民主建設實踐和思考

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村民自治制度作為具有符合中國特色的農村基層自治制度,是在中國共產黨領導下，農村人民群眾直接行使民主權利，依法自主管理本社區公共事務，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度和社會主義民主形式。近年來，我區高度重視村民自治建設，緊緊圍繞中央、省、市有關政策法規，堅持理論實踐有機結合，大膽嘗試，勇于創新，深刻把握以“四個民主”為核心內容的農村基層民主建設要領，并同現階段爭創“兩個確保”先行區、建設“兩個率先”新錫山緊密結合起來，全力拓展農村治理新手段,積極創建農村治理新機制,以保持農村社會的安定團結與繁榮發展。

一、我區基層民主建設實踐歷程

我國的基層民主建設誕生于20世紀80年代，同改革開放以及城市化建設同路而行，已經歷了30年建設歷程。錫山區基層民主建設以一些重大歷史事件為標志，主要經歷了三個發展階段。

第一階段從1980年到1987年，為基層民主建設孕育萌芽期。自20世紀80年代初廣西羅山、宜山地區創立的新型村級事務管理組織模式得到黨和國家政府的重視和支持以來，無錫縣（錫山區前身，下同）便積極投入到村民自治工作當中，在改革“政社合一”體制時，建立了村民委員會，考慮到人員磨合、穩妥推進，村民委員會成員先由鄉鎮人民政府委任。1986年，無錫縣村民委員會由委任制改為選舉制，全面推進村民委員會換屆選舉工作。至1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布施行，無錫縣已完成村民自治初創期的探索實踐工作，具備了農村基層民主建設雛形。

第二階段從1988年到1998年，為村民委員會組織法試行與村民自治制度基本確立試驗期。通過前期探索工作，1992年民政部將村民自治正式概括為“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。在此過程中，無錫縣也進行了一系列探索嘗試，1991年各鄉鎮與行政村分別成立村民自治示范活動指導小組和領導小組；1995年8月，無錫縣撤縣建制錫山市，市政府首先將村民自治示范活動列入市政府目標管理項目，重點落實“四個民主”建設，全市有454個行政村達到江蘇省村民自治示范標準，覆蓋率達到86.3%；1996年普遍建立村民小組和健全村民代表會議制度。1997年“四個民主”正式寫入中國共產黨十五大報告，次年全國人大正式通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，這些政策的推行為錫山市基層民主建設提供了良好的社會氛圍和實施依據。

第三階段從1998年至今，為村民委員會組織法正式施行、基層民主建設全面深化階段。錫山市以正式頒布施行的村委會組織法為指導，大力推進村民自治工作，于1999年獲得“全國村民自治模范市”榮譽稱號；2001年錫山市撤市建區，分別于2002年和2005年兩次獲得江蘇省村民自治模范區榮譽稱號。當前，錫山區所有村建立了村民代表會議制度，實施民主決策，所有村建立了以村務公開欄為主的多種村務公開形式，實施民主監督，所有村制定了村民自治章程，實施民主管理。

二、主要做法及成效

我區于2001年撤市建區以來，在區委區政府高度重視和上級部門大力支持下，在各相關職能部門通力配合下，在全區上下干部群眾不懈努力下，嚴格按照“鞏固、提高、完善、規范”要求，積極開展村民自治模范單位動態管理，提升村民自治工作領導水準，促進村民自治工作步入制度化、規范化、程序化軌道。

1、“五個注重”——民主選舉更加規范

一是注重選舉方式創新。2007年是錫山區村民換屆選舉年，全區一次選舉成功率達到100%，其中有10個行政村在“海選”過程中一次成功，填補了以往無“海選”模式的空白。二是注重組織保障，實施周密部署。每次換屆選舉之前，錫山區相關職能部門認真進行調查摸底，排查可能影響換屆選舉工作的各種障礙和隱患，多次召開專題會議，認真加以研討，科學分析總結歷屆選舉的成功經驗及其問題，并出具調研報告和向區人大遞交專題匯報。三是注重動員引導。每次省、市換屆選舉工作部署后，錫山區相應快速成立換屆選舉工作指導小組，出臺換屆選舉工作方案，制定選舉日程，召開全區換屆選舉動員大會，部署工作并進行業務培訓。四是注重選舉程序規范合法。在選民登記、提名候選人、投票選舉階段的工作中，區、鎮兩級職責明確，指導有力，把關嚴格，村選委會依法操作，尊重民意，務實有效。五是注重選后工作，保證新老人員順利交接。新一屆村委依法產生后，區換屆工作指導小組對各村及其下屬委員會各項工作進行全面指導和嚴格檢查，以確保新當選班子成員盡快進入角色。此外，村干部綜合結構也得到較大改善，2007年第八屆村民選舉后，全區村委會班子成員中女性占到32.7%，黨員占到82.4%，高中及以上文化占到71.1%，平均年齡為39.1歲，較以往都有不同程度提升。“五個注重”對換屆選舉組織和選舉結果產生了深刻影響，第八屆選舉結束后，農村基層民主建設得到空前加強，農村民主選舉也翻開了嶄新的一頁。

