辭職制度的研究報告

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近年來，隨著我國干部制度改革的不斷深化，許多地區(qū)對建立和實(shí)行引咎辭職、責(zé)令辭職制度進(jìn)行了研究、探索和實(shí)踐，天津市一些地區(qū)和系統(tǒng)也在推進(jìn)干部制度改革進(jìn)程中進(jìn)行了有益嘗試。在調(diào)查研究和綜合分析的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為：當(dāng)前，在我國普遍建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職制度的時機(jī)和條件已經(jīng)基本成熟。實(shí)行此項制度，還需從以下幾方面做好充分準(zhǔn)備。

一、建立和實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職制度的指導(dǎo)思想和基本原則建立和實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職制度的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論為指導(dǎo)，按照“三個代表”重要思想的要求，堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針，全面貫徹落實(shí)《深化干部人事制度改革綱要》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，規(guī)范引咎辭職、責(zé)令辭職的內(nèi)涵、行為主體、適用情形和操作程序，完善干部管理監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識、進(jìn)取意識和自律意識，提高干部隊伍整體素質(zhì)，促進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)的全面發(fā)展。建立和實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職制度具有很強(qiáng)的政策性、規(guī)范性和針對性，應(yīng)遵循以下基本原則：1.從嚴(yán)治黨原則。從嚴(yán)治黨是加強(qiáng)黨的建設(shè)必須堅持的重要方針，尤其要貫穿于黨的制度建設(shè)的始終。從嚴(yán)治黨原則在引咎辭職、責(zé)令辭職制度中應(yīng)體現(xiàn)以下幾方面的內(nèi)容：一是體現(xiàn)出適用情形的相對從嚴(yán)，即使不構(gòu)成黨紀(jì)、政紀(jì)處分的過錯，一旦適用此項制度也要受到相應(yīng)的責(zé)任追究。二是體現(xiàn)出以組織上的強(qiáng)制性作保證，逐步由柔性到剛性、由自責(zé)到懲戒過渡，引導(dǎo)和督促領(lǐng)導(dǎo)干部主動承擔(dān)責(zé)任。三是體現(xiàn)出責(zé)任歸屬的認(rèn)定上從嚴(yán)，不僅包括直接責(zé)任者，而且有可能涉及間接責(zé)任者，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部即使不承擔(dān)直接責(zé)任，由于失職、失察也要負(fù)有連帶責(zé)任。四是體現(xiàn)出監(jiān)督領(lǐng)域的延伸，不僅涉及領(lǐng)導(dǎo)干部“八小時”以內(nèi)的表現(xiàn)，而且涉及“八小時”以外的表現(xiàn)，促使領(lǐng)導(dǎo)干部更加注重自身的形象和言行。因此，建立和實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職制度，必須自始至終體現(xiàn)嚴(yán)格掌握標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格履行程序，嚴(yán)格抓好落實(shí)，切實(shí)做到有咎必引、有錯必究、有責(zé)必追，體現(xiàn)黨對干部的嚴(yán)格要求、嚴(yán)格教育、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督，使廣大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部真正做到自重、自省、自警、自勵，自覺維護(hù)黨和政府的良好形象。2.有限責(zé)任承擔(dān)原則。在建立和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職制度過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部由于過錯應(yīng)承擔(dān)哪方面的責(zé)任以及如何認(rèn)定責(zé)任的歸屬，都應(yīng)掌握在一定的范圍內(nèi)。一方面，此項制度僅適用于領(lǐng)導(dǎo)干部由于過錯而承擔(dān)相應(yīng)的政治和社會責(zé)任，其目的是把過錯造成的損失和影響減少到最低程度，而不涉及領(lǐng)導(dǎo)干部由于各種過錯應(yīng)受到的黨紀(jì)、政紀(jì)以及法律上的責(zé)任追究，更不能代替黨紀(jì)、政紀(jì)、法律及其他方面的制裁。