳費方式參保。

第一類參保對象，以當年市最低月工資標準確定繳費基數(shù)，按繳費基數(shù)的20%繳納保障費，其中對于文明守法參保漁民個人繳費比例暫定為12%，其余8%由漁船生產(chǎn)單位統(tǒng)籌解決，繳納年限滿15年及以上。參保人員在達到60周歲（女55周歲）時繳費年限不足規(guī)定繳費年限的，可一次性繳滿不足年限的養(yǎng)老保障費，繳費基數(shù)以繳費時當年市最低月工資標準確定，繳費比例仍為20%。

第二類參保對象，可以采取一次性繳清保障費的方式參保。《實施意見》將老年漁民繳費標準按照不同年齡設(shè)置了不同檔次。55周歲的老年漁民一次性繳納5150元，56周歲的一次性繳納4920元，如此類推，每大1歲就少繳230元，直至74周歲的只需繳納780元。而75周歲以上老年漁民的繳費標準都為500元。

（三）待遇享受

第一類參保人員在男年滿60周歲、女年滿55周歲后，且養(yǎng)老保障繳費年限滿15年及以上，就可以按月享受養(yǎng)老保障待遇。養(yǎng)老保障待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。個人賬戶按參保人員繳納的繳費基數(shù)的8%建立。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標準，以上年度全省在崗職工月平均工資和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%，再乘以繳費系數(shù)。如去年全省在崗職工月平均工資為2050元，本人指數(shù)化月平均繳費工資定為700元，假設(shè)該參保人員的繳費年限為15年，則（2050+700）÷2×15%×（20%/26%）=158.65元。個人賬戶養(yǎng)老金為本人個人賬戶累計儲存額除以本人領(lǐng)取養(yǎng)老保障待遇年齡相對應(yīng)的計發(fā)月數(shù)。按繳費年限15年和市最低月工資700元計算，享受年齡為55周歲的參保人員的個人賬戶養(yǎng)老金為：700元×8%×12個月×15年÷170=59.29元；享受年齡為60周歲的參保人員的個人賬戶養(yǎng)老金為：700元×8%×12個月×15年÷139=72.52元。兩金合計,女到55周歲享受時每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金約217.94元，男到60周歲享受時每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金約231.17元。

參保人員享受的養(yǎng)老保障待遇中已包含以獎代保的定額獎勵（即“獎保金”），以獎代保定額獎勵不再另行發(fā)放。

而第二類參保對象即老年漁民在參保后即可按月領(lǐng)取統(tǒng)一的養(yǎng)老保障補助金，暫定為每月120元。

（四）風險準備金調(diào)節(jié)機制

《實施意見》要求統(tǒng)籌地人民政府建立風險準備金調(diào)節(jié)機制，根據(jù)本地區(qū)漁民實際參保人數(shù)和市最低月工資標準，按照2%—6%的比例籌集風險準備金，以應(yīng)對高峰期間的支付風險。

四、建立漁民養(yǎng)老保障制度的建議

2001年10月以來,漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)加劇，近年來海岸線又不斷被征用，使?jié)O民大量“失海”，生活受到較大影響，特別是對于上了一定年紀的漁民來說，“失海”就意味著失去生活依靠，他們迫切要求政府盡快建立相關(guān)保障制度。

（一）合理確定漁民養(yǎng)老保障的適用范圍

90年代之前，農(nóng)村還分漁業(yè)戶口和農(nóng)業(yè)戶口，后來逐漸演變成只分農(nóng)業(yè)戶口和“非農(nóng)”戶口。在舟山的捕魚人，既有漁村人員，又有農(nóng)村人員，也有城鎮(zhèn)人員，還有外來人員。為此我們認為，漁民應(yīng)該是指在80年代以船只（不僅僅為漁船）為第一生產(chǎn)資料，以海上捕撈作業(yè)為主要村級經(jīng)濟來源，基本上沒有土地等其他生產(chǎn)資料，村民主要吃國家返銷糧的漁業(yè)村（隊）所轄人員及后代。漁民養(yǎng)老保障制度適用的范圍和對象是具有本區(qū)漁村戶籍，未參加職工基本養(yǎng)老保險的年滿16周歲及以上的人員。

（二）選擇個人繳費的養(yǎng)老保障模式

建立漁民養(yǎng)老保障制度，首先要堅持可持續(xù)的原則。建立政府、集體和個人三方合理籌資機制是保障漁民養(yǎng)老保障制度有效持續(xù)運行的基礎(chǔ)和前提。強化個人繳費責任，建立三方籌資機制，既是各地普遍認同的做法，也可提高養(yǎng)老保障的水平，且能減少政府財政壓力。在個人繳費的方式上，可根據(jù)保障對象的不同而加以區(qū)分。對于老年漁民，可考慮一次性繳費；對于年紀較輕的參保人員，可采用不低于規(guī)定繳費基數(shù)的一定繳費比例，繳納個人應(yīng)承擔的社會保障費用；對于“4050”類參保人員，可允許參保人員自由選擇是否一次性繳費。繳費方式按參保人員的年齡不同加以區(qū)分，有利于就業(yè)年齡段的參保人員，在實現(xiàn)就業(yè)后轉(zhuǎn)為參加職工基本養(yǎng)老保險，從而提高保障層次。

（三）選擇“雙低”定位

“雙低”即低標準繳費參保，低標準享受。建立漁民養(yǎng)老保障制度，必須重視個人繳費的承受能力，以提高參保率。實行個人繳費的漁民養(yǎng)老保障制度，在實施中是否歡迎，取決于個人繳費的承受能力和投資回報率。與城鎮(zhèn)企業(yè)職工相比，漁民的勞動收入及就業(yè)穩(wěn)定性較低；與城鎮(zhèn)居民相比，漁民的生活支出相對較低。因此“雙低”定位符合漁村的客觀實際。此外，漁民養(yǎng)老保障水平的定位還應(yīng)兼顧與失土農(nóng)民養(yǎng)老保障的平衡和協(xié)調(diào)，避免兩個保障制度的待遇差異過大。

（四）做好與其他養(yǎng)老保障制度的銜接

建立現(xiàn)代的養(yǎng)老保障制度，不論何種類型都需要政府財政的較大投入，每個享受人員領(lǐng)取的養(yǎng)老保障金中都有政府財政投入的資金，因此，在處理漁民養(yǎng)老保障與其他類型的養(yǎng)老保障關(guān)系時，應(yīng)當遵循只能“選擇一種”保障類型享受的原則（不含原農(nóng)村養(yǎng)老保險）。新的漁民養(yǎng)老保障制度應(yīng)該允許參保人員將曾參加過農(nóng)村養(yǎng)老保險的這部份人員進行關(guān)系轉(zhuǎn)移，通過采取農(nóng)村養(yǎng)老保險的保險金轉(zhuǎn)移或平移到漁民養(yǎng)老保障中的辦法，使一人“兩險”并為一人“一險”，這既有利于減少漁民的個人繳費壓力，也方便了參保漁民，同時可降低社保管理成本。此外，“獎保金”同樣具有養(yǎng)老保障的特性，可以將“獎保金”與參保漁民所享受的保障金合并。

（五）不斷提高漁民就業(yè)能力

就業(yè)是民生之本，是最好的社會保障。在建立漁民養(yǎng)老保障制度的同時，還要樹立“就業(yè)是最好保障”理念。要大力實施職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，加大培訓(xùn)經(jīng)費投入，全面促進漁村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。