見聞法國稅收調研報告

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不久前，有幸隨總局科研所赴法國學習考察。在法國財政部、羅納河口省稅務局、馬賽大學歐亞研究所進行了廣泛的學習交流，見聞頗豐。

法國是一個中央集權的單一制國家，也是一個高收入高福利高稅負的國家。法國分為22個大區96個省，省以下設市(鎮)。全國土地面積約55萬平方公里，相當于5個江蘇省。法國人口不足6000萬，比江蘇人口少1000萬。2003年國內生產總值達15515億歐元，人均GDP約3．3萬美元，稅務機關征收各項稅收6900多億歐元，占GDP比重高達45％左右。

一、“缺位”與“越位”的稅收管理體制

法國國家稅務局隸屬于法國財政部，下設9個區際稅務代表處，107個省級稅務局。法國稅務機構的設置與行政區劃并不完全一致，如在全國22個大區中設立了9個區際稅務代表處，在羅訥河口省內設立了兩個省級稅務局，一個是羅訥河口省稅務局，一個是在隸屬于羅納河口省的馬賽市設立了馬賽市稅務局，直屬國家稅務局管理。省級稅務局根據轄區范圍大小設置基層管理機構，如：羅訥河口省稅務局在南部和北部分別設立了兩個稅務管理中心。法國沒有地方稅務局，地方稅由省稅務局代征，稅款直接人地方庫。法國對各級稅務機關實行合同化目標管理，財政部長與國家稅務局局長、國家稅務局局長與省稅務局局長每年都要分別簽訂工作目標合同，并進行績效考核。

法國曾設立過9個大區稅務局，現已全部改為區際稅務代表處，作為國家稅務局派出綜合協調機構，其主要職能是協助國家稅務局局長協調與省級稅務局局長的工作目標和工作任務，區際稅務代表對省級稅務局沒有直接領導關系，主要起工作協調作用。每個區際稅務代表機構設有培訓中心、中型企業監督局等有限部門。

在管理納稅人上，法國主要采取分類分級管理的辦法，將納稅人分為兩大類分別進行管理：一類是自然人納稅人，全國約有3000多萬，另一類是公司企業納稅人，全國約有400多萬。同時根據納稅人收入規模大小實行由國家局和省局分級管理。2001年，法國國家稅務局出于更好地為納稅人服務、掌握大企業運作方式、降低稅收成本、保證稅收收入等考慮，專門成立了大型企業稅務管理局。凡營業收入等經濟指標達到大型企業標準的納稅人，一律由國家稅務局大型企業稅務管理局統一管理。據統計，2002年大型企業稅務管理局征收的增值稅占30％，公司所得稅占45％。對中小型企業，在省級稅務局設立專門的中小型企業稅務管理局進行專業化管理。

法國對直接稅的管理，主要是公司所得稅和個人所得稅，并不是完全由國家稅務局管理，而是由國家稅務局和國家公共會計局兩個部門共同管理，國家稅務局主要負責接受納稅申報、納稅資料稽核，公共會計局主要負責稅款征收和納稅審計。由于稅務局的管理“缺位”，國家公共會計局又管不倒位，這一管理體制有不少弊端，據法國國家稅務局國際稅務司主任檢查員羅蘭·阿瑪爾里克先生介紹，這一管理體制即將進行改革，要取消公共會計局的稅收管理職能，統一由稅務局管理。

法國稅務局還有一項“越位”的特殊職能，即管理房地產的職能。國家稅務局設有房地產事務管理局，專門負責管理地籍檔案、管理國有房地產及國有土地、公共財產等工作，省稅務局也設有地籍管理處負責此項工作。顯然，這對加強房地產稅收的管理是非常有益的。

二、沉重林立的稅種布局

法國既是文明古國，又是老牌市場經濟國家。經過長期的積淀，法國的稅種布局發展至今已十分復雜繁瑣。據介紹，法國現行稅制有100多個稅種，實際能征到稅的有50多種。譬如，法國不僅有房地產稅，由房地產所有者繳納，還有所謂居住稅，由房產占有者或使用者繳納。法國更有世界上已少見的財富稅，凡居住在法國境內的居民，所擁有的財產(包括不動產和動產)在大約750萬歐元以上的人，每年都得繳納財富稅，財產愈多稅率就愈高。

古往今來，西方經濟學家一直推祟簡化稅制原則，這一思想也廣泛被發達國家所接受。雖然法國稅種林立，但每個稅種的實體內容還是簡單明了的，符合簡化稅制的原則。由此看來，簡化稅制也不能僅僅理解為稅種數量的多少。

