黨政正職監督調研報告

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黨政正職在各級各部門領導班子和全局工作中處于核心地位；起著關鍵作用，負有全面責任，是黨政領導干部隊伍的重要組成部分。加強對黨政正職的監督管理，有效防止黨政“一把手”決策失誤、權力失衡和行為失控，是新時期黨的建設的重大課題，是加強黨風廉政建設的重要舉措，也是建設高素質干部隊伍的關鍵環節。近年來，隨著對黨政正職監督管理工作的逐步深入，發現在這項工作當中，重事后懲處、輕事前監督的問題比較突出。本課題從這個角度出發，試就如何建立信息靈敏、反應快捷、運轉高效、監控有效的黨政正職監督管理預警機制進行探討。

一、黨政正職監督管理預警機制的內涵及運行機理

黨政正職監督管理預警機制，是指防范、遏制黨政正職利用職務便利從事違反社會公德、違紀政紀、違反法律法規活動的制度、措施和方法的總稱。其特點是針對黨政正職可能發生的問題或已經出現的錯誤苗頭進行預先防范和警示的一種機制。其目的是使黨政正職按照“三個代表”重要思想的要求，正確履行崗位職責，不犯或少犯錯誤，避免由小過釀成大錯。以此為起點，我們對黨政正職監督管理預警機制進行探討。

(一)預警機制的功能分析

黨政正職預警機制是科學的監督管理機制的重要組成部分?？茖W有效的預警機制具有三個基本功能：引導、防范、糾正。這三個功能既是相輔相成的有機聯動的整體，又各有側重，具有不同的階段性和針對性?！耙龑А本褪菚匀艘岳恚救艘苑?，教人以行，把大家的思想和行動統一到黨和人民的要求上來，向著正確的目標前進，這是預警機制的重要基礎。“防范”是預警機制的基本屬性，即運用規章制度，約束黨政正職的思想言行，尤其是防止濫用權力，做到未雨綢繆，防患于未然o“糾正”就是對錯誤的苗頭和傾向性問題及時遏制，督促改正，有過即改，有錯即糾，防微杜漸。

(二)建立預警機制應當遵循的原則

(1)預防性原則。科學、機敏的預警機制不僅能應對已然的問題，而且能預防未然的問題，能對隱形的問題作出準確判斷和分析。預防性要求把工作的著力點由事后向事前轉變，變事后懲戒為事前監督，變被動查處為主動防范，變亡羊補牢為未雨綢繆，扭轉“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的局面。

(2)及時性原則。能及時發現問題，對暴露或反映黨政正職的問題快速作出回應，做到早知道，快反應，防微杜漸。

(3)針對性原則。堅持具體問題具體分析，嚴格區分問題的普遍性與特殊性，主觀性與客觀性，防止絕對化和一刀切。對共性的問題，抓重點，抓關鍵，標本兼治，綜合治理。對個性的問題有的放矢，對癥下藥。

(4)實效性原則。要明確責任，加強督辦，實行責任追究制度，對有關黨政正職問題的信息一條一條地抓落實，做到件件有著落，事事有回音，保證預警監督機制有序運行并取得實效。

(三)預警機制的運行機理

預警機制是圍繞黨政正職的職務行為及可能或已經出現的問題進行運作的。它包括內警系統和外警系統，二者相互作用，相互促進。內警系統是自我約束，自我調整的一個系統，是監督對象本人自警、自省、自查、自糾、自我揚棄和自我完善的一個過程。內警系統取決于監督對象的思想素質和自律意識，主要包括四個方面：自我嚴格要求，經常檢討反省，正確對待批評，及時進行改正。外警系統是按照發現問題——識別問題——處理問題的過程進行運作的。它包括3個子系統：一是信息匯集系統。主要是發現、傳遞、收集監督對象的問題信息，這是啟動預警機制的基礎環節。關鍵是要拓寬渠道，保證信息暢通。主要信息來源包括：干部本人主動交待、他人舉報、同級黨組織匯報、上級黨組織覺察、執紀執法機關發現等。二是監測分析系統。對反映和掌握的有關黨政正職問題的信息進行鑒定和甄別，這是預警機制運作的中間環節。它包括兩個方面，即調查核實，審驗其真實性，或者進一步掌握新的事實；分析定性，根據事實剖析問題的性質和發生的根源。三是處理反饋系統。處理反饋是預警機制的關鍵環節，直接影響著預警機制的作用和成效。它包括兩大方面，即作出處理決定，也就是確定處理的方式，是函詢、談話教育，或調整使用等等；根據處理決定，向干部本人反饋。

二、從機制的視角分析當前黨政正職預警監督工作中存在的主要問題

(一)在監督主體上，預警監督意識淡薄，對黨政正職存在重用輕管的現象。盡管各級黨組織對選任黨政正職較為慎重，但仍然存在重提拔使用，輕監督管理的現象。有的只注重檢查黨政正職的工作任務完成情況，卻忽視對其思想作風、廉潔自律情況的監督，尤其是有的領導片面認為思想作風方面的問題不是大問題，只要完成上級交辦的任務，就是好干部，對下級黨政正職出現思想、作風、生活等問題，不聞不問，不批評、不教育、不提醒，聽之任之，任其發展。

