社區(qū)恢復(fù)重建調(diào)研報(bào)告

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2008年7月10日至12日，我們赴四川省地震災(zāi)區(qū)進(jìn)行城鄉(xiāng)村（居）委會(huì)和社區(qū)恢復(fù)重建工作情況調(diào)研。在當(dāng)?shù)孛裾块T同志的協(xié)助下，我們前往地震極重災(zāi)區(qū)都江堰市、重災(zāi)區(qū)射洪縣和成都市部分受災(zāi)地區(qū)，查看了多處受損的村（居）委會(huì)，考察了災(zāi)民集中安置點(diǎn)臨時(shí)社區(qū)管理委員會(huì)的情況。調(diào)研期間，我們通過直接詢問受災(zāi)群眾、參加有關(guān)情況座談會(huì)的形式，比較全面地了解了四川省地震災(zāi)區(qū)村（居）委會(huì)和社區(qū)恢復(fù)重建工作的基本情況。總的來說，四川省民政部門在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在有關(guān)職能部門的積極協(xié)同下，大力發(fā)揮基層群眾性自治組織和城鄉(xiāng)社區(qū)在災(zāi)后恢復(fù)重建中的主導(dǎo)作用，為快速、妥善安置受災(zāi)群眾，加強(qiáng)對災(zāi)民集中安置點(diǎn)的管理，盡快恢復(fù)受災(zāi)群眾的正常生活秩序和社會(huì)穩(wěn)定，探索了新模式，積累了新經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下。

一、主要做法

四川省在地震災(zāi)后恢復(fù)重建中，加強(qiáng)基層群眾性自治組織和城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，堅(jiān)持政府引導(dǎo)與群眾自治有機(jī)結(jié)合，通過強(qiáng)化基礎(chǔ)保障、完善組織架構(gòu)、搭建參與平臺等方式，充分激發(fā)了受災(zāi)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的參與熱情，探索出了集中安置工作由“政府建設(shè)、全面托管”到“政府引導(dǎo)、群眾自治”轉(zhuǎn)變的社區(qū)化管理新模式。

（一）建立了臨時(shí)社區(qū)管理委員會(huì)

四川省受災(zāi)地區(qū)的基層群眾性自治組織和城鄉(xiāng)社區(qū)受損嚴(yán)重，全省有12939個(gè)村委會(huì)房屋倒塌、受損（其中51個(gè)重災(zāi)區(qū)9310個(gè)），有1595個(gè)社區(qū)居委會(huì)房屋倒塌、受損（其中51個(gè)重災(zāi)區(qū)1065個(gè)），遇難的村（居）委會(huì)成員51人，失蹤4人，受傷335人（其中需要住院治療的重傷44人）。為切實(shí)加強(qiáng)受災(zāi)群眾集中安置點(diǎn)的組織管理，中共四川省委組織部、四川省民政廳于2008年5月25日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在受災(zāi)群眾集中安置點(diǎn)建立臨時(shí)社區(qū)管委會(huì)和臨時(shí)黨組織的意見》，要求各地搞好基層組織的恢復(fù)重建。凡在受災(zāi)群眾集中安置點(diǎn)，都要建立臨時(shí)社區(qū)管理委員會(huì)，管委會(huì)成員應(yīng)包括原村（居）組干部、受災(zāi)群眾代表、機(jī)關(guān)對口聯(lián)系工作人員、治安民警等各方面人員。臨時(shí)社區(qū)管委會(huì)的職責(zé)任務(wù)主要是統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)社區(qū)的日常管理工作。我們在都江堰市“幸福家園”安置點(diǎn)了解到，該社區(qū)的管理參照居委會(huì)或村委會(huì)的村（居）民自治原則，設(shè)立臨時(shí)社區(qū)管理委員會(huì)。由于安置點(diǎn)的群眾來自不同的社區(qū)、單位，相互不熟悉不了解，針對這一情況，臨時(shí)管委會(huì)主任由安置點(diǎn)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記兼任；每1000人左右設(shè)置成立一個(gè)臨時(shí)居委會(huì),居委會(huì)主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派人員擔(dān)任；每個(gè)活動(dòng)板房都有一個(gè)“室長”，每10室有一個(gè)“棟長”，每4棟有一個(gè)“居民小組長”，一共形成了9個(gè)居民小組，“室長”、“棟長”、小組長都在受災(zāi)群眾中推選產(chǎn)生，主要是老黨員、老社區(qū)工作者以及熱心公益事業(yè)的志愿者。進(jìn)入安置區(qū)的所有管理人員和服務(wù)人員，由臨時(shí)居委會(huì)主任統(tǒng)一調(diào)配和指揮。

