民主決策機制調研報告

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推進決策的科學化民主化，是新形勢下加強黨的執政能力建設的重要內容。我們課題組對我省近年來地方黨政領導班子在改革和完善民主決策機制方面的情況進行了調查，剖析了當前地方黨政領導班子民主決策機制存在的問題及其對民主決策的影響，提出了進一步改革和完善民主決策機制的具體思路和對策。

一、地方黨政領導班子民主決策機制的科學內涵

從黨政領導班子的決策角度來說，民主決策機制主要是指用于規范黨政領導班子決策行為，通過預定的程序、規則和方式，確保決策能廣泛吸取各方意見、集中各方智慧、符合本地區實際、反映事物發展規律的制度設計和程序安排。它主要是由制度設計、程序設定、規則設立、機構設置有機構成的一個完整體系。從其含義來看，民主決策機制主要包括決策制度、決策規則、決策程序和決策機構四個要素。決策制度是民主決策機制的核心內容。民主決策機制大量的內容體現為制度形式，并通過制度來規范和保障這一機制的有效運行。作為要素的制度主要有：調查研究制度，社情民意反映制度，重大事項社會公示和聽證制度，專家咨詢制度，民主集中制，決策失誤責任追究制等。決策規則是民主決策機制的重要內容，是制度運作的相關規定和實施細則。規則通過對決策的范圍、主體、原則、紀律、方式、方法等作出具體規定，使制度得到進一步細化，為制度的具體化、操作化提供有力的支持。作為要素的規則主要有：議事規則、表決規則、工作規則等。決策程序必須經過一系列相互銜接、環環相扣而又相互作用的環節和步驟。這些環節和步驟是民主決策機制必不可少的關節點，起著堅實的支點作用，哪個關節被省略、簡化或顛倒，都將造成程序要素的不完整和缺失，最終導致機制的功能受損。作為要素的程序至少有六個前后相繼的環節和步驟：發現問題、確定目標，深入調研、形成預案，咨詢論證、綜合評估，集體研究、會議決定，組織動員、決策實施，監督反饋、修正完善。決策機構是民主決策機制的載體，制度、規則、程序的要素都要依托機構這個載體才能運作，機構起著重要的支撐作用。作為要素的機構主要有：決斷機構，如各級地方黨委、政府的領導班子；決策輔助機構，如調研機構、咨詢機構、論證評估機構等。

二、地方黨政領導班子改革和完善民主決策機制的有益探索

我省地方各級黨政領導班子在推進決策的科學化民主化方面進行了積極的探索和實踐，主要抓了以下幾個環節：

1.在議題提出環節，拓寬渠道，廣開言路。議題的提出，是決策民主化的重要前提。我省各級地方黨政領導班子在重要問題、重大事項的決策過程中，十分重視議題反映的民意，對許多事關本地區本部門改革發展穩定中的重大問題、事關群眾生活中的迫切問題、事關黨的建設中存在的突出問題，其決策議題的提出基本上都是通過各種形式的渠道反映出來的。比如，南平市委、市政府就解決“三農”問題，向許多人大代表、政協委員征求解決“三農”問題的議案；請一些派、無黨派人士和離退休老干部對“三農”問題提出思路看法；請許多身處基層一線的干部、黨員群眾反映“三農”問題。此外，還通過廣播電視、報刊雜志、信息專報關注“三農”問題。廣泛吸收采納了大家的意見，形成了在全國頗具影響的“南平機制”。

2．在預案謀劃環節，深入調研，多方論證。預案謀劃是對議題提出的發展，是一個由調研論證、預案準備、醞釀討論組成的決策環節。近年來，我省各級黨政領導班子在決策過程中，大多能針對提出的議題，組織人員進行深入的調查研究和廣泛的咨詢論證，以確保預案提出的科學化和民主化。以調研論證為例，在決策過程中，普遍堅持實行決策預案調研論證制度。在對問卷中題為“在研究決策重大事項前，是否有開展深入的調研論證”的回答中，認為“有”的占30.6%、認為“大部分有”的占52.3%、認為“大部分沒有”的占15.4%、認為“沒有”的占1.7%。