(二)在監督客體上，少數黨政正職思想素質不高，不愿接受預警監督。少數正職表面上講政治，大談學習，但“鏡子只照別人不照自己”，忽視自身的世界觀改造和黨性鍛煉，政治信仰不堅定、宗旨觀念不牢固，經不起金錢、物欲和美色的誘惑，沉迷于“燈紅酒綠”之中，最終“落馬”。有的追求個人名利，虛假浮夸。有極少數黨政正職大搞“一言堂”，大權在手，胡作非為，無視黨和人民的利益。這些人特權思想嚴重，內心喪失了思想防線，認為來自上級的監督是對自己的不信任，來自班子成員的監督是對自己的不支持，來自黨員群眾的監督是不安份，容不得方方面面的批評和監督。

(三)在監督渠道上，對黨政正職預警監督的合力不夠，信息不暢。對黨政正職的監督，既有專門機關的監督，又有干部群眾和新聞輿論的監督。這些監督主體之間缺少溝通和交流，造成了信息梗阻，聯系不暢，配合不夠，影響監督整體合力的發揮，使得不少犯了錯誤的黨政正職，盡管錯誤行為早就發生了，但是組織上沒有發現和掌握，沒有及時制止，以致“千里之堤，潰于蟻穴”。此外，有的領導機關和領導干部對群眾反映下級黨政正職問題的信息束之高閣，或者草率處理，使他們得不到及時提醒和批評，導致一些正職“闖紅燈”，釀成惡果。

(四)在規章制度上，對黨政正職預警監督的制度體系不健全。從當前制定的對黨政正職監督的預警制度來看，有的顯得相對滯后，漏洞過多；有的不夠規范，不夠系統，過于原則和籠統，使監督機關操作起來不好把握；有的只對干部提出正面要求，而缺乏具體的實施細則和制約措施，實際工作中不易操作，執行得好壞，難以衡量。如領導干部接受禮品登記制度、收入申報制度就難真正執行到位，如果本人接受禮品不登記、個人收入不申報或不如實申報怎么辦，均未作出明確規定。有些制度缺乏強制性和實效性，只講要求不講追究，在執行過程中容易跑調、扭曲，流于形式。如對黨政正職“八小時以外”的監督制度，大多停留在文件上，在執行過程中如何把握，往往泛泛而談，使制度成為“盆景”。

三、完善黨政正職監督管理預警機制的建議

建立黨政正職監督管理預警機制，要堅持德治與法治相結合，堅持自律與他律相結合，堅持事前引導防范與事后警示懲戒相結合，堅持全面監督與重點監控相結合，立足于早，立足于嚴，道道設防，步步警戒，提前介入，切實加強對黨政正職的預警管理。具體來講，要建立和健全五個機制。

(一)建立教育引導機制。加強思想教育，提高黨政正職的思想境界，增強自律意識，樹立廉政理念，打牢思想防線，是建立預警機制的重要基礎和治本措施，是監督關口向更深層領域的延伸。一是加強思想理論教育。重點是實行述學、評學和考學制度，建立學習長效機制，督促黨政正職自覺學習馬列主義、思想、鄧小平理論以及“三個代表”重要思想，用科學的理論武裝頭腦，樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀。要積極推行任職資格理論考試制度和在職領導干部年度政治理論考試制度，以考促學，促進黨政正職整體素質的提高。二是實行談話教育制度。上級領導要根據干部的思想、工作等方面的實際情況，定期或不定期地與下級黨政正職進行談心談話活動，及時引導和調整他們的思想和行為，做到經常提神醒腦，警鐘長鳴。談心教育要注意把握好時機，增強針對性。一般來說，要做到“八個必談”：提拔重用時必談；取得突出成績，得到表彰時必談；接受急難險重任務時必談；個人向組織報告重大事項時必談；群眾有舉報或有意見時必談；有錯誤苗頭和錯誤傾向時必談；班子不團結時必談；工作中遇到重大困難時必談。一般來說，黨政正職每年至少要接受一次上級領導的談話教育，上級黨組織要把對下級黨政正職的’談話教育納入重要議事日程，而且要明確分工，加強督辦落實。三是實行黨政正職思想匯報制度。思想匯報的過程也是自我反省、自我教育的過程。黨政正職每年要向上級黨組織匯報個人思想情況，要結合年終述職向所在單位干部群眾公開報告自己的思想活動情況和廉潔自律情況，并接受群眾的評議。