（二）成立了各類群眾性組織

各安置點(diǎn)根據(jù)本地的實(shí)際情況成立了團(tuán)支部、婦聯(lián)、志愿者服務(wù)隊(duì)等群眾性組織，挖掘各類資源，引導(dǎo)入住群眾形成“社區(qū)意識”，調(diào)動(dòng)受災(zāi)群眾參與社區(qū)管理和服務(wù)的積極性。在成都市青羊區(qū)的災(zāi)民集中安置點(diǎn)，成立了管理協(xié)助組、生活互助組、醫(yī)療協(xié)助組、信息聯(lián)絡(luò)組、防火防汛應(yīng)急組等5個(gè)群眾自治性工作小組，7名黨員、16名團(tuán)員骨干以及10多名群眾骨干加入到這些專門工作組，主動(dòng)協(xié)助現(xiàn)場指揮部和相關(guān)職能部門做好集中安置后續(xù)管理服務(wù)工作。在臨時(shí)管委會(huì)的組織下，20多名受災(zāi)人員組建“文明勸導(dǎo)隊(duì)”深入各個(gè)帳篷糾正不文明衛(wèi)生行為，幫助大家解決一些力所能及的問題和困難。都江堰市在城區(qū)面向社會(huì)招募了194名社會(huì)工作者，全部進(jìn)入各社區(qū)和安置點(diǎn)社區(qū)，主要負(fù)責(zé)社區(qū)受災(zāi)群眾損毀房屋的登記、核查以及協(xié)助社區(qū)其它管理和服務(wù)工作。

（三）實(shí)行村（居）務(wù)公開和民主管理

為加強(qiáng)抗震救災(zāi)資金物資的管理使用，四川省民政廳于6月21日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好抗震救災(zāi)資金物資村（居）務(wù)公開工作的通知》。《通知》要求抗震救災(zāi)資金物資發(fā)放要堅(jiān)持公開、公正、透明的原則，必須堅(jiān)持“七公開”：一是公開接收抗震救災(zāi)資金物資的總額；二是公開抗震救災(zāi)資金物資的救助和發(fā)放條件；三是公開災(zāi)后恢復(fù)重建方案和規(guī)劃、國家優(yōu)惠和支持政策；四是公開享受各種補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助對象名單和領(lǐng)取情況；五是公開定向捐贈(zèng)款物情況和定向捐贈(zèng)對象名單（捐贈(zèng)人事先聲明不公開身份信息的，應(yīng)當(dāng)尊重捐贈(zèng)人意見）；六是公開定期民主評議村干部情況和抗震救災(zāi)資金物資發(fā)放審計(jì)情況；七是涉及災(zāi)區(qū)群眾切身利益，需要公開的其他事項(xiàng)。在成都市龍泉驛區(qū)災(zāi)民集中安置點(diǎn)，臨時(shí)社區(qū)管委會(huì)參照社區(qū)居委會(huì)公開的模式，及時(shí)公示國家救助政策和救助規(guī)定，定期對救災(zāi)物資的接收管理發(fā)放和災(zāi)民普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題實(shí)行全面公開；對安置點(diǎn)臨時(shí)黨組織、管委會(huì)成員、小組長工作職責(zé)分工，采取多種形式進(jìn)行公開，廣泛接受災(zāi)民的監(jiān)督。綿陽市在災(zāi)民集中安置點(diǎn)建立臨時(shí)社區(qū)成員代表大會(huì)，由臨時(shí)社區(qū)居民代表組成。社區(qū)居委會(huì)的組成人員，由社區(qū)成員代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生，罷免或補(bǔ)選。凡涉及社區(qū)全體居民的公共事務(wù)，均由社區(qū)成員代表大會(huì)進(jìn)行民主表決，同時(shí)對社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)其它組織的工作進(jìn)行民主監(jiān)督。

（四）重視志愿者隊(duì)伍建設(shè)