3．在方案確定環節，集體研究，會議決定。方案確定就是在多個預案中經過研究，確定一個最佳的方案，它是民主決策的關鍵環節，也是決策是否科學化民主化的重要體現。調研中大家反映，我省各級黨政領導班子在對重要問題、重大事項的決策過程中，大多能堅持按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則進行，在充分討論的基礎上，堅持集體研究，對多個決策預案進行篩選，從而確定一個最佳決策方案。譬如，龍巖市新羅區在國有企業改革過程中，每家企業的改革方案都是在廣泛征求群眾意見和建議的基礎上提出多個決策議案，提交會議集體研究決定后實施。2003年以來，該區共改制企業53家，置換職工6467人，較好地維護了職工的民主權益。

4．在方案實施環節，跟蹤反饋，及時糾錯。在決策形成后，我省各級黨政領導班子普遍重視貫徹執行，并在決策執行過程中，注重掌握信息反饋，及時修正和完善決策。調研中了解到，許多地方都經常性地組織督查組，邀請黨代表、人大代表、政協委員、新聞媒體的記者等對上級和本級黨委政府的重大決策、重要部署、重點工程等貫徹落實情況，群眾普遍關心的熱點、難點問題解決情況進行督促跟蹤檢查。

通過這幾年的實踐探索，我省改革和完善民主決策機制取得了初步的成效，黨政領導班子的民主決策意識不斷增強，決策的科學化民主化水平不斷提高。從調查問卷情況看，在回答“對現行地方黨政領導班子決策運行機制的總體印象”中，回答“完善”的占6.3％，回答“基本完善”的占45.3％，回答“需要完善”的占47.2％。取得的成效，主要體現在普遍建立了有利于民主決策的相關制度，基本形成了實行民主決策的規則、程序，初步完善了服務民主決策的組織體系等方面。

雖然我省在推進民主決策機制建設方面取得了一定的成效。但必須清醒地看到，各地的探索和實踐側重于決策制度、決策方法等方面，從機制需要的各個部分或環節之間能夠相互作用的內在要求看，仍然存在著不健全和不完善的問題。主要體現在以下幾個方面：群眾、專家參與決策缺乏必要的制度保障。從問卷調查情況看，在回答“當前影響專家或群眾參與民主決策的主要原因”時，認為“缺乏制度保障”的占42.6％，認為“渠道不夠暢通”的占33.5%，認為“民主參與意識不強”的占16.2%，認為“決策議題不夠透明”的占7.7%。一把手在決策中的責權沒有明確的制度規定。從調查問卷情況看，當問及“當前有些地方在民主決策時仍出現一把手個人說了算的現象的主要原因”時，有63.2％的人回答“一把手權責不明確”；有13.4％的人認為“一把手民主意識淡薄”；有19.5％的人認為“過分強調一把手負責制”；有4.1％的人回答“監督制約不夠到位”。一些民主決策程序不夠周密、規范。調研中發現，一些地方對民主決策程序規定得比較籠統，缺少細化的標準化的內容，容易變通和簡化。實際操作中，表面上看好像每一個重大事項決策都能按照黨委常委會議事規則和政府工作規則規定的程序進行，但實際上只是做表面文章。此外，不少制度系統性不夠、操作性不強，評價監督體系不夠完善等。民主決策機制存在的不健全不完善，對推進民主決策的科學化和民主化產生負面影響。主要表現為，有些一把手獨斷專行，決策隨意性較大，決策失誤時有發生，部分決策難以反映民意需求，決策失誤得不到追究等。