與其他歐洲國家一樣，法國也是實行分稅制財政體制，全部100多個稅種劃分為中央稅和地方稅，中央稅主要稅種是增值稅、個人所得稅和公司所得稅等，地方稅主要稅種是職業稅、居住稅、房地產稅、注冊稅、印花稅等等。

由于法國奉行稅收平等和“殺貧濟富”的稅收政策，所得稅起征點較高，繳納個人所得稅的家庭只占家庭總數的51％，而德國這一比例在60％l：2上，美國高達90％以上。并且所得稅采取了高額累進稅率，最高稅率達56．8％，比其它工業化國家均高。于是，富人與高收入者千方百計用各種手法來減稅、避稅，以至將財富轉至國外、自己移居國外等。如位于法國南部的摩納哥王國是歐洲著名的免稅天堂，吸引了許多名流富商的定居。為此，法國政府多年前即于摩納哥簽訂協議，定居在摩納哥的法國公民仍得向法國政府繳稅。近幾年來不少法國明星名流退而求其次，避居鄰國如瑞士或英國，每年仍可省去百萬以上的稅收。對此，以社會黨為代表的左派勢力，認為高收入、有錢者本應多交稅，這是社會互助的基本原則。而以保衛共和聯盟與法國民主聯盟為代表的右派力量，則認為經濟的動力來自企業與企業家，只有減輕稅負，讓高收入者樂意留在法國，吸引更多投資者與收入來法國，才能振興經濟、減少失業，使法國更富。

對于稅種的過于繁雜和沉重的稅負，如何進行改革，這也是法國財稅界、理論界和政界人士正在思考的問題。

三、完備嚴謹的稅收立法制度

法國實行議會制政治體制，立法、行政、司法相互獨立，其稅收立法與其他立法一樣均由國會行使立法權。由議員、政府、納稅人和各類團體提出的稅收立法議案最終都要得到國會(包括參議院和眾議院)的多數通過才能成為法律。地方議會只有得到國會的授權才能制定有關法規。

為保持稅收立法的專業性和權威性，法國在財政部內設置了專門的稅收政策管理部門，即稅收立法局。該部門在1998年前直屬財政部，1998年后劃歸國家稅務局管理。其主要職能是充當財政部長制定稅務戰略的顧問、負責起草稅法草案和解釋性文件、代表政府參與國際稅收合作等。

法國財政部非常重視保持稅收立法與執法的一致，防止稅收政策的制訂與執行脫節。稅收法律草案的提出，通常要考慮以下幾個方面的意見：一是稅收行政執法方面的意見，分析哪些行政措施需要通過法律來實施；二是實業界的意見，包括各類企業、公司、財團的建議；三通過對政府經濟政策的分析來提出修改或完善稅法的建議；四是搜收相關專業部門的建議。在綜合以上幾個方面意見的基礎上，向財政部長提出修改稅收法律的建議。稅收立法局每年向財政部長提出的各項稅法修正建議措施有150項至200項。

稅收法規起草頒布須經過嚴格的法定程序：首先，稅收立法局在綜合收集各個階層各個部門各種意見基礎上，需要進行分類研究和分析，包括法律專業分析、預算影響分析、經濟影響分析和實施可行性分析等方面。法律專業分析主要是合法性分析，即分析是否符合國內憲法、歐盟法律和其他有關程序性法律的規定；預算影響分析主要是對財政收支變動的分析；經濟影響分析主要是對立法意圖的分析；實施可行性分析主要集中在納稅遵從、管理水平和征稅成本等方面。只有具備合法性、經濟性和可行性的政策建議才能向財政部長提出，才有可能上升為法律。財政部長接受稅收立法局提出的稅法修正草案后，通常要召開部際會議進行研究，然后向國務總理提出，由總理對修正草案作出裁決，反對或贊成，如總理同意，還要送最高行政法院進行立法咨詢?？偫碓诹⒎ㄗ稍兒螅賹⒍愂辗刹莅柑峤蛔h會進行審議，議會有各種專門委員會，討論稅法的主要是財政委員會。最后，提交兩院通過，由總統頒布。如果在議會通過后還有異議，還可通過憲法委員會進行裁決。稅法必須在中央政府公報上公布，否則不具法律效力。

稅收立法局有專門部門負責更新編纂年—度稅收總法典，并且是每年修訂編纂出版一次。稅收總法典收集的稅收法律均為經過立法程序的有效文件。財政部門、稅務部門及其他部門制定的解釋性文件不得編人稅收總法典。他們認為每年修訂出版稅收總法典具有重要作用，可以及時更新集中現行所有稅收法規，匯集不同方面規定，易查易讀易懂，方便公眾了解稅法，也方便外國人來法國經商投資。