由于外地志愿者隊(duì)伍流動(dòng)性大，日常服務(wù)工作不能持續(xù)穩(wěn)定跟進(jìn)，且為他們解決吃住問題較為困難，所以災(zāi)區(qū)各地積極組建本地志愿者隊(duì)伍。成都市根據(jù)災(zāi)民集中安置點(diǎn)的受災(zāi)群眾來自不同地方、不同民族、不同生活習(xí)慣等特點(diǎn)，充分考慮到安置災(zāi)民工作的復(fù)雜性和艱巨性，根據(jù)災(zāi)民安置信息咨詢、應(yīng)急服務(wù)、生活照顧等工作的不同需求，分別成立了由黨員、青年、社區(qū)義工等人員組成177個(gè)志愿者服務(wù)隊(duì)和233個(gè)志愿者服務(wù)小組，共有志愿者1263人。各安置點(diǎn)還根據(jù)災(zāi)民需求，組織志愿者培訓(xùn)，規(guī)范了志愿者服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程、服務(wù)項(xiàng)目，使志愿者隊(duì)伍有序高效運(yùn)轉(zhuǎn)。成都市青羊區(qū)安置點(diǎn)還為志愿者配備了工作證卡實(shí)行實(shí)名制上崗，每天對志愿者的上崗時(shí)間、服務(wù)人員、工作內(nèi)容、服務(wù)特色、受災(zāi)人數(shù)等進(jìn)行了明確要求、詳細(xì)記錄和跟蹤監(jiān)測，提高了志愿者服務(wù)質(zhì)量和工作效率。

（五）有針對性地提供各類社區(qū)服務(wù)

為加強(qiáng)對臨時(shí)社區(qū)的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，針對臨時(shí)社區(qū)的特殊情況，災(zāi)區(qū)各地都抽調(diào)了各部門社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)豐富、管理能力強(qiáng)的人員充實(shí)各災(zāi)民安置點(diǎn)，根據(jù)救助安置群眾的需求，把政府公共服務(wù)及時(shí)延伸到災(zāi)民安置點(diǎn)，滿足災(zāi)民基本生活需求。都江堰市“幸福家園”社區(qū)建立了“六室三站二堂一店”，即臨時(shí)黨組織辦公室，管委會(huì)辦公室，群團(tuán)組織辦公室，咨詢接待室，警務(wù)室，圖書閱覽室，勞動(dòng)保障站，醫(yī)療計(jì)生防疫站，小區(qū)廣播站，小區(qū)食堂，小區(qū)課堂，惠民便民店。還結(jié)合災(zāi)民居住的實(shí)際，設(shè)立多個(gè)淋浴室和公共廁所，滿足災(zāi)民的基本生活需求。成都市各安置點(diǎn)充分發(fā)揮災(zāi)民基本信息庫的功能，逐一摸清災(zāi)民的技術(shù)特長及就業(yè)愿望和就業(yè)需求，多渠道、全方位幫助受災(zāi)群眾就業(yè)。全市220個(gè)安置點(diǎn)分別對受災(zāi)群眾開展實(shí)地技能培訓(xùn)和遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)123期，受訓(xùn)人員達(dá)13060人次，安置點(diǎn)聯(lián)系保安、家政、編織工、操作工等就業(yè)崗位80263個(gè)，辦理求職登記10341人，已實(shí)現(xiàn)就業(yè)3076人，使受災(zāi)群眾轉(zhuǎn)變了觀念、重樹了信心。

二、問題和建議

目前，在地震災(zāi)區(qū)進(jìn)行村（居）委會(huì)和社區(qū)建設(shè)面臨的主要問題有：一是村（居）委會(huì)陣地和城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴(yán)重，短期內(nèi)難以恢復(fù)；二是受災(zāi)群眾流動(dòng)性較大，人員情況變化較快，對災(zāi)民的個(gè)人真實(shí)情況了解不完全、不及時(shí)；三是個(gè)別安置點(diǎn)災(zāi)民的身份在核實(shí)的過程中，因受災(zāi)面積大、人員復(fù)雜，極少數(shù)人員的真實(shí)身份難以確認(rèn)；四是安置點(diǎn)內(nèi)部分災(zāi)民對政府的期望值很高，依賴心理很重，對社區(qū)服務(wù)的要求也不盡合理。