另一方面，在認(rèn)定責(zé)任歸屬上，必須同時滿足有確鑿的事實(shí)依據(jù)和確實(shí)屬于本人職責(zé)范圍兩個前提條件。在此基礎(chǔ)上，首先認(rèn)定產(chǎn)生過錯的直接責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任，然后根據(jù)直接責(zé)任人的主管領(lǐng)導(dǎo)在其中的責(zé)任大小來認(rèn)定間接責(zé)任的歸屬，即責(zé)任追究從直接責(zé)任人開始，向上追究一級。這樣，既可以防止出現(xiàn)“出了事情找不到責(zé)任人”的現(xiàn)象，又可以避免人人受“株連”，層層受追究，各級領(lǐng)導(dǎo)干部無限承擔(dān)責(zé)任的情況。3.依法辦事原則。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職制度，是黨對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行的一項管理制度，不能超越國家法律法規(guī)許可的范圍。同時，制定和實(shí)行此項制度是對現(xiàn)行干部選拔任用和監(jiān)督管理制度的補(bǔ)充完善，既不能與現(xiàn)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的有關(guān)制度規(guī)定相抵觸，又要與之搞好配套銜接，保持政策的一致性，形成既有個人主動自責(zé)，又有組織強(qiáng)制處理的責(zé)任追究雙管齊下、相互呼應(yīng)的制度體系，也有利于防范個別人利用辭職來逃避黨紀(jì)、政紀(jì)等其他責(zé)任追究。4.尊重個人權(quán)利與體現(xiàn)組織手段相結(jié)合原則。在干部工作中，切實(shí)保障領(lǐng)導(dǎo)干部的正當(dāng)合法權(quán)益，是推動民主政治建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容，也是制定此項制度的一個重要立法思想。因此，在制定和履行操作程序上，應(yīng)充分保證領(lǐng)導(dǎo)干部個人對引咎辭職這一行為的選擇權(quán)、決定權(quán)，對被責(zé)令辭職的申辯權(quán)，在組織調(diào)查認(rèn)定中的發(fā)言權(quán)、解釋權(quán)，以及在辭職后安置上的意愿表達(dá)權(quán)，切實(shí)將干部的政治權(quán)利落到實(shí)處。同時，還要與行使組織手段結(jié)合起來，一旦出現(xiàn)該引咎辭職而不主動辭職的情況，為追究其責(zé)任，減少影響，組織人事部門要實(shí)施組織手段，強(qiáng)迫其承擔(dān)責(zé)任，主動提出辭職。對于符合引咎辭職情形、本人拒不提出申請，最后啟動責(zé)令辭職程序的，要更多地體現(xiàn)組織上的強(qiáng)制性和懲戒性，安置上應(yīng)低于主動引咎辭職的干部。

二、合理確定適用對象，科學(xué)界定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和適用情形1.適用對象。建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職制度，必須合理確定適用對象。此項制度是細(xì)化和貫徹《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的一項重要內(nèi)容，所以引咎辭職、責(zé)令辭職制度的適用對象即引咎辭職和責(zé)令辭職的行為主體，應(yīng)與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的適用范圍相對應(yīng)。2.認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。通過對大量案例和各地有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析歸納，我們認(rèn)為，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的過錯一般可分為履行職責(zé)過程中出現(xiàn)的過錯、違反道德規(guī)范方面的過錯、違紀(jì)政紀(jì)方面的過錯三種類型。第一種過錯主要適用于引咎辭職，后兩種過錯主要適用于責(zé)令辭職。無論哪一方面的過錯，只要夠得上引咎辭職、責(zé)令辭職的，都會給黨和政府在政治上和社會上造成一定的負(fù)面影響。這是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這一特殊職業(yè)群體本身所決定的。因此，應(yīng)該把領(lǐng)導(dǎo)干部的“咎”對社會和在群眾中造成的負(fù)面影響，作為引咎辭職、責(zé)令辭職制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即界定在“給黨和政府在政治和社會上造成了明顯的負(fù)面影響”上。采用這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過實(shí)施引咎辭職、責(zé)令辭職，讓有過錯的領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，有利于將負(fù)面影響減少到最低程度。而對因自身工作能力、工作水平差等原因，被認(rèn)定為“不稱職”、“不勝任現(xiàn)職”的領(lǐng)導(dǎo)干部，可通過調(diào)整現(xiàn)職的方式解決。