四、稅務機關“哥白尼式”的變革

法國稅務機關共有82100多人，其中女士占多數，超過60％。在全部工作人員中，檢查人員約占25％，監督人員約占30％，一般人員約占45％。法國對所有稅務人員實行等級管理，從高到低分為A、B、C三個等級，A為高級、B為主管級、C為執行級，各個等級的比例大致為，A級占25％，B級占30％，C級占45％，在每個等級里還分幾個等次，A級以上還有少數特殊高級人員。個人收入與等級密切相關，據了解，C級人員月收入一般在1500至2000歐元，B級人員一般在2500至3000歐元，A級人員至少在3500歐元以上。稅務機關的行政經費統一由財政部拔付，在稅務機關經費支出結構中，人員工薪支出約占80％，裝備支出約15％，信息化支出約4％。

法國非常重視對稅務人員的培訓，他們強調在改變崗位時培訓很重要。在問及法國是如何招錄稅務人員時，局長先生回答，由法國國家稅務局統一公開招考錄用，這也是從中國學來的。新錄用的稅務人員首先要在國家培訓中心(全國有3個)或區際稅務代表處的培訓中心進行專業知識培訓。根據錄用人員從事崗位確定培訓時間長短，從事檢查員工作要培訓8個月左右，一般人員2個月左右。

法國羅訥河口省稅務局局長熱拉爾·朱貝爾先生介紹，傳統的法國稅務機關是一張嚴厲的面孔，是一個監督機關，主要是監控查處偷逃稅行為。近五年來，法國稅務機關發生了重大變革，正在由一張面孔向兩張面孔轉變，所謂兩張面孔，即稅務機關不僅是監督機關，更是服務機關。就是要從過去納稅人圍繞稅務機關轉，納稅人要適應稅務機關復雜的程序和規定，轉變為稅務機關圍繞納稅人轉，稅務機關要適應納稅人的各種需要。他們將這種變革稱之為“哥白尼式的變革”。

他們認為，服務和監督是執行稅法的兩大基石，也是稅務機關最主要的任務。強調服務的目的，是為了促進納稅人更好地自愿履行納稅義務，促進稅務機關更好地簡化程序，方便納稅人，使納稅人變得主動繳納稅款。加強監督的目的，是要通過檢查核查提高納稅人納稅意識，使不申報、不繳稅的納稅人改變態度，讓所有稅收能公平地分擔到所有納稅人，從而實現稅法面前人人平等。因此，服務和監督是法國省以下稅務機關的兩大職能。對于遵守稅法的納稅人來說，稅務機關是服務機關，對納稅人要予以鼓勵，簡化程序、優化服務；而對于不遵守稅法的納稅人來說，稅務機關更多地表現為監督機關，要監督提醒其依法納稅，采取監督檢查措施強制其改變納稅態度。

在分析法國稅務機關實現這一變革的原因時，朱貝爾先生講了四點：一是為了使稅收能被普遍地承認和接受；二是經濟全球化，資源跨國流動，特別是歐洲一體化，必須使法國稅收能為其他國家民眾所接受；三是法國正在從一個服從型社會向參與型社會轉變，公共權力的民主性、居民整體素質的提高，要求稅務機關必須改變專制的管理方式，向服務型機關轉變；四是現代科技的發展，改變了納稅方式，政治經濟因素變化更快，公民要及時了解政府意圖和稅法，稅務機關有責任提供公共服務，滿足公眾要求。

為實現向服務型機關轉變，他們采取了三大措施：一是合理調整稅務行政管理機構，如設立大型企業管理局、建立全國統一的稅收數據處理中心、撤消大區稅務局；二是建立多渠道的溝通機制，增強稅務機關的咨詢、輔導、協調能力；三是提供高質量的納稅服務，實現一個納稅人與一個稅務局的對應關系，推行稅務機關與納稅人約見制度，提供電子報稅平臺，主要是電話和網絡，法國國家稅務局設有納稅人電話服務中心，提供24小時一般性問題的電話咨詢服務，通過法國稅務網站，納稅人可以從網上下載稅務機關要求填報的各種文書報表并進行電子申報，在網上可查閱所有稅收法律法規，還可查閱自己的稅收檔案。在?？怂故∈《悇站治覀冞€看到了他們最近推行九項服務承諾的大幅招貼宣傳畫，其中包括3項合同式便利措施、3項簡易辦稅程序和3項調解承諾。