2、“四個完善”——民主監督更加有力

一是完善村務公開制度。針對“村兩委”交叉任職、權力相對集中的問題，錫山區逐步建立完善村務公開制度，按照“公開時間和次數制度化、公開程序規范化、公開形式標準化、公開內容具體化、監管組織網絡化”要求，規范村務公開定期、及時制度，統一村務公開程序（村委會提出村務公開方案→村務公開監督小組審查→村兩委聯席會議確定→公開欄公開），強化村務公開監督小組職能，明確要求按條線工作進行分工，各司其職，加強聯動，同時設立村務公開咨詢監督電話，務使村務公開更加規范、及時、有效，群眾更加明白、放心、滿意。二是完善村委工作報告制度。錫山區基層組織領導班子每半年向村民代表會議進行工作述職報告，聽取群眾意見建議，自覺接受群眾監督。三是完善村民評議干部制度。村委會每年年終召開民主評議村干部會議，聽取村民代表的評議并打分，總結經驗，找出不足，糾正偏差，激勵工作。四是完善財經檢審制度。錫山區各農村基層組織積極健全財務會審與內審制度、財務審批與民主理財制度、財務公開與會計檔案管理制度，把民主監督制度建設與財務約束制度建設結合起來，真正讓村民群眾放心。通過狠抓“四個完善”，豐富了村務公開內涵，規范了村務公開程序，擴大了民主參與范圍，暢通了民主表達渠道，以確保農村群眾民主監督更加有力。

3、“三個健全”——民主管理更加有效

一是健全村民自治章程和各項管理制度。全區各村對照新形勢新要求修訂完善村民自治章程，明確村民權利和義務、基層各類組織之間的關系和工作程序、經濟管理、社會治安、村風民俗、家庭婚姻、計劃生育等方面的要求，初步實現向依法建制、以制治村管理模式轉變。此外，全區各村建立健全民主理財小組，并制定民主理財制度，強化村級財務監管力度。二是開展村民論壇活動和推進村民自治管理848系統建設。部分村在全區范圍內率先開展村民論壇活動，論壇涉及村民日常生活、生產中的熱點、焦點問題，以了解民意、體察民情，激發農民群眾參與民主管理熱情，提升民主管理能力。錫山區按照新時期村民自治建設核心內容，將村民自治管理系統設定為八個主項目，并逐步細化為48項子項目，形成村民自治管理848系統，涵蓋整個村民自治建設全部內容，逐步規范各項民主管理項目和程序，提升基層自治工作水準。三是搭建各類創建活動載體。近年來，錫山區結合江蘇省村民自治模范區動態管理工作總體要求，積極深化推進，開展了省、市“管理民主示范村”、省、市“民主法治村（社區）”等一系列創建活動，進一步明確村民自治工作方向、工作標準以及考核細則，規范民主管理各項工作。

4、“兩個規范”——民主決策更加科學

一是規范村民代表會議制度。村民代表會議根據村民會議授權，每年不少于兩次對如何在黨組織領導下，促進基層經濟發展、村民增收、社會事業進展、土地流轉審批、低報對象審核、項目規劃立項等重大問題的相關提案進行梳理、審查、決策、答復、采納和公示。二是規范換屆選舉后新領導班子工作內容。主要包括村民自治章程和制度的修訂、三年任期目標、年度工作計劃、財務預決算以及優撫安置、計劃生育、征地拆遷、醫療保障、社會救助等社會事業建設項目的決議，并在村務公開欄內進行公示，聽群眾之意、聚群眾之智、合群眾之力，全面提高基層領導班子整體工作水準，努力促使民主決策更加科學。

伴隨著錫山區村民自治建設的深入推進，使得村民自治意識得以形成和提升，自治水平逐步提高，促進了政府職能逐步從管理型向服務型轉變，實現了“為民作主”向“讓民作主”的重大轉變，村民自治軟件建設得到改善；完善了村務公開欄、村民議事室和社區服務中心等相關配套設施，村民自治硬件建設得到增強；維護、落實和發展了人民當家作主的權益，充分調動了村民群眾參與社會主義新農村建設的積極性，促進了農村社會經濟持續健康發展；妥善理順了新時期農村錯綜復雜的經濟社會利益格局，規范了村委會選人、用人機制，改善了干群關系，增強了自治功能，促進了農村社會的安定團結；提升了村民群眾自身綜合素質，形成了良好的社會風氣，促進了農村經濟社會的文明與進步。