3.適用情形。考慮到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部崗位不同，職責(zé)權(quán)限、工作內(nèi)容及要求標(biāo)準(zhǔn)各異，規(guī)定適用情形時，應(yīng)當(dāng)采用定量與定性、具體與原則相結(jié)合的辦法，盡可能做到既涵蓋全面，有普遍的適用性，又體現(xiàn)一定的量化數(shù)據(jù)，有較強(qiáng)的可操作性。因此，一般情況下，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)引咎辭職：因盲目決策或違反決策程序，給人民群眾、國家和集體利益造成重大損失的；因不履行職責(zé)或不正確履行職責(zé)，在其職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生重大事故或惡性事件，在群眾中造成不良影響的；對管轄范圍內(nèi)的突發(fā)事件、重大事項處置不及時或處置不當(dāng)，造成惡劣社會影響，群眾反映強(qiáng)烈的；下屬出現(xiàn)嚴(yán)重違法違紀(jì)行為，本人負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；由于其他情況，本人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任而提出引咎辭職的。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令辭職：在事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)和國家、集體利益安危時刻畏縮不前，漠然置之，甚至臨陣脫逃的；個人道德品行不端，言行與其領(lǐng)導(dǎo)干部身分極不相符，在社會上和群眾中造成惡劣影響的；不遵守黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)工作紀(jì)律以及領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的各項規(guī)定，造成嚴(yán)重后果和不良社會影響的；配偶或直系親屬犯有重大刑事案件或受到刑罰，本人對此負(fù)有責(zé)任的；應(yīng)當(dāng)引咎辭職而不主動辭職的；由于其他原因，黨委(黨組)及組織(人事)部門認(rèn)定其已不再適合擔(dān)任現(xiàn)職的。

三、實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職制度，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范操作程序科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的操作程序是任何一項法規(guī)或制度正確、有效執(zhí)行的重要保障。而作為黨內(nèi)重要法規(guī)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職制度在操作上，還要充分體現(xiàn)黨管干部原則，必須在各個環(huán)節(jié)自始至終充分發(fā)揮黨委(黨組)及其組織部門的主導(dǎo)作用，體現(xiàn)出黨的政策引導(dǎo)能力、宏觀把握能力和運(yùn)作控制能力，才能保證此項制度健康有序地得到落實(shí)。1.引咎辭職的操作程序。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職的程序一般要經(jīng)過個人申請、調(diào)查認(rèn)定、組織審批和對外等四個必經(jīng)程序。“個人申請”是啟動引咎辭職程序的前提。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部本人按照規(guī)定，向干部主管部門提出引咎辭職的書面申請。辭職申請的格式要規(guī)范，應(yīng)包括辭職請求、辭職原因、個人思想認(rèn)識和辭職后的打算及要求等方面的內(nèi)容。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出書面辭職申請后，在干部主管部門審批期限內(nèi)不得擅自離職，要堅守崗位，繼續(xù)做好工作。對擅自離職的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定酌情給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》第十四章第七十一條和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十八條規(guī)定，有以下情形之一的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個人不得提出辭職：未滿最低服務(wù)年限的；在涉及國家安全、重要機(jī)密等特殊職位任職且不滿解密期限的；重要公務(wù)尚未處理完畢，須由本人繼續(xù)處理的；有其他特殊原因的。“調(diào)查認(rèn)定”是實(shí)施引咎辭職和責(zé)令辭職制度的核心環(huán)節(jié)。