針對上述問題，我們建議：

（一）盡快恢復(fù)建立基層群眾性自治組織

基層群眾性自治組織在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，組織災(zāi)區(qū)群眾恢復(fù)生產(chǎn)，動(dòng)員群眾災(zāi)后重建等方面，具有不可替代的地位和作用。依托基層群眾性自治組織，把受災(zāi)群眾組織起來，有利于最大限度地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮群眾的主動(dòng)性和重建家園的熱情。這次地震災(zāi)害對基層群眾性自治組織破壞嚴(yán)重，在災(zāi)后恢復(fù)重建中要加強(qiáng)建設(shè)。原有村（居）委會(huì)干部出現(xiàn)傷亡的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以任命補(bǔ)齊村（居）委會(huì)干部，待條件成熟后，組織村（居）民選舉產(chǎn)生新的村（居）民委員會(huì)。因村（居）委會(huì)干部大量傷亡或原有村（居）委會(huì)轄區(qū)被打亂而造成村（居）委會(huì)已經(jīng)癱瘓的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處臨時(shí)組建村（居）務(wù)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，村（居）務(wù)管理委員會(huì)的干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）任命，人員一般由五至七人組成，村（居）務(wù)管理委員會(huì)來源可以是現(xiàn)任的村（居）干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下派干部或到村（居）委會(huì)任職的高校畢業(yè)生等。村（居）務(wù)管理委員會(huì)過渡期一般不超過一年，待局勢穩(wěn)定后由村（居）民選舉產(chǎn)生新的村（居）民委員會(huì)。

（二）積極組織受災(zāi)群眾開展生產(chǎn)自救

此次地震災(zāi)害造成巨大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，災(zāi)后重建所需資金規(guī)模極為龐大。中央和地方財(cái)政雖然已經(jīng)安排了大量資金，但依然存在很大缺口。單純依靠政府救助和社會(huì)捐贈(zèng)并不能從根本上解決災(zāi)后重建中的所有問題，反而可能誘發(fā)依賴心理，喪失地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。災(zāi)后重建期間，要充分尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尋求政府力量和市場作用的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮以工代賑的獨(dú)有優(yōu)勢和作用，優(yōu)化配置災(zāi)區(qū)豐富的勞動(dòng)力資源，通過勞動(dòng)投入最大限度地彌補(bǔ)重建資金的不足。地震災(zāi)區(qū)的基層群眾性自治組織，要積極協(xié)助各級人民政府組織受災(zāi)群眾開展生產(chǎn)自救，積極恢復(fù)生產(chǎn)。村（居）委會(huì)或管委會(huì)成員要繼續(xù)抓好災(zāi)民技能培訓(xùn)和再就業(yè)工作，要深入災(zāi)民了解情況，穩(wěn)定思想，激發(fā)受災(zāi)群眾的主體意識和自立精神，樹立他們重建家園的信心和決心，積極動(dòng)員受災(zāi)群眾投身到生產(chǎn)自救的工作中去。

（三）努力搭建好社區(qū)服務(wù)平臺

為了給社會(huì)各方面力量參與地震災(zāi)后恢復(fù)重建提供一個(gè)平臺，促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)落到實(shí)處，讓地震災(zāi)區(qū)群眾得到切實(shí)的好處，災(zāi)后重建規(guī)劃要從城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)切入，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)的服務(wù)功能。災(zāi)區(qū)的社區(qū)建設(shè)應(yīng)該以災(zāi)后重建為契機(jī)，遵循科學(xué)原則，有前瞻性地編制城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，為建設(shè)新的社區(qū)打好基礎(chǔ)。當(dāng)前，在受災(zāi)的農(nóng)村地區(qū)，可以建制村為單位，充分利用現(xiàn)有的活動(dòng)板房、帳篷等臨時(shí)建筑，建設(shè)綜合性、多功能的社區(qū)服務(wù)站，為農(nóng)民群眾提供眼前最迫切的恢復(fù)生產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、生活救助、心理咨詢、精神慰藉、就業(yè)服務(wù)、務(wù)工培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、社會(huì)治安等服務(wù)。在有條件的地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)中心，建立起輻射下轄的所有建制村全體農(nóng)民群眾、服務(wù)主體多元、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量較好和管理水平較高的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。著力構(gòu)筑農(nóng)村社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，積極探索農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心的有效銜接互動(dòng)機(jī)制，提高社區(qū)服務(wù)資源的利用率。