三、存在問題

在錫山區基層民主建設取得重要成績的同時也存在著一些制約和阻礙建設步伐的因素，主要表現在以下幾個方面：

1、村委會“行政化”。中國人民共和國村民委員會組織法明確界定村委會是村民自治組織，這充分說明農民享有的自治權利在國家制度層面得到了肯定與認可，在法理上政府對村委會只存在著指導、支持和幫助關系，村委會協助政府開展工作。但在實際操作過程中，政府與村委會演變為上級與下級的行政關系，村委會成為政府的“下屬行政機構”。村委會“行政化”傾向主要表現為：一是基層政府在村委會選舉中存在著一定的干預現象，在村委會干部候選人提名、競選和投票各個環節上具有較為明顯的組織意圖。二是通過行政手段下達指令性計劃、指標、任務，決定村委會工作內容，消弱村民群眾生產經營自主權。三是通過審計、監管村級財務收支以及“村財鎮管”形式，弱化了村級民主理財形式。村委會“行政化”的結果，使得原本屬于村民自我裁決、自我管理的事務，由村委會領導班子按照上級意愿或上級行政命令去辦理，導致村民自治權弱化，繼而使自治權利內容流于表面。筆者認為，在農村社會變遷中將不可避免的出現村委會“行政化”問題，村委會“行政化”一方面是由于地方政府行政權力不斷膨脹,消弱村委會自治權的結果，另一方面是由于國家法律制度不夠規范和滯后造成的。現行的《中華人民共和國村民委員會組織法》中不少法律條款操作性較差,內容概念不清晰。譬如，鄉（鎮）政府對村委會的“指導權”性質、指導范圍、指導程序、村組法皆未給予詳細規定；村民自治事務、村級事務、行政任務如何區分等這些問題都可能會對政府與村委會之間關系產生極大影響。

2、村“兩委”關系需要理順，工作合力有待增強。部分干部群眾對村兩委關系認識不夠清楚，存在著村黨支部是“主角”，村委會是“配角”的不正確觀念；對村兩委工作職責把握不夠準確，認為村委會開展工作只是附和、聽從黨支部的調遣，忽視村委會正當職責和村民自治權利；部分村黨支部戰斗堡壘作用發揮不好，業務素質不高，支部班子戰斗力不強；部分村兩委關系不夠和睦，無法形成工作合力；村兩委班子成員素質有待提升，工作能力需要強化。

3、基礎工作有待完善。一是村務公開缺乏剛性的統一規范。監督力度有待提升。部分村干部對開展村務公開工作重大意義認識不足，對推進村務公開工作要求把握不準，一些比較敏感和群眾關心的內容不公開或公開不徹底，存在安于現狀、盲目樂觀、松勁懈怠現象。二是村民代表會議不能如期召開，民主決策流于形式。三是基層工作隊伍較薄弱，局面難以開拓創新。推進民主政治建設，需要專業工作者扎實工作和不斷創新，需要農村基層骨干和積極分子投身其中積極實踐，目前錫山區從事農村基層民主政治建設的人員從數量和質量來說都顯得不足，制約了工作開展。四是村委會任職屆期較短，基層選舉過于頻繁。村委會每屆任期三年，“一年選、二年干、三年等著換”，造成村委會變動頻繁，隊伍不穩定；增加行政成本，影響農村發展。五是基層自治工作均衡化發展有待加強。部分村干部對自治工作認識不到位，存在著“一手硬、一手軟”現象，對村級基礎設施建設等群眾看得見、摸得著的剛性工作抓的有效，而對民主管理、民主決策等軟性指標則重視不夠，使村級基礎設施建設和村民自治工作沒有實現均衡同步發展。

四、下階段工作措施

針對目前我區村民自治工作中存在的問題，筆者認為要在提升村民自治工作重要性認識、正確處理基層政府與村委會及村“兩委”關系上尋求突破，強化組織、協調、領導，深化“四個民主”建設，逐步完善基層社會工作隊伍建設，以取得村民自治工作新進展。