(二)建立監察預報機制。健全監察預報系統，及時發現、收集黨政正職的有關信息，是建立黨政正職預警機制的前提和關鍵。一是建立干部監督工作督查員巡視制度。聘請黨性觀念和原則性強、有豐富領導工作經驗和較高工作熱情的同志，擔任干部監督督查員，對督查員進行適當分工，定期和不定期到有關單位進行巡視，深人群眾了解情況，并將督查、巡視的具體情況向派出單位黨組織匯報。二是建立民主評議和民主考察制度。每年都要對黨政正職進行一次民意測驗和民主考察，集中了解群眾的公認程度，了解存在的問題，并要將結果向本人反饋。在對領導班子進行屆中、屆末考核時，要切實加強對黨政正職的考核。同時，要堅持組織人大代表、政協委員對各級各部門黨政正職的工作進行視察、檢查，開展述職評議或工作評議。視察、評議、考察、考核的結果由有關監督機構和組織部門掌握。三是建立領導干部經濟責任審計制度。對黨政正職的經濟責任審計要堅持年度審計與任期審計相結合，凡離必審，先審后離，凡用必審，先審后用。審計結果要及時報送紀委、黨委組織部門。四是健全聯席會議制度。黨委組織部門要切實履行職責，定期召開聯席會議，加強與執紀執法機關和有關部門的聯系，及時掌握信息。要根據掌握的信息，建立黨政正職監督信息網絡系統，使各監督管理主體相互“聯網”，實現信息資源共享。五是建立信訪舉報制度。要通過健全信訪舉報制度，進一步拓寬監督渠道，拓寬信息來源，及時了解群眾對黨政正職的意見，及早發現黨政正職的問題。

(三)建立督查警示機制。處理黨政正職預警信息必須從關心愛護干部出發，堅持原則，實事求是，寬嚴有度，客觀公正。在處理信息、反饋處理意見當中，要注意兩點：一是要把握反饋時機，重大錯誤應當立即反饋，一般情況可以積累反饋。二是要采取適當的反饋方式。主要反饋方式有書面反饋、個別談話、集體談話、召開班子民主生活會、召開大會通報，可根據不同情況和工作需要靈活確定。當前要著重建立和完善以下制度：一是建立函詢回復制度。根據群眾反映和舉報，將有關問題進行整理，用公函的形式通知本人，限期向組織作出書面說明或口頭說明，做到有則改之，無則加勉。二是建立黨政正職誡勉制度。對黨政正職在公務活動和個人生活中，所發生的構不成黨紀、政紀處分的問題或錯誤，要采取談話提醒，誡勉等措施和方法，給予及時告誡或勸勉。三是建立督促整改制度。對黨政正職苗頭性、傾向性的錯誤和問題，要建立督促整改制度，限期糾正，限期整改，并將整改結果存檔備用。四是采取組織調整措施，對黨政正職犯一般性錯誤，但影響較大，不宜繼續擔任正職的，采取轉任、降職、免職，或責令辭職等措施進行調整。

(四)建立班子內部制約機制。加強對黨政正職的監督，最重要的是加強領導班子內部監督。建立內部制約機制，力口強領導班子成員對黨政正職的監督是預警監督管理機制的重要組成部分。要以民主集中制為核心，建立和完善監督制度，形成領導班子內部監督的良好機制。一是完善重大問題民主決策制度。凡屬重大決策、干部任免和大額資金的使用等，都必須經過集體討論，切實做到集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，避免和防止黨政正職獨斷專行。二是嚴格民主生活會制度。要通過定期召開班子民主生活會，讓班子成員在思想、作風和工作問題上充分溝通，談心通氣，開展批評與自我批評。特別是要引導和鼓勵班子成員從對黨的事業和關心愛護同志出發，加強對“班長”的幫助教育，及時指出問題，及時批評提醒。三是規范會議議事制度和會議紀實制度。要建立和完善黨委(黨組)會、市(縣)長(局長、主任)辦公會等領導班子會議議事規則，有效地規范領導班子議事決策行為。同時要建立會議紀實制度，對會議全過程進行記錄，以便監督檢查。

(五)建立協同聯動機制。黨政正職監督工作預警機制是一個復雜的系統工程，單靠某一方面的力量是遠遠不夠的，沒有全社會各方面力量的共同配合和參與，它必然是片面的、軟弱無力的。要建立起黨內和黨外監督相結合，組織和群眾監督相結合，上級監督和下級監督相結合，社會監督和輿論監督相結合的全方位、主輔交叉的監督網絡。在這樣的監督網絡中，預警監督才有普遍性和全面性，才能形成監督合力，發揮監督系統的整體效能，，保證預警監督機制運行規范、協調、高效。目前，應著重做好三個方面的工作：第一，理順監督體制。各監督機構之間既缺乏明確的分工，又缺少必要的責任保障機制，對監督機構不認真履行監督職能沒有責任追究手段。這是造成很多監督制度不能很好落實，從而導致監督不力的一個重要原因。第二，加強監督部門之間的協調配合。在黨委的統一領導下，黨內的紀檢、組織與監察、檢察、審計等執紀執法部門要整體聯動，協調配合，形成監督合力。第三，建立黨政正職監督責任制。各級黨政組織的主要負責人要對本地區、本部門的黨政正職監督工作負總責，形成“一把手”抓“一把手”監督工作的局面，真正做到一級抓一級，層層抓落實。要實行黨政正職監督工作失職責任追究制度，切實解決不重視、不支持的問題，提高監督效率，增強監督效果。