五、震懾嚴厲的稅務監督檢查

法國的稅務監督檢查完全建立在納稅人自愿申報納稅基礎之上。法國同樣也是實行多種申報方式，主要是電話申報、網上申報和郵寄申報。目前網上申報率增值稅約為50％，其他稅種約30％。納稅人自愿申報納稅，同時對申報承擔法律責任。

法國稅務監督檢查的主要包括調查、評估、審計和稽查等項工作。稅務監督檢查管轄權按照納稅人經營規模大小分類確定。國家稅務局監督局負責監督大型企業和高收入的個人；區際稅務代表處監督局負責監督中型企業和較高收入的個人；省稅務局監督局負責監督小型企業和一般收人的個人。各級監督局分行業設立稽查大隊。此外，在國家稅務局、區際稅務代表處和省稅務局還設有納稅人情報收集機構，全國從事稅務監督檢查的人員約占50％左右。

法國的稅務監督檢查主要分為案頭檢查和現場檢查兩種形式。案頭檢查主要是糾正一般性錯誤，檢查發現偷漏稅的可能性?，F場檢查是有選擇的，根據偷逃稅程度確定監督的方式和時限，對輕微的偷稅，進行診斷式監督，一般到現場去兩三次，沒有問題就放棄；對有重大偷稅問題的，要進行綜合監督檢查，既要對企業總體經營情況進行檢查，又要對企業負責人個人納稅情況進行檢查，包括通過電子手段進入企業會計電腦進行檢查、進入個人銀行帳戶進行檢查等。

法國對偷逃稅的處罰是非常嚴厲的的，如納稅人延期申報，要加收10％的應納稅款；稅務局催報，30天內還沒有申報繳稅的，要加收40％的稅款；拒絕稅務局檢查，多次催報不回應，暴力抗稅的，加收150％的稅款。因此，平時看來輕松愉快的法國人，談起查稅之事，無不正襟危坐，因為萬一被查到漏稅，補繳稅事小，從此還要被稅務局列入黑名單。

在法國，稅收執法作為稅務機關的一項職能，既受到法律的保護，也受到法律的嚴格約束。稅務機關和稅務官員的執法行為涉及納稅人人身自由和財產處置的權限必須得到法院的許可，在法院的監督下實施。

六、相對獨立的稅務司法體系

法國的法院系統由行政法院和司法法院兩大部分構成。這是法國司法體系的一大特色。行政法院與司法法院是并列相對獨立的兩個系統。凡涉及法人、公民與行政機關的爭議案件主要由行政法院負責。行政法院系統從上到下由最高行政法院、上訴行政法院和基層行政法院三級構成，實行垂直管理。最高行政法院為終審法院，其主要職能是為國會、政府制定法律、法規提供立法咨詢，對上訴法院的審理案件進行裁決；上訴行政法院為二審法院，其主要職能是對基層行政法院的審理案件進行裁決；基層行政法院為一審法院，主要職能是受理訴訟并作出一審判決。

在法國，絕大多數涉稅案件都是通過行政法院來解決的，行政法院在稅務司法保障體系中占有重要地位。如果在審理稅務爭議案件過程中涉及刑事責任的追究，行政法院要將有關刑事部分的審理移交給司法法院處理。行政法院受理的稅務爭議主要分為兩類：一類是稅基爭議，主要是征稅數額問題，另一類是征收爭議，主要是應不應征稅問題。其中稅基爭議占到85％以上。

根據法國憲法及有關稅收法律規定，納稅人享有多方面的權利，包括知情權、保密權、辯解權、申訴權、復議權、訴訟權、賠償權等。納稅人如果對稅務機關的執法、監督行為發生質疑，可以充分行使法律賦予的各項權利。如果納稅人少繳稅款是無意的，在稅務爭議處理過程中，納稅人還可以與稅務機關進行談判協商，但只能就稅務處罰這一部分，并且要達到一定的數額，屬于法律規定的稅款部分，則不能協商談判。納稅人在提起稅務訴訟之前，通常要先向稅務部門提出申訴，經稅務部門復議后不服的，可向行政法院提出訴訟。對稅務部門做出的補稅決定，納稅人通常還要提供一定數量的納稅擔保才具備提起訴訟的權利。擔保物可以是不動產，也可以是動產。如果納稅人因某些客觀原因如面臨破產、涉嫌刑事犯罪等，不能提供納稅擔保的，經法院認定后也可以免于提供納稅擔保。

據原法國馬賽行政法院院長讓·克羅德·達拉斯先生介紹，在稅務案件審理中，納稅人勝訴的百分比約為20％，且多為稅務機關在執法程序上的問題，大部分由稅務機關主動撤回。他們對這個百分比是很不滿意的，正在努力改進。