干部主管部門接到干部辭職申請后，應(yīng)按干部管理權(quán)限由組織部門組成考察組，或者由組織部門牽頭、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、信訪等部門配合組成考察組進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查的重點(diǎn)內(nèi)容包括辭職原因、事實(shí)真相、本人過錯行為大小、造成的損失及影響程度、主客觀之間的因果關(guān)系，并界定責(zé)任，提出是否同意本人辭職的建議。對有經(jīng)濟(jì)管理職能或重大經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，還要進(jìn)行離任審計。“組織審批”是領(lǐng)導(dǎo)干部最終能否引咎辭職的決定性環(huán)節(jié)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職的審批機(jī)關(guān)應(yīng)為有干部任免權(quán)限的黨委(黨組)。調(diào)查組在充分調(diào)查、核實(shí)的基礎(chǔ)上，形成書面材料，由干部主管部門提交黨委(黨組)集體研究，做出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。為確保決定的民主性，黨委(黨組)可采取無記名投票方式表決。干部主管部門應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)，履行有關(guān)手續(xù)，以書面形式通知干部本人。“對外”是消除和減輕政治上、社會上負(fù)面影響的必要環(huán)節(jié)。黨委(黨組)做出批準(zhǔn)干部辭職決定后，按照干部管理權(quán)限，以批復(fù)的形式及時送達(dá)干部所在單位黨組織和干部本人。收到干部辭職申請超過三個月未予答復(fù)的，可視為同意辭職，干部主管部門應(yīng)當(dāng)給予辦理辭職手續(xù)。同時還應(yīng)通過適當(dāng)方式將這一決定向外界。2.責(zé)令辭職的操作程序。責(zé)令辭職的操作程序要經(jīng)過考察認(rèn)定、下達(dá)通知、個人申辯、申請辭職、組織審批和對外等六個必經(jīng)程序。其中，特別要把握好三個環(huán)節(jié)。一是組織上的考察認(rèn)定。按照干部管理權(quán)限，由組織部門組成考察組，或由組織部門牽頭組成考察組，進(jìn)行調(diào)查了解，并形成書面調(diào)查報告。經(jīng)黨委(黨組)討論研究后，責(zé)令當(dāng)事人辭去現(xiàn)職，由干部主管部門以書面形式通知黨政領(lǐng)導(dǎo)干部本人，責(zé)令其在一定期限內(nèi)提交書面辭職申請報告。期限一般從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部收到責(zé)令其辭職的書面通知起10天為宜。二是領(lǐng)導(dǎo)干部的個人申辯。為充分尊重領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利，體現(xiàn)干部工作中的民主，同時減少失察現(xiàn)象，防止和糾正出于個人因素對領(lǐng)導(dǎo)干部打擊報復(fù)，被責(zé)令辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部若不服組織決定，可以提出申訴，使領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利得到充分保障。申訴部門應(yīng)為上一級組織部門。因為同一級部門既進(jìn)行辭職的審查、批準(zhǔn)，又受理申訴、復(fù)查，與民主法治的制衡原則相悖。上級組織部門在對實(shí)體和程序進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，做出復(fù)議決定，下達(dá)下一級組織部門和申訴人本人。三是組織審批。為了體現(xiàn)黨管干部與依法辦事相結(jié)合的原則，無論是引咎辭職還是責(zé)令辭職，任命制產(chǎn)生的干部要由各級黨委(黨組)及其組織部門決定；選任制產(chǎn)生的干部，黨委(黨組)要在討論認(rèn)定其已不再適合擔(dān)任現(xiàn)職的基礎(chǔ)上，按照干部選任程序，向有任免權(quán)的選舉機(jī)關(guān)提出建議，提請選舉機(jī)關(guān)表決；聘任制產(chǎn)生的干部，由黨委(黨組)及其組織部門協(xié)同聘任主管單位具體實(shí)施。四、完善配套措施，切實(shí)保證制度的貫徹落實(shí)1.加強(qiáng)民主監(jiān)督，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。一是要不斷擴(kuò)大干部工作中的民主。堅持和完善民主推薦、民主測評和民主評議制度，改進(jìn)干部考核考察工作，推行干部考察預(yù)告制、差額考察制，實(shí)行干部任前公示制。要疏通群眾監(jiān)督的渠道，公開監(jiān)督電話，堅持和完善群眾來信來訪和電話舉報制度，讓群眾真正參與到干部選拔任用監(jiān)督管理的全過程中來，保障群眾對干部選拔任用工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是要進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開、黨務(wù)公開、村務(wù)公開，擴(kuò)大公開的范圍和內(nèi)容，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部做到廉潔高效，權(quán)力運(yùn)行干凈透明。