三、堅持改革和完善民主決策機制，不斷推進決策的科學化民主化

從近年來各地的探索和實踐看，當前，改革和完善地方黨政領導班子民主決策機制，要著眼于完善決策制度、規則和程序，充分考慮決策過程各個環節之間的相互銜接、相互作用，并通過各個子機制的有效建立，形成完善的深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，從而確保決策科學化民主化的實現。

1.建立健全信息收集機制。正確的決策離不開全面準確的信息。建立健全信息收集機制，是確保民主決策的前提。信息收集要堅持調查研究制度。在決策信息收集時，要深入基層，深入群眾，進行廣泛的調查研究。調研活動要緊緊圍繞決策議題展開。在調研中，要充分聽取廣大黨員群眾和下級黨委政府的意見，集思廣益，使調研結論實事求是、清晰明確、可信度高。信息收集必須開闊視野、廣泛涉獵。凡是對決策有啟迪、推動和促進作用的，包括各種有用的情報、資料、數據、知識及經驗的信息，都應當及時、準確、充分、系統地收集。既要廣泛收集，又要突出目的性。拓寬信息收集的各種方式途徑。建立健全社情民意調查網絡，加強體制內民意反饋渠道建設，創設有效的社情民意反映平臺。建立信息收集責任制，注重第一手材料、最前沿信息，對各種編假造假應有一整套預防、發現和懲處的制度。

2.建立健全決策方案咨詢論證機制。在充分占有信息的基礎上，建立健全決策方案的咨詢論證機制，這是確保民主決策的重要步驟。（1）建立專家咨詢論證制度。專家咨詢論證制度是擴大決策咨詢面，提高決策科學化的必然要求。對重大事項決策、重大工程項目和涉及群眾切身利益的決策，都要提交專家咨詢論證。（2）實行決策方案社會公示制度和聽證制度。除涉密的決策之外，應當全過程公開，聽取群眾的建議和接受社會的監督。在社會公示制度方面，要以法規或制度的形式明確社會公示的范圍和原則；確定負責社會公示的具體部門和監察部門；規定社會公示具體程序；把握公示的內容；明確社會公示的方式。（3）建立多種方案的比較制度。“兩刃相割，利鈍乃知；兩論相訂，是非乃見。”多種方案的比較是民主科學決策的重要方法。因此，重大決策應當請有不同背景的咨詢機構或專家參與咨詢論證，提出多個決策方案；決策時應當有兩種以上的方案可供選擇，不提出多個方案不決策。對不同決策方案的利弊應當公正客觀地進行分析評估，條件許可時還應組織由各種機構和專業人士參加的論證會，使決策論證建立在有所比較鑒別的基礎之上。

3.建立健全決策方案討論確定機制。建立健全決策方案討論確定機制是確保民主決策的重點。要嚴格按照民主集中制原則，進一步規范和完善重要問題、重大事項的決策制度，切實解決和防止一把手獨斷專行等問題，做到擇優確定決策方案。（1）明確決策方案的議事范圍。就地方黨委班子而言，其決策方案的議事范圍主要有：制定貫徹落實上級黨委的指示和本級黨代會決議、決定的措施；本地區經濟建設中的重大改革方案和重大資金的籌集與使用等事項；本地區黨的建設中的重要事項；本地區精神文明建設和社會發展事業的重要部署，以及政法、群團、武裝工作等需要黨委班子決策、決定的事項；干部任免事項，包括討論決定本級黨委管理的干部任免，推薦后備干部的建議人選和需要提交依法選舉或任命的人選。就地方政府班子而言，其決策方案的議事范圍主要有：本地區國民經濟和社會發展計劃；本地區財政預算；宏觀調控和改革開放的政策措施；社會管理事務；地方性法規草案和政府規章；大型項目等重大事項。（2）規范決策方案討論確定的規則。地方黨政領導班子在對決策方案進行討論確定時，應做到：按照民主集中制和“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，建立健全決策方案討論確定的規范程序。在討論確定前，要把經過咨詢論證的二至三套預選方案的詳細材料提前送到與會人員，確保與會人員有足夠的時間了解情況、深入思考和充分討論；在討論確定中，與會人員對決策事項意見比較一致時可進行投票表決，對主要問題的意見分歧較大時，應暫緩表決，會后繼續修改完善、溝通協商，并待下次會議討論時表決。（3）改進決策的表決方式。調研中，有些地方反映，要改變表決時只是表示“同意”或“不同意”的表決方式。在政府重大決策中，主要領導否定多數人意見做出的決定，應當在記錄中特別予以注明；有的還提出，在傳統的口頭、舉手、無記名投票和記名投票等表決方式中，實行無記名投票和記名投票效果最佳，其中，在干部人事問題上，應實行無記名投票表決。（4）建立討論確定情況記錄備案制度。黨政領導班子討論決定事項，應當如實記錄各種意見和主要理由，對于表決的結果應有嚴格的統計，并將表決結果和表決方式記錄在案。