（四）整合社區(qū)各類服務(wù)資源

要以社區(qū)為平臺，積極整合各種社會(huì)資源。將社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，逐步加大政府公共財(cái)政投入力度。培育、引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織積極參與社區(qū)服務(wù)，支持和鼓勵(lì)社區(qū)居民成立形式多樣的社區(qū)服務(wù)類民間組織。推行社區(qū)工作的職業(yè)化、專業(yè)化，建立社區(qū)志愿者注冊登記制度。積極支持駐社區(qū)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企事業(yè)單位廣泛參與社區(qū)建設(shè)。大力配合對口支援單位的工作，調(diào)研、論證社區(qū)建設(shè)所需的援助項(xiàng)目。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，縣鄉(xiāng)兩級要建立健全農(nóng)村社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組織跨建制村間的服務(wù)活動(dòng)，解決單個(gè)建制村社區(qū)不能解決的問題。要在社區(qū)建設(shè)中形成各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的合力，使政府部門的各項(xiàng)業(yè)務(wù)資源在社區(qū)這一平臺上得到最佳組合，努力形成部門齊抓共管、社會(huì)力量和群眾廣泛參與的整體合力，為政府部門社會(huì)管理和公共服務(wù)職能向社區(qū)延伸提供良好機(jī)制。

（五）做好志愿者的組織協(xié)調(diào)工作

在這次地震災(zāi)害中，有來自全國各地的大量的志愿者，積極參與災(zāi)區(qū)搶救護(hù)理傷員、心理撫慰調(diào)適、排查災(zāi)害隱患、幫助災(zāi)后重建、維護(hù)災(zāi)區(qū)穩(wěn)定、后方后勤服務(wù)等工作，成為政府組織的抗震救災(zāi)工作的有效補(bǔ)充和重要力量。但是，一些志愿者缺乏組織、協(xié)調(diào)，他們的力量不僅未能充分地用于抗震救災(zāi)，有的給災(zāi)區(qū)造成了一定的負(fù)擔(dān)，背離了表達(dá)愛心的初衷。在受災(zāi)地區(qū)，村（居）委會(huì)要承擔(dān)起組織、協(xié)調(diào)、管理志愿者的任務(wù)。要根據(jù)地震災(zāi)后恢復(fù)重建的需求，向政府部門和有關(guān)機(jī)構(gòu)提供所需志愿者的數(shù)量、專長等信息。要關(guān)心、安排好志愿者的生活，盡力幫助解決志愿者所遇到的困難。引導(dǎo)志愿者理性地投入抗震救災(zāi)工作，在統(tǒng)一指揮下，有序、有力地開展志愿服務(wù)，更好地發(fā)揮志愿者在抗震救災(zāi)中的作用。同時(shí)，要利用地緣相近的特點(diǎn)和鄰里互助的優(yōu)良傳統(tǒng)，積極建設(shè)本社區(qū)的志愿者隊(duì)伍，整合社區(qū)居民的自我服務(wù)資源，激勵(lì)和調(diào)動(dòng)災(zāi)民自力更生、重建家園的熱情，努力營造出廣大災(zāi)民用自己的雙手建設(shè)美好家園的的良好氛圍。

（六）充分發(fā)揮專家的積極作用

受災(zāi)地區(qū)的地震災(zāi)后恢復(fù)重建和社區(qū)建設(shè)將涉及眾多的項(xiàng)目和類別，是一個(gè)系統(tǒng)的建設(shè)工程，需要各個(gè)學(xué)科和行業(yè)的專家參與。地方黨委、政府要制定專家支持專項(xiàng)援助計(jì)劃，提前考慮災(zāi)區(qū)對專家的實(shí)際需求，統(tǒng)籌安排好各類專家支援項(xiàng)目。不僅要組織社會(huì)工作領(lǐng)域的專家對社區(qū)建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃和指導(dǎo)，也要組織教育、衛(wèi)生、科技、農(nóng)業(yè)、建筑、文化等方面的專家赴災(zāi)區(qū)進(jìn)行對口服務(wù)，幫助解決規(guī)劃建設(shè)、生產(chǎn)恢復(fù)、生態(tài)修復(fù)、災(zāi)害評估、醫(yī)療衛(wèi)生、疫病防控、抗震加固、環(huán)境衛(wèi)生、次生災(zāi)害防治等問題。充分發(fā)揮各個(gè)領(lǐng)域?qū)＜业膶W(xué)科優(yōu)勢，主動(dòng)為災(zāi)區(qū)的社區(qū)建設(shè)出謀劃策，為災(zāi)區(qū)人民分憂解難，在災(zāi)后恢復(fù)重建中發(fā)揮積極作用。