1、切實加強組織領導，提升基層民主建設重要性認識。隨著城市化進程加速推進，農村市場經濟迅猛發展，基層民主法制知識大力普及，農村群眾法制意識普遍提高，積極要求參與村務管理、民主決策與自己切身利益相關事務的愿望愈加迫切。面對當前形勢，一是要把村民自治工作納入政府重要議事日程，各相關職能部門密切配合，統一思想，明確目標，求真務實，合力推進。二是要強化村民委員會組織法學習、宣傳工作。通過電視、廣播、報刊、雜志廣泛宣傳村委會組織法，做到家喻戶曉，人人知情，促進村民群眾了解自身民主權利，提升村委會自治工作水平。三是要堅持分類指導。深入基層，加強調研，針對民主建設和村民自治工作實際問題，提出相應解決措施，確保村民自治工作穩步推進和健康發展。深入推進基層民主建設，開展村民自治工作，有利于充分調動廣大農民群眾建設社會新農村的積極性和創造性；有利于引導農村干部依法建制、以制治村，正確執行黨的路線、方針、政策，按章辦事；有利于促進農村改革、發展和穩定。

2、正確處理基層政府與村委會關系。一是要完善鄉（鎮）村相關規章制度，明確政務與村務內容及其程序；明確基層政府指導、支持和幫助事項，村民自治事項，村委會協助事項，規范雙方權力關系和具體行為，實現政府行政管理和村民自我管理有效銜接、政府依法行政和村民依法自治良性互動。二是對政府依法委托村委會代辦的行政事務，必須給與相應的財力支持，貫徹“費隨事轉、權隨責走”原則，做到責、權、利統一，約束基層政府不合理、不合法的行政行為，維護、落實村民自治權益。

3、正確處理村“兩委”關系。一是要科學界定職責。明確自身工作程序、議事規則，黨支部嚴格按照中國共產黨章程和上級機關授權進行工作，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利，發揮領導核心作用；村委會依法實行村民自治，管理村集體財產，實施村集體經濟和社會發展規劃，教育和組織村民學習黨的路線、方針、政策，調解村民矛盾，維護村民自治權益，增進村民社會福利，自覺接受村民監督。二是要完善村民監督機制，加強村民監督力度，使村委會工作置于有效監督之下，促使其嚴格按照規章制度履行工作職責。三是要增強“兩委”工作能力和水平。村“兩委”要加強學習，完善自身工作機制，創新服務內涵，換屆選舉后要加強相關人員的教育和培訓，使之對基層政府、村黨支部、村委會之間的關系有正確的認識和理解，明確各自工作職責、程序。四是探索村書記和村主任“一肩挑”，為面上工作積累成功經驗。

4、積極推進村級基層民主制度建設。一是認真貫徹落實村民委員會組織法和依法制定村民自治章程，從各個層次擴大村民群眾有序的政治參與，切實維護、落實和發展好村民群眾自治權益。二是健全村民委員會民主選舉制度，保障村民群眾選舉權和被選舉權。堅持公平、公正、公開原則，推進村委會選舉制度改革，積極推行“海選”制度，擴大選舉參與面，鼓勵政治素質好、文化程度高、工作能力強、熱愛社區工作的優秀人才參與到社區建設當中來；對選舉中違法違紀事件，依法嚴肅查處。三是健全以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度，保障村民群眾決策權。加強村民素質教育，提升村民對村民會議和村民代表會議的認識；凡涉及村民切身利益事務，都要經村民會議或村民代表會議討論決定，少數服從多數；進一步規范村民會議或村民代表會議議事程序，完善議事辦法，提高議事質量；規范民主決策程序，建立健全村級民主決策責任追究制度，推進決策科學化、民主化。四是健全民主管理制度，保障村民群眾參與權。不斷完善村民自治章程，做到合法、民主、實際和便于操作；加強財務監管力度，規范財務收支行為；積極開展民主管理活動，強化村民民主管理意識，保障村民群眾依法管理村級經濟、文化和社會事務。五是健全民主監督制度，保障群眾的知情權和監督權。強化黨務公開、政務公開和村務公開制度；健全民主評議村干部制度；健全村委會工作報告制度；健全村民民主理財制度；規范村集體財務收支審批程序，加強對村集體財務的審計監督。

5、逐步完善農村基層干部隊伍建設。一是加強人才選拔力度，通過社會招聘、自學考試、崗位培訓、外出掛職鍛煉等方式，充實和優化基層干部人才隊伍，總體提升基層民主管理水平。二是建立人才培訓、學習機制。加強村干部教育培訓，建立健全村干部學習制度，更新知識結構，增進政治覺悟，提升業務技能。三是倡導設立村級專職文書崗位，主要擔任方針政策的宣傳員、工作任務的傳達員、村社事務的業務員、檔案印章的保管員和服務村民的勤務員工作職責，逐步完善基層干部隊伍人員結構。