4.建立健全決策糾錯改正機制。建立健全決策糾錯改正機制是確保決策的科學化、民主化的關鍵。在民主決策過程中，除了對民主決策前、民主決策中的各個環節進行監督外，重要的是要對決策后方案的貫徹執行情況進行監督。要通過決策方案實施過程的跟蹤、反饋等途徑，及時修改、完善決策方案，確保民主決策更加客觀實際，決策方案實施收到更多實效。比如，實行決策方案執行過程的信息披露制度，對會議討論確定的決策方案，要在適當的范圍內分層次進行公示。實施決策執行跟蹤反饋制度，重點跟蹤決策是否不折不扣執行、是否出現新情況新問題、是否需要對決策進行調整修正，等等。建立決策實施過程的社會評價機制。對黨政領導班子而言，對自身決策實施情況的評估，不僅要收集黨政系統內的信息反饋，而且要視人大、政協和社會各界對自身決策的反映，并根據各方面的信息反饋，及時發現和糾正決策中的失誤。一方面，要改進人大、政協的決策評價機制。另一方面，要引入公眾評價機制，必須以群眾是否滿意作為評價決策成效的根本標準。

5.建立健全決策監督和責任追究機制。明確黨政領導班子成員決策的責任主體和責任內容。責任主體包括個人和集體。個人包括重大決策全過程中所有的參與者；集體主要包括黨委政府領導班子。應予追究責任的違規違紀行為主要包括違反程序的責任、違反規定特別是不按規定的標準和條件任意操作的責任、隱瞞或歪曲事實真相的責任、濫用權力的責任等。實行多方位的決策監督。加強上級黨委、政府的監督，上級黨委、政府對下級的重大決策，每年都要組織一次檢查，對決策質量進行評估審議。加強領導班子內部的監督，加強人大、政協的監督，加強群眾的監督。通過決策建議公開、決策過程公開、決策結果公開，接受群眾監督，群眾有意見可以向本地黨委、政府反映，也可以直接向上級黨委、政府反映，形成有效的群眾監督。建立決策失誤責任追究制度。要從制度上界定決策失誤、執行失誤與失誤主體之間的對應關系，細化責任認定。要從制度上明確決策失誤者所應承擔的責任和處罰標準。要明確如何啟動和由誰來實施決策失誤責任追究制，決策失誤責任追究制度的啟動應按干部管理權限來規范，一旦決定啟動，建議由上級紀檢或監察和審計部門牽頭調查，必要時聘請有關專家參與調查，調查結束時調查組要形成調查報告和處罰建議，交由有干部管理權限的領導機關按照有關規定處理。

改革和完善民主決策機制，還要從其他影響因素著手，采取有效的途徑、科學的方式和方法，以確保民主決策機制的有效運行。比如，改進干部考察評價、選拔、教育培訓方式，切實提高黨政領導班子成員的民主素質和民主意識。逐步健全決策組織體系，主要包括，建立健全決策組織機構，明確決策組織機構的職能定位，加強決策組織機構間的協調配合，不斷優化決策環境。