三是加強(qiáng)社會輿論的監(jiān)督，特別是新聞監(jiān)督。要通過聽證、質(zhì)詢等方式，多為新聞單位提供機(jī)會，支持和鼓勵新聞媒體通過正常渠道“關(guān)注”領(lǐng)導(dǎo)干部，督促相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主動承擔(dān)責(zé)任。2.強(qiáng)化道德教育，增強(qiáng)干部的道德自律意識。領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力道德水準(zhǔn)高低，是引咎辭職制度能否落實(shí)的一個重要因素。加強(qiáng)對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的道德教育，特別是要強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的宗旨教育，使其牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的思想。要把對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的道德教育納入干部教育培訓(xùn)規(guī)劃，貫穿到干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)的各個環(huán)節(jié)，認(rèn)真抓好抓實(shí)，成為干部教育培訓(xùn)部門的常規(guī)工作，切實(shí)提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部整體素質(zhì)，努力履行各自職責(zé)。3.合情合理地運(yùn)用政策，妥善做好辭職者的安置工作。對辭職后的干部能否妥善安置，是關(guān)系到引咎辭職、責(zé)令辭職制度能否順利推行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。引咎辭職、責(zé)令辭職不是一種處分，對引咎辭職、責(zé)令辭職的干部要根據(jù)“適其崗、盡其才”的原則進(jìn)行妥善安置。要具體問題具體分析，依據(jù)損失或影響大小、承擔(dān)責(zé)任的輕重、思想認(rèn)識的好壞、個人綜合素質(zhì)及累積工作實(shí)績的優(yōu)劣等情形，本著寬嚴(yán)適度的原則，采取改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、平級轉(zhuǎn)崗、降職任用、降級不任用、離崗培訓(xùn)、改任專業(yè)技術(shù)職務(wù)、到企事業(yè)單位任職、待崗、自主擇業(yè)或提前退休等方式進(jìn)行安置。對于應(yīng)該引咎辭職而本人不提出，被迫由組織上責(zé)令辭職的干部，安置上不能優(yōu)于或等同于主動引咎辭職的干部。對于應(yīng)當(dāng)責(zé)令辭職，本人拒不接受的，任免機(jī)關(guān)可予以就地免職，不再安排任用。無論是引咎辭職還是責(zé)令辭職的干部，原則上一年內(nèi)不得提拔任用。只有在新的崗位工作一年后，實(shí)績突出，符合提拔任用條件的，按照有關(guān)規(guī)定，才可以重新?lián)位蛱岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。同時，要本著懲前毖后、治病救人的原則，把安置和鞭策教育結(jié)合起來，各級黨委和組織部門要與辭職的干部談心談話，認(rèn)真做好思想工作，幫助他們提高認(rèn)識，正確對待辭職，在新的崗位上做好工作。4.加大宣傳力度，增進(jìn)群眾和社會對制度的了解，增強(qiáng)貫徹落實(shí)制度的自覺性。一是各級黨委要高度重視，認(rèn)真抓好對此項制度的學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)。各級黨委(黨組)是干部任免的決策機(jī)構(gòu)，是組織干部工作各項制度的執(zhí)行主體，特別是黨委(黨組)書記，作為班子的主要領(lǐng)導(dǎo)人，要帶頭抓好對制度的學(xué)習(xí)掌握，并認(rèn)真加以落實(shí)。二是組織部門要深入學(xué)習(xí)宣傳，推動制度落實(shí)。要熟悉和掌握引咎辭職、責(zé)令辭職制度的基本原則和操作標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵照執(zhí)行。同時還要作好宣傳工作，讓管轄范圍內(nèi)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部充分了解和熟悉制度的具體內(nèi)容和要求，形成正確認(rèn)識，推動制度的落實(shí)。三是要加大社會宣傳力度。貫徹落實(shí)引咎辭職、責(zé)令辭職制度，不僅是各級黨委和組織部門的任務(wù)，而且是全社會每個人的事情。要通過新聞媒體宣傳這一制度，引導(dǎo)干部群眾主動參與到干部選拔任用和監(jiān)督管理工作中來，努力營造一個良好的社會